【正文】 第一篇：推進以城鎮(zhèn)化為主線的省直管縣改革推進以城鎮(zhèn)化為主線的省直管縣改革夏鋒，張娟，甘露，符莉20100611摘 要： “十二五”是我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大趨勢，省直管縣改革應(yīng)以城鎮(zhèn)化為主線，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為總體目標，以保障農(nóng)業(yè)大縣的基本財力需求為重點，加快建立“城市支持農(nóng)村”的長效機制，促進城鄉(xiāng)公平與可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞： “十二五”，可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展，城鎮(zhèn)化一、省直管縣改革應(yīng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相適應(yīng)未來5～10年，我國將進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要時期。在這個大背景下，加快推進省直管縣改革，建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化要求的行政體制，日益成為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)。市管縣體制推動了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，但遠未實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”的預期目標。20世紀80年代初在全國范圍內(nèi)實行的市管縣體制，對推動我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化曾發(fā)揮了積極作用。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入和內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，如城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、市管縣體制難以實現(xiàn)城市支持農(nóng)村及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標等市管縣體制的矛盾與問題逐漸增多。推進省直管縣改革要適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢。推進省直管縣改革，重要的是加快建立有利于推動城鎮(zhèn)化進程的行政體制。從已有的實踐看，行政上的省直管縣進一步擴大了縣級政府經(jīng)濟發(fā)展權(quán)限，促進了縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)民工就地轉(zhuǎn)移。同時，也有利于提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。為此，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求推進省直管縣改革，能夠?qū)崿F(xiàn)“城市支持農(nóng)村”的發(fā)展目標。省直管縣改革的基本出發(fā)點是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中的許多矛盾都與城鎮(zhèn)化滯后相關(guān)。城鎮(zhèn)化滯后又與城鄉(xiāng)二元的制度安排相關(guān)。打破城鄉(xiāng)二元制度，加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，既是推進城鎮(zhèn)化的重要目標，也是實行省直管縣改革的基本出發(fā)點。二、確立以城鎮(zhèn)化為主線的省直管縣改革的總體思路在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景下，省直管縣改革應(yīng)緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一個基本目標，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。明確省直管縣改革的總體思路。可以概括為“一條主線、一個目標、一個重點”：（1）以城鎮(zhèn)化為主線。通過省直管縣改革，提高縣域中心城市的承載力，率先把經(jīng)濟強縣發(fā)展成為中等城市，科學規(guī)劃撤縣（市）設(shè)區(qū)，擴大城市規(guī)模，形成大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。（2）以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標。著力破除城鄉(xiāng)二元制度，加快建立“城市支持農(nóng)村”的長效機制，到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的體制機制，保障城鄉(xiāng)居民公平與可持續(xù)發(fā)展。（3）重點提高農(nóng)業(yè)大縣等經(jīng)濟欠發(fā)達縣的財力水平。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為省直管縣改革的總體目標。（1）建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制。以打破城鄉(xiāng)二元制度為重點，推進財政省直管縣改革，保障縣級政府履行基本公共服務(wù)職能的財力需求。在此基礎(chǔ)上，通過行政省直管縣改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本制度的統(tǒng)一。（2）以省直管縣改革推進城鎮(zhèn)化進程。形成大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局；促進服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，吸納農(nóng)村剩余勞動力；優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民收入水平，擴大農(nóng)村消費，縮小城鄉(xiāng)差距。