【正文】 管理由北京地鐵建管公司來(lái)負(fù)責(zé)，北京地鐵建管公司作為政府的代建方，一直負(fù)責(zé)北京地鐵的建設(shè)。所以票價(jià)變動(dòng)是大家都看得見(jiàn)的趨勢(shì)。是通過(guò)建議書還是可研立項(xiàng)又不同了。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)因素我們制定的措施：針對(duì)處理量風(fēng)險(xiǎn)制定的措施，第一，我們把垃圾分類宣傳指導(dǎo)和收運(yùn)環(huán)節(jié)延伸到特許經(jīng)營(yíng)的服務(wù)內(nèi)容。項(xiàng)目線路（含海淀山后線）全長(zhǎng)約50km,總投資約540億元。京投公司成立一個(gè)項(xiàng)目公司來(lái)建項(xiàng)目是北京市的傳統(tǒng)，北京市地鐵這么多條線路，以前都是京投公司成立一個(gè)項(xiàng)目公司專門負(fù)責(zé)這條線路的建設(shè)，過(guò)去都是京投全資子公司，但這一次十六號(hào)線，北京市政府說(shuō)我不投那么多錢了，找一個(gè)社會(huì)股權(quán)投資者來(lái)和我一起投。B部分由社會(huì)投資方負(fù)擔(dān)：150億元，約占總投資70%。投資估算：（不包括管網(wǎng)）。所以他們推薦這種模式。與PPP項(xiàng)目回報(bào)模式相關(guān)的，大的結(jié)構(gòu)里包括PPP合作模式、投資責(zé)任、成本責(zé)任。所以，要達(dá)成一個(gè)合理的回報(bào)水平，不同的項(xiàng)目有不同的指標(biāo)。政府定價(jià)加上市場(chǎng)調(diào)節(jié)還不夠，還要加上其他收入，這就是政府的補(bǔ)貼收入。在論證階段，內(nèi)部收益率不高于8%，考慮約定非票務(wù)收益，按預(yù)測(cè)客流計(jì)算出約定票價(jià)。但北京申奧成功有一個(gè)奧運(yùn)承諾，就是開奧運(yùn)會(huì)時(shí)我的軌道交通里程要達(dá)到多少，公共交通出行比例要達(dá)到多少，北京市要兌現(xiàn)奧運(yùn)承諾就忽然發(fā)現(xiàn)地鐵建設(shè)任務(wù)非常重，在這種情況下就把北京市地鐵公司拆分成三家公司，變成北京地鐵建設(shè)管理公司，北京地鐵運(yùn)營(yíng)公司和京投公司，由京投公司專門負(fù)責(zé)軌道交通項(xiàng)目的投融資工作。其他項(xiàng)目投入以后，燃料是由廣西建設(shè)燃料有限公司來(lái)供應(yīng)，電力的調(diào)度由廣西電力局中心調(diào)度所和廣西電力局等等，這三個(gè)又是中方企業(yè)，當(dāng)時(shí)外方也要求政府方做一些擔(dān)保，這是在過(guò)去，現(xiàn)在我國(guó)的政策是不允許擔(dān)保的，當(dāng)時(shí)的背景是可以的，所以廣西區(qū)政府給他的燃料公司、電力局做擔(dān)保，擔(dān)保他們可以履行購(gòu)電合同、調(diào)度合同、燃料供應(yīng)合同。污水處理廠出水水質(zhì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要“滿足《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB89781996）中第二類污染物最高允許排放濃度一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（石油化工工業(yè)，具體標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)GB89781996中表4所示），并最終按項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)要求執(zhí)行。透明度中，競(jìng)爭(zhēng)性較充分，周期較長(zhǎng)。優(yōu)點(diǎn)是透明度高，競(jìng)爭(zhēng)性充分，時(shí)間比較短。政府方違約事件帳面凈值＋三年利潤(rùn)不可抗力事件導(dǎo)致的終止資產(chǎn)評(píng)估值法律變更事件賬面評(píng)估值移交產(chǎn)生的稅費(fèi)由雙方各自承擔(dān)。移交機(jī)制會(huì)因不同情況而導(dǎo)致終止有區(qū)別。因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒(méi)有實(shí)行全部2元票價(jià)，簽合同時(shí)定的是他們有定價(jià)權(quán)，所以要有價(jià)格監(jiān)督檢查的規(guī)范。這里還有一個(gè)細(xì)節(jié)，這個(gè)項(xiàng)目工程是由法國(guó)斯通公司成立的小公司負(fù)責(zé)承包的，所以要求斯通公司給承包商一個(gè)擔(dān)保，由承包商和特許經(jīng)營(yíng)公司簽定施工和設(shè)備安裝合同。首先是這幾家投資方：京投、首創(chuàng)、港鐵，他們共同簽署的合作經(jīng)營(yíng)協(xié)議，按照這個(gè)協(xié)議成立PPP公司，這是一個(gè)合資協(xié)議，協(xié)議里對(duì)這三家股東方的要求做了約定。