【正文】 常由雙方共擔，雙方畫一條線，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔，如果超過了畫的這條線，政府要承擔風險。六是環(huán)保風險。投資人簽約以后，當時國家發(fā)改委給他批了一個立項，按照程序，投資人就開始報可研，北京市發(fā)改委批的可研，在可研審批過程中，有專家提出，北京市不缺水廠，對項目的必要性提出了質(zhì)疑。五是決策、審批延誤。反過來說，如果前期環(huán)評征求公眾意見的過程沒有去做，在項目開工進場時遭到反對，會拖延工期，拖延工期就會導(dǎo)致成本增加，這是項目需要防范的地方。我跟投資人說，政府信用這塊是社會問題，不是項目管理的問題，但同時我也和投資人說，你拿到項目的條件越公平，政府違約的可能性就越低。所以，政府干預(yù)會給項目帶來意想不到的風險。我跟他講，你不要去管，在你的干預(yù)下，買下來的設(shè)備如果好固然沒問題，如果不好，將來處理處理污水不達標算誰的責任，該投資人自己決策的就自己去決策。這是投資方比較在意和擔心的。二、風險分配實際上整個PPP項目操作是否成功，要看是否有合理的風險分配體系，在政企雙方都覺得風險可控的情況下，我能夠獲得一定的收益，那么這個事情就可能成功。我們在編制2724號文件時討論過，到底平臺作為一個企業(yè)能否代表政府，當時有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國國情，有些地方政府的融資平臺近幾年積累了大量人才和管理經(jīng)驗，所以某種程度上政府往往離不開他們來操作項目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項目是京投作為政府代表在操辦PPP的事情，這沒有問題，只要京投得到了政府方授權(quán)。實施方案的重要性：實施方案體現(xiàn)PPP項目的核心條件，是政府審批決策的依據(jù)，也是PPP合作關(guān)系展開的基石。五是第二次簽約。三是確定社會投資方。一定要按傳統(tǒng)的規(guī)則，該做可研的做可研，該做初步設(shè)計的做初步設(shè)計，這套程序是要的，只不過因為我們要做PPP，要處理地方政府和社會投資人的一些關(guān)系，所以要增加一個PPP實施方案的過程。四是實施方案編制。所以說定量是不好判斷的，基于我們目前市場所掌握的信息，通過定性的判斷，也就是說是否適合做PPP，如果能判斷項目有足夠的社會資源，而且社會資源做這個項目能夠節(jié)省建設(shè)成本和運營成本，甚至能夠更大地促進社會資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，那么這個項目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。這個指標更適合優(yōu)選，比如有很多項目，那么哪個項目更適合，可能站在投資人的角度，他會更喜歡有現(xiàn)金流的項目，但是站在政府的角度不見得。一是項目主管部門根據(jù)需求提出，什么樣的項目適合做PPP，什么樣的項目不適合做PPP，我覺得適合不適合要看項目的需求，也就是說我這個地方的建設(shè)為了百姓的生活，或者為了改革城市環(huán)境，有這樣一個項目，首先是項目的提出。所以，今天的主題就是PPP項目實施方案的編制。首先說一下PPP的操作流程。二是項目可行性初步論證。我們的觀點是這個項目是否適合做PPP，要看這個項目實施PPP后能否帶來額外的效益，實際就是VFM值的大小。當然，有個大前提，這個項目一定是公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)項目管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實施方案。五是實施方案審批。一是要制定招商方案，根據(jù)實施方案編制的原則確定招商條件、合同文件等。通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定社會投資人。等到投資人項目公司成立以后，政府和社會項目公司就進行第二次簽約。實施方案的內(nèi)容：按照財政113號文件規(guī)定，實施方案包括項目概況、風險分配、運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式等內(nèi)容。目前只有這一點是發(fā)改和財政的文件有不同看法，其他基本是一致的。