【正文】 第一篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革2011年中國土地學會學術年會重要觀點集粹 中國土地勘測規(guī)劃院許堅摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學會學術年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長和加強農(nóng)戶耕地保護法律法規(guī)的宣傳。關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革2011年中國土地學會學術年會于11月1820日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學會學術部劉興平副部長等到會并致辭。學會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅法默先生和主席米奇希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學馬格爾教授等專家學者應邀做大會主題報告。會議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學會學術年會優(yōu)秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流?，F(xiàn)將重要觀點集粹如下：一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)有專家認為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當長一段時期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統(tǒng)計的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務用地和農(nóng)林種植用地等，進行目視解譯的。農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085104人（包括進城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），104 h㎡，㎡。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135104人，%；而在此期間，104 h㎡，%，㎡，%。農(nóng)村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性有專家認為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設定規(guī)劃中各項預測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導未來土地利用和經(jīng)濟社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導作用。因此，我們應該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負面影響，應重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設施供應狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時，交通運輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡和運輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項內(nèi)容也將難以全部實現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革公平分配土地增值收益有專家認為，征地制度改革的實質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一有專家認為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價值的股權(quán)，這有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術、新設備和先進的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，最終實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟組織成員可以平等地實現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強經(jīng)濟實力，從而為每一個集體經(jīng)濟組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度有專家認為，目前國家平均分配建設用地指標的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達地區(qū)指標不夠用，欠發(fā)達地區(qū)指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設用地指標來建設和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可通過征地補償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_到理想補償，但相比現(xiàn)行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發(fā)與之相關的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素有專家認為，目前實行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補償金大多低于征地補償標準。農(nóng)民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達不到統(tǒng)一上報的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設項目實施前落實其具體位置及面積。集體土地上建設公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念自北京首創(chuàng)在集體土地上建設公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，建設主體、用地性質(zhì)等也符合相關規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區(qū)正在試點集體土地上建設公租房就認為小產(chǎn)權(quán)房會“轉(zhuǎn)正”了。三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合有專家認為，從制度設計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實現(xiàn)土地督察的目標，還必須引進其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)審核糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業(yè)務體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。征地沖突風險評估主體有待完善有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結(jié)果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設項目進行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統(tǒng)一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險