在實(shí)際操作過(guò)程中有實(shí)際的非票收入，實(shí)際的可能會(huì)超過(guò)預(yù)測(cè)的，超出部分有一個(gè)非票收益的分成，客流收入也會(huì)與實(shí)際客流收入有區(qū)別，那么超過(guò)的部分也有客流分成，這兩個(gè)分成都是指政府方的分成，政府方分成要沖抵票價(jià)補(bǔ)貼，那么直接的票價(jià)補(bǔ)貼要比預(yù)測(cè)的票價(jià)補(bǔ)貼低一些。涉及政府和社會(huì)資本在更廣空間范圍上的合作，情況較為復(fù)雜，不專門討論。第二是確定合理的成本利潤(rùn)率以后，一定要把它算成一個(gè)價(jià)格，就是不要在合同里去給它承諾保證這個(gè)項(xiàng)目的成本利潤(rùn)率是5%，這樣又和PPP項(xiàng)目的初衷不一致了。同時(shí)，對(duì)于不同的投資人和不同的項(xiàng)目設(shè)計(jì)，最后的回報(bào)率不是一個(gè)定數(shù)。三是項(xiàng)目回報(bào)水平預(yù)期是政府和社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目?jī)r(jià)格談判、確定政府補(bǔ)貼水平、相關(guān)利益分成機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。二是政府少量入股PPP公司，通過(guò)公司治理結(jié)構(gòu)安排有利于發(fā)揮政府監(jiān)管作用；但在政府監(jiān)管不斷規(guī)范完善、提倡政企分開的大形勢(shì)下，政府為監(jiān)管目的而入股PPP公司的合理性值得進(jìn)一步推敲。如果排污企業(yè)不想建這個(gè)預(yù)處理系統(tǒng)，就想直接把污水排出去，這時(shí)怎么辦？這個(gè)項(xiàng)目就留了這樣一個(gè)空間，排污企業(yè)可以與污水處理廠協(xié)商，當(dāng)污水處理廠覺(jué)得你超標(biāo)排放沒(méi)關(guān)系，我能夠處理，當(dāng)然肯定要加錢，污水處理廠就得到了一個(gè)超出政府給他的市場(chǎng)空間，對(duì)排污企業(yè)來(lái)說(shuō)可以省掉預(yù)處理的環(huán)節(jié)。與傳統(tǒng)模式相比，形成了“一個(gè)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)業(yè)主”的局面，需通過(guò)PPP合同對(duì)技術(shù)界面、管理界面和責(zé)任界面進(jìn)行合理協(xié)調(diào)和安排，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。這樣就把付款的進(jìn)度拉得特別慢。通過(guò)運(yùn)營(yíng)一方面獲取票款收入，另一方面獲取財(cái)政補(bǔ)貼，特許經(jīng)營(yíng)公司的授權(quán)和監(jiān)管部門是北京市交通委，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，第一部分的資產(chǎn)再移交給政府方公司。在以前做政府投資項(xiàng)目沒(méi)有太關(guān)注這個(gè)，現(xiàn)在做PPP要比較關(guān)注投資收益率，投資計(jì)劃進(jìn)度會(huì)影響到收益率。第二，配合市發(fā)改委對(duì)投資補(bǔ)貼的管理政策，加強(qiáng)政府方對(duì)投資的審核控制，并考慮項(xiàng)目建成后根據(jù)實(shí)際投資調(diào)整價(jià)格。這樣的項(xiàng)目特點(diǎn)導(dǎo)致了這樣幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素。為什么提到項(xiàng)目所處階段？因?yàn)椴煌捻?xiàng)目階段有不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。如果連續(xù)3年客流都達(dá)不到85%，就定義為客流長(zhǎng)期低迷，這個(gè)時(shí)候北京市政府可以提出終止協(xié)議。剛才講到政府層面的七個(gè)方面都是由政府方承擔(dān)，誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)就由誰(shuí)承擔(dān)，他自然會(huì)想方設(shè)法去控制風(fēng)險(xiǎn)，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的成本。他們的想法是只要收回本金就可以了。我們?cè)谡猩虝r(shí)會(huì)要求投資人具備一定的財(cái)務(wù)能力、技術(shù)力量、管理經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等等，投資方要有足夠的能力來(lái)實(shí)施好這個(gè)項(xiàng)目。同時(shí)對(duì)市場(chǎng)需求的變化做好合理分配，比較好的方式是雙方共擔(dān)。這種風(fēng)險(xiǎn)通常由雙方共擔(dān)，雙方畫一條線，如果變化導(dǎo)致的影響成本很小，就由投資方承擔(dān)，如果超過(guò)了畫的這條線，政府要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果前期環(huán)評(píng)征求公眾意見(jiàn)的過(guò)程沒(méi)有去做，在項(xiàng)目開工進(jìn)場(chǎng)時(shí)遭到反對(duì)，會(huì)拖延工期，拖延工期就會(huì)導(dǎo)致成本增加，這是項(xiàng)目需要防范的地方。