（3）形成“城市支持農(nóng)村”的長效機制。通過省直管縣改革，強化省級政府對城鄉(xiāng)資源的統(tǒng)籌利用，促進城市的財政、金融、人才、科技、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，逐步放開城市落戶條件政策，推進農(nóng)民工市民化。三、多種形式推進省直管縣改革的路徑選擇按照因地制宜、分類推進、重點突破的原則，建議以多種形式推進省直管縣改革。未來2至3年，優(yōu)先將農(nóng)業(yè)大縣納入財政省直管縣改革范圍。建議對符合以下3個條件的地區(qū)，特別是對于保障我國糧食安全的800個產(chǎn)量大縣，優(yōu)先納入省直接管理縣（市）財政體制改革范圍：（1）農(nóng)業(yè)比重明顯比一般縣域要高，非農(nóng)人口比重低，城鎮(zhèn)化率較低。（2）經(jīng)濟欠發(fā)達，地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)化率遠低于縣域平均水平。（3）財政自給率低，對轉(zhuǎn)移支付的依賴度很高。通過財政省直管縣，提高縣級政府財力水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，初步形成財政支農(nóng)的長效機制。經(jīng)濟發(fā)展到一定規(guī)模的縣率先實現(xiàn)行政省直管縣。建議對主要符合以下4個條件的縣，在3～5年內(nèi)率先實行行政省直管縣：（1）經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模接近全國縣（市）平均水平。（2）財政實力與地級市和縣級市有一定差距，對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性也較高，但自身財政增收能力在不斷增強。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，以農(nóng)業(yè)為主向二、三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。（4）縣域中心城鎮(zhèn)逐步形成，非農(nóng)人口逐漸增多。通過行政省直管縣，賦予縣域經(jīng)濟更大的發(fā)展自主權(quán)；在提高縣級政府財力水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，使縣域成為吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要載體。把具備一定條件的縣升格為市。建議把符合下述3個條件的縣升格為市：（1）經(jīng)濟實力已經(jīng)達到中小城市規(guī)模，或接近全國經(jīng)濟百強縣。（2）二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，農(nóng)業(yè)比重低。（3）縣域?qū)r(nóng)村的輻射帶動力強，縣域已經(jīng)成為吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要載體，工資性收入成為農(nóng)村居民收入的主要來源。通過縣升格為市，加快發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，建立小城市、小城鎮(zhèn)與農(nóng)民就業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移三位一體的體制機制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與承接；轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)民工資性收入；更有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)村的輻射和帶動作用。把經(jīng)濟強縣（市）升格為中等城市。建議重點把一批二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，城鎮(zhèn)化達到一定水平，非農(nóng)就業(yè)比重大、經(jīng)濟實力遠超過一般城市，并對周邊地區(qū)有較強輻射帶動作用的經(jīng)濟強縣（市）盡快發(fā)展成為中等城市，如江蘇江陰市、常熟市等全國部分百強縣。由此，促進新興城市的興起和發(fā)展，形成區(qū)域內(nèi)新的經(jīng)濟增長極；形成完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系；實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級，使中等城市成為吸納農(nóng)村剩余勞動力的重要載體。對靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的縣可考慮“撤縣改區(qū)”。分為兩種情況：（1）中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟總量、財政收入都已經(jīng)達到大城市標準，周邊的縣域規(guī)模較小、經(jīng)濟實力比較弱，市對縣的輻射帶動力強，可考慮“撤縣設(shè)區(qū)”。（2）中心城市的城鎮(zhèn)化水平、非農(nóng)就業(yè)比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟總量、財政收入達到大城市標準，但現(xiàn)行行政區(qū)劃制約了自身的進一步發(fā)展；周邊的縣域經(jīng)濟實力也較強，市與縣之間的資源、產(chǎn)業(yè)和市場關(guān)聯(lián)度比較高的地區(qū)，可適當擴大管轄范圍，改近郊縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)全部或部分為市轄區(qū)，或?qū)讉€近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄，以開拓新的發(fā)展空間。通過“撤縣設(shè)區(qū)”，打破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化；提高城鎮(zhèn)化水平，進一步增強已有大城市的經(jīng)濟實力和輻射帶動能力；改變各省內(nèi)單一經(jīng)濟中心的格局，培育和發(fā)展一批新的經(jīng)濟增長極，進而更好地發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟中心對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。