風險分配一般分兩個階段來做，一是項目風險識別；二是風險分擔機制設(shè)計。一是政府干預(yù)。反過來說，有些時候政府一定要干預(yù)，會給項目帶來一些不好的結(jié)果。所以，政府在該管的地方管，不該管的就不要管。長春匯津是一個典型的案例，當時政府之所以要違約，也在于匯津前面所拿到的條件是政府回顧過來覺得這個條件不可承受，我們寧可違約，寧可收回也不能再履行下去，所以說政府信用也是雙方的，我通常也會對投資人說，不是政府單方的問題。四是稅收調(diào)整?？赡茉谧牟皇琼椖糠剑瑢@個體會不太深刻。當時的大背景是，這個項目最早提出來的時候，北京市確實是缺水的，但經(jīng)過中間的那幾年，北京市一些大型的工業(yè)企業(yè)往外搬遷，用水量是呈下降趨勢，不再上漲，所以有專家對這個項目打問號，可研批不過。對一個項目來說，目前在項目籌建階段，環(huán)保的一些要求是明晰的，但是隨著我們對環(huán)保越來越重視，很可能在未來項目建設(shè)過程中環(huán)保的要求會提高，反過來會造成我們這個項目又不符合環(huán)保要求，這種風險最少造成項目的設(shè)計變更或?qū)е峦顿Y運行費用增加，我們一般會在合同里給項目投資方一個出口，也就是說當發(fā)生這樣的事情時，要相應(yīng)協(xié)商一些政府補貼機制等等，因為這個風險不應(yīng)該由投資方承擔。以上按照風險誰有能力控制就由誰來承擔的原則，這些風險一般來說由政府承擔。二是外匯風險。我們的項目僅僅靠自有資金是建立不起來的，還需要得到銀行方一些資金的支持。項目唯一性和市場需求變化都是社會投資方比較關(guān)心的環(huán)節(jié)，它會影響到項目的收入。七是第三方延誤/違約。二是完工風險。六是工程變更。九是項目移交風險。但現(xiàn)在有一種社會現(xiàn)象叫掛靠，特別是地方政府有些個人，或者是有些小企業(yè)，一看這些要求達不到，就去找一個央企或外省的企業(yè)，打著他們的名頭來做這個項目，拿到協(xié)議以后再做變更，把殼退掉。這種風險在我做的PPP項目中特別多，我們公司的大項目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的項目，這種情況必然導(dǎo)致招標競爭不充分，基本上來一家投資方就只能和他談，沒有別的辦法。這個風險對雙方都存在，對投資人也是一樣，因為招商時把他招進來之前，他肯定有財務(wù)測算的，如果他測得不妥，比如說一個污水處理廠，他自己算的是1元錢可以做下來，這個風險肯定由投資方承擔。站在政府方角度，對這種風險的防范是在談判階段考察好將派到項目的主要人員的經(jīng)驗和水平，從而防范好經(jīng)營者能力不足的風險。如果資本金要求比較少，只有20%的資本金，另外80%是銀行的，因為投資方他要實施項目建設(shè)，他認為在項目建設(shè)過程中能把20%的資本金賺回來就好，至于后面怎么樣他不考慮。甚至在談判時政府方說我負責協(xié)調(diào)，投資方說不可以，要把協(xié)調(diào)改成落實，合同里這兩個字帶來的是將來雙方責任的區(qū)別。實施過BOT的地方政府應(yīng)該經(jīng)歷過這樣的事情，昨天座談會上不止一個地方說從前實施的BOT項目現(xiàn)在實施的不好，存在一些問題。（二）風險分擔概述將項目風險在各方之間進行合理分配，可以有效降低項目總體風險程度，確保項目成功實施。二是承擔的風險程度與所獲得收益相匹配。(一)——北京地鐵十六號線項目通過北京地鐵十六號線項目，主要講下對幾個風險環(huán)節(jié)的管控。所以在十六號地鐵項目中，外來的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說白了是投資方控制不了建管方，所以這個項目的控制原則就是投資方對項目建設(shè)超支不承擔風險，只管投150億，建成后實行“多退少補”。不論是最后的票款收入還是政府方對于票款差額的補貼，都是建立在客流量基礎(chǔ)上的。同時針對可能出現(xiàn)的高客流情況，設(shè)置了超額客流收入分成機制。上述風險處理機制可較好應(yīng)對未來客流變化，有利于保障社會投資者獲得較穩(wěn)定收入，為項目長期可持續(xù)運營創(chuàng)造條件。票價變動會帶來兩個影響，一是可能導(dǎo)致項目客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會增加。