這是投資方比較在意和擔(dān)心的。我們?cè)诰幹?724號(hào)文件時(shí)討論過(guò)，到底平臺(tái)作為一個(gè)企業(yè)能否代表政府，當(dāng)時(shí)有不同的聲音，討論的結(jié)果是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，有些地方政府的融資平臺(tái)近幾年積累了大量人才和管理經(jīng)驗(yàn)，所以某種程度上政府往往離不開他們來(lái)操作項(xiàng)目，包括北京的京投，北京市的軌道交通項(xiàng)目是京投作為政府代表在操辦PPP的事情，這沒(méi)有問(wèn)題，只要京投得到了政府方授權(quán)。三是確定社會(huì)投資方。所以說(shuō)定量是不好判斷的，基于我們目前市場(chǎng)所掌握的信息，通過(guò)定性的判斷，也就是說(shuō)是否適合做PPP，如果能判斷項(xiàng)目有足夠的社會(huì)資源，而且社會(huì)資源做這個(gè)項(xiàng)目能夠節(jié)省建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，甚至能夠更大地促進(jìn)社會(huì)資本方發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，那么這個(gè)項(xiàng)目就可以做PPP，不論其是否有直接收益。首先說(shuō)一下PPP的操作流程。以前叫預(yù)可研，但容易與一般建設(shè)項(xiàng)目管理程序中的預(yù)可研發(fā)生混淆，所以在PPP流程中我們叫它實(shí)施方案。等到投資人項(xiàng)目公司成立以后，政府和社會(huì)項(xiàng)目公司就進(jìn)行第二次簽約。風(fēng)險(xiǎn)分配一般分兩個(gè)階段來(lái)做，一是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；二是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，有些時(shí)候政府一定要干預(yù)，會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)一些不好的結(jié)果?？赡茉谧牟皇琼?xiàng)目方，對(duì)這個(gè)體會(huì)不太深刻。二是外匯風(fēng)險(xiǎn)。二是完工風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)在我做的PPP項(xiàng)目中特別多，我們公司的大項(xiàng)目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投資人少，地方政府還著急的項(xiàng)目，這種情況必然導(dǎo)致招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)不充分，基本上來(lái)一家投資方就只能和他談，沒(méi)有別的辦法。甚至在談判時(shí)政府方說(shuō)我負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，投資方說(shuō)不可以，要把協(xié)調(diào)改成落實(shí)，合同里這兩個(gè)字帶來(lái)的是將來(lái)雙方責(zé)任的區(qū)別。所以在十六號(hào)地鐵項(xiàng)目中，外來(lái)的投資方和建管公司之間不可能像通常的建設(shè)管理中甲方和建設(shè)單位那種關(guān)系，說(shuō)白了是投資方控制不了建管方，所以這個(gè)項(xiàng)目的控制原則就是投資方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)超支不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，只管投150億，建成后實(shí)行“多退少補(bǔ)”。票價(jià)變動(dòng)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)影響，一是可能導(dǎo)致項(xiàng)目客流量的減少，二是導(dǎo)致客流收入可能會(huì)增加。我們建議，如果可能的話，盡量是建議書立項(xiàng)。在一般的垃圾處理項(xiàng)目里，通常會(huì)把垃圾量這塊的風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)讓政府承擔(dān)，但是這個(gè)項(xiàng)目我們進(jìn)行了創(chuàng)新，政府不承擔(dān)，而是讓投資方承擔(dān)，就是說(shuō)投資方不光是要負(fù)責(zé)收集，還要負(fù)責(zé)宣傳。計(jì)劃2018年底全線通車試運(yùn)營(yíng)。相應(yīng)的帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，比如這個(gè)股權(quán)投資者他投了錢，將來(lái)在管理決策上與京投公司有沖突怎么辦？我們當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的是找一個(gè)純的財(cái)務(wù)投資人，只管拿錢，只管收益，其它的不想管。主要是通信、信號(hào)等機(jī)電設(shè)備工程、車輛購(gòu)置、工程其他費(fèi)用、基本預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期利息、鋪底流動(dòng)資金。