四、推進省直管縣改革中的體制機制創(chuàng)新與分類改革相適應(yīng)，推進以城鎮(zhèn)化為主線的體制機制創(chuàng)新。1推進以城鎮(zhèn)化為主線的行政區(qū)劃體制改革。適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的趨勢，行政區(qū)劃體制改革的總體方向和基本要求應(yīng)是“減少政府層級、增強縣域活力、發(fā)展城鎮(zhèn)體系、促進市縣協(xié)調(diào)”，最終實現(xiàn)大中小城市與小城鎮(zhèn)齊頭并進的行政區(qū)劃體制。（1）減少政府層級。大體可以分三步走：先行推進財政層級扁平化－－逐步推進行政層級扁平化－－10年內(nèi)逐步把已經(jīng)實行財政省直管縣的地區(qū)納入行政省直管縣改革范圍。（2）修訂設(shè)市標準。建議在1993年民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的基礎(chǔ)上，加快研究制訂設(shè)立大中小城市和小城鎮(zhèn)新的指標體系。（3）合理規(guī)劃撤縣設(shè)區(qū)。大致可以分兩步走：第一步是先建立“三級政府、四級管理、五級網(wǎng)絡(luò)”的行政架構(gòu)，即省、市、市轄區(qū)成為三級政府；第二步是整個行政體制過渡到“二級政府、四級管理、五級網(wǎng)絡(luò)”；第三步是在區(qū)域中心城市統(tǒng)一行使本地區(qū)經(jīng)濟社會職能比較有效的情況下，將市轄區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槭械呐沙鰴C構(gòu)，主要承擔社會管理和公共服務(wù)執(zhí)行職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦，城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，整個行政體制過渡到“二級政府、四級管理、五級網(wǎng)絡(luò)”。1推進以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政體制改革。（1）建立規(guī)范的公共職責分工體制，形成城市支持農(nóng)村的政府間合力。要以立法的形式，將省與市縣政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運作方式、利益配置結(jié)構(gòu)、責任和義務(wù)等明確下來，逐漸使省與市縣政府的關(guān)系制度化、可問責。（2）加大擴權(quán)放權(quán)力度，理順條塊關(guān)系，為推行省直管縣體制奠定基礎(chǔ)。將當前放權(quán)的重點放在行政審批、行政收費、行政處罰、國有資產(chǎn)管理和社會事業(yè)管理等方面，真正把關(guān)鍵性和涉及具體利益的權(quán)限下放給縣（市）。（3）穩(wěn)步推進財稅體制改革。建立事權(quán)與財力相匹配的財政體制，按照全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標準測算各級政府所需要的財政支出規(guī)模，由上一級政府負責平衡轄區(qū)內(nèi)政府間財力。1推進以城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化為目標的相關(guān)體制改革。（1）建立城鄉(xiāng)一體化的土地管理體制。重點加強土地用途管制，防止省直管縣改革變相掠奪農(nóng)民土地。以完善農(nóng)民土地使用權(quán)為重點，保障農(nóng)民土地權(quán)益在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，可以將土地長期使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股和出售，建立主要依托土地的農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長機制。（2）推進戶籍制度改革。逐步放開城鎮(zhèn)落戶政策，3年左右落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，重點引導農(nóng)村人口向人口規(guī)模20萬以下的中小城市集聚；5年內(nèi)，放開中等城市和大城市的落戶政策。（3）加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。未來幾年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。（4）加快建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體制。加強財稅政策與農(nóng)村金融政策的有效銜接，改變農(nóng)村資金要素凈流出與農(nóng)村金融需求之間的矛盾，引導更多信貸資金投向“三農(nóng)”，切實解決農(nóng)村融資難問題。鼓勵農(nóng)村金融創(chuàng)新，完善農(nóng)村金融市場，支持合作金融、草根金融的發(fā)展。第二篇：以新型城鎮(zhèn)化為切入點加快推進城鄉(xiāng)一體化以新型城鎮(zhèn)化為切入點加快推進城鄉(xiāng)一體化2011年11月11日，**區(qū)召開了中國共產(chǎn)黨第七次代表大會，**書記在大會上作報告時動員全區(qū)廣大黨員干部和人民群眾堅定不移實施“產(chǎn)業(yè)強區(qū)、‘兩化’興區(qū)”戰(zhàn)略，為實現(xiàn)跨越發(fā)展、強區(qū)富民而努力奮斗！在未來的五年里，是東寶調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅期，是東寶乘勢而上、跨越發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是提升東寶人民幸福指數(shù)、實現(xiàn)強區(qū)富民的關(guān)鍵時期。從東寶發(fā)展所處的階段性特征來看，正在步入一個大投入、大產(chǎn)出，更加注重質(zhì)量效益的新階段，必須高揚科學發(fā)展、跨越發(fā)展的旗幟；從人民群眾對發(fā)展的期盼來看，群眾需求更加多樣，改善民生任務(wù)更加繁重，必須自我加壓，把強區(qū)富民作為我們一切工作的最大追求；從東寶發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)來看，產(chǎn)業(yè)興則東寶興，工業(yè)強則東