所以現(xiàn)在政企雙方談好的價格是基于目前物價體系下的價格，未來物價上漲怎么辦？這要考慮到。初步估測，（一階段）。當然也有人問，做PPP招商在什么時候招？是在建議書階段，還是編完可研招，甚至什么都沒有，先招來投資人再編建議書和可研？我的建議是最后一種是不可行的。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書立項。這個項目做的是餐廚、廚余和廢棄油脂部分，在整個循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)里跟他相關(guān)的有一些混合垃圾分揀過來的東西，還有這個項目產(chǎn)生的沼氣等又會到下一個環(huán)節(jié)里，這個項目只是整個大項目中的一個小項目。三是本身工藝復(fù)雜，可參考項目尤其北京的可參考項目極少。一是處理量的風險。在一般的垃圾處理項目里，通常會把垃圾量這塊的風險單獨讓政府承擔，但是這個項目我們進行了創(chuàng)新，政府不承擔，而是讓投資方承擔，就是說投資方不光是要負責收集，還要負責宣傳。第二，過渡期給以保底量補貼政策。第二，招標時進行兩階段評審，即先進行技術(shù)方案評審。第三，餐廚和廚余垃圾的比例嚴重偏離時的調(diào)價機制。具體選擇哪種運作方式要根據(jù)項目的具體特點而定。PPP項目投資計劃和融資方案解決4個問題：投什么？——投資標的和范圍。錢在哪？——資金籌措方案，不光是資本金的籌措，還有債務(wù)資金的籌措等等。計劃2018年底全線通車試運營。項目結(jié)構(gòu)相應(yīng)的帶來一個問題，比如這個股權(quán)投資者他投了錢，將來在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當時設(shè)計的是找一個純的財務(wù)投資人，只管拿錢，只管收益，其它的不想管。7:3為什么會成為北京市的標桿？這個其他城市可以不用借鑒，北京有當時的背景，當時做地鐵4號線時，最早是想做成真正市場化的公司，也就是說政府分擔70%的投資，投資人只負責30%的投資時，通過根據(jù)票款收益，可以實現(xiàn)整個項目的平衡。所以這個項目里，540億的70%是很多的，所以北京市政府又在這一部分引入了一個股權(quán)投資方?？偼顿Y和投資責任劃分，概算總投資約540億元。主要是通信、信號等機電設(shè)備工程、車輛購置、工程其他費用、基本預(yù)備費、建設(shè)期利息、鋪底流動資金。北京市地鐵四號線就是京港公司建設(shè)的，有人說四號線賺錢賺的特別多，確實是這樣。用這樣的方式，他的借款期利息就控制得非常好。傳統(tǒng)的模式可能一開始簽合同，30%甚至是50%的預(yù)付款就付過去了。融資方案示意圖PPP公司承擔B部分，資本金占33%，債務(wù)資金占67%，資本金部分的股本按比例出資，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港鐵路49%。16號線股權(quán)融資項目對于利用保險資金，拓寬大型項目融資渠道、實現(xiàn)籌資多元化具有借鑒意義。㈡——某工業(yè)園區(qū)污水處理廠建設(shè)內(nèi)容是污水集中處理廠、中水回用系統(tǒng)。業(yè)主是園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負責具體實施本項目的特許經(jīng)營事宜。當時他們說這個模式是投資人提出來的。雙方都是會算賬的，對于污水處理企業(yè)來說，如果給我支付的錢夠我給你處理的成本，我肯定給你處理，對排污企業(yè)來說，如果超標排放付給你的錢要低于自己建污水預(yù)處理系統(tǒng)的錢，對于排污企業(yè)也是好事。從表面看這個模式可能沒有問題，但是這里存在一個最大的問題，建發(fā)公司是污水處理特許經(jīng)營公司的股東，園區(qū)管委會是授予特許經(jīng)營權(quán)的政府方，如果他們是獨立的主體，這個結(jié)構(gòu)沒問題。把這兩個問題指出來之后，政府方也發(fā)現(xiàn)這個結(jié)構(gòu)不太好，所以我們給他換了一種結(jié)構(gòu)，就是把建設(shè)發(fā)展公司拿出去，只有園區(qū)管委會。那么投資人擔心收不來錢的問題怎么辦？出了一個《污水處理暫行管理辦法》，這個辦法作為園區(qū)對外招商引資的條件，讓所有來園區(qū)投資的企業(yè)先看到，要求排污企業(yè)要遵守這個辦法，從而減輕企業(yè)不付污水處理費