融資方案示意圖業(yè)主是園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，是由園區(qū)政府設(shè)立的投資公司，負(fù)責(zé)具體實(shí)施本項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)事宜。從表面看這個(gè)模式可能沒(méi)有問(wèn)題，但是這里存在一個(gè)最大的問(wèn)題，建發(fā)公司是污水處理特許經(jīng)營(yíng)公司的股東，園區(qū)管委會(huì)是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的政府方，如果他們是獨(dú)立的主體，這個(gè)結(jié)構(gòu)沒(méi)問(wèn)題。另一方面包括回報(bào)水平、項(xiàng)目收入和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。⑴“投資+運(yùn)營(yíng)”型PPP項(xiàng)目回報(bào)水平一是通常采用財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標(biāo)衡量項(xiàng)目回報(bào)水平，適用于基礎(chǔ)設(shè)施BOT、TOT、BOO等項(xiàng)目。要通過(guò)這些方面的因素做好可行性定價(jià)，在合同里做好政府補(bǔ)貼的相應(yīng)約定。這個(gè)票價(jià)是在我們做財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)時(shí)候用的，比如約定票價(jià)是6塊錢，實(shí)際票價(jià)是2塊錢，那么這4塊錢是財(cái)政需要補(bǔ)貼的，財(cái)政根據(jù)預(yù)測(cè)客流量要計(jì)算這個(gè)項(xiàng)目每年要補(bǔ)多少錢，這是在論證階段用的。建管公司和京投公司是兄弟單位，它們不是真正的業(yè)主和承包商的關(guān)系，所以北京建管公司在北京地鐵建設(shè)管理系統(tǒng)里說(shuō)話是非常有份量的。同時(shí)與貸款方有一個(gè)貸款合同來(lái)確定項(xiàng)目貸款，所以說(shuō)這么大的合同是由這么多的合同體系共同構(gòu)成的?！蓖度脒\(yùn)營(yíng)的驗(yàn)收程序包括初步性能測(cè)試、試運(yùn)行、環(huán)保驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收，對(duì)各驗(yàn)收環(huán)節(jié)由誰(shuí)發(fā)起、由誰(shuí)參加、不合格怎么處理等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性磋商，財(cái)政部除了出臺(tái)剛才提到的文件之外，緊接著又出臺(tái)了一個(gè)關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性磋商的辦法，可以看出用意是用這個(gè)辦法進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目選擇投資人，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性磋商確實(shí)比較適合做PPP項(xiàng)目采購(gòu)，它適用于模式、條件不太清晰的項(xiàng)目，通過(guò)和投資人磋商的過(guò)程，逐漸讓條件和模式清晰過(guò)來(lái)，但是缺點(diǎn)是透明度沒(méi)有招標(biāo)高，競(jìng)爭(zhēng)性也沒(méi)有招標(biāo)充分，但如果磋商對(duì)象比較多的話，還是能夠保留競(jìng)爭(zhēng)的充分性。但是要比競(jìng)爭(zhēng)性磋商稍微清楚一點(diǎn)，但是有一些具體的條件還要與投資人在談判中進(jìn)一步敲定。移交后的補(bǔ)償：終止事件終止補(bǔ)償金額特許經(jīng)營(yíng)公司違約－違約金。股權(quán)的退出，以不影響履約為前提。有了標(biāo)準(zhǔn)后還要考核，從兩個(gè)角度，一是價(jià)格監(jiān)督檢查。但政府方不放心，特別是對(duì)法電中國(guó)不放心，要求法電中國(guó)有一個(gè)擔(dān)保。以地鐵四號(hào)線為例，它除了交通委和PPP公司的主協(xié)議外，還有其他的?；貓?bào)模式在這個(gè)項(xiàng)目里不見(jiàn)得完全不變，它在整個(gè)合同體系里是這樣的變化過(guò)程，下圖是北京地鐵十六號(hào)線PPP項(xiàng)目收入機(jī)制示意圖，前面是約定票價(jià)覆蓋范圍，其中預(yù)測(cè)補(bǔ)貼收入=約定票價(jià)X預(yù)測(cè)客流預(yù)測(cè)票款收入，這些是在協(xié)議談判過(guò)程中大家共同認(rèn)可的。二是項(xiàng)目范圍外其他資源配置。通過(guò)以上確定成本利潤(rùn)率。但是通過(guò)我們控制好風(fēng)險(xiǎn)，這個(gè)趨勢(shì)可能降下來(lái)，讓投資方覺(jué)得投到這個(gè)地方風(fēng)險(xiǎn)很低，相應(yīng)的在進(jìn)行內(nèi)部決策的時(shí)候，能降低回報(bào)率的要求。所以設(shè)定一個(gè)回報(bào)水