【正文】 1 建設(shè)性審計(jì)理念和機(jī)制 鄭石橋 南京審計(jì)學(xué)院國(guó)際審計(jì)學(xué)院 博士后 教授 博士生導(dǎo)師 025－ 58318508 2 內(nèi)容提示 ? 一、國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的主要觀(guān)點(diǎn)：學(xué)術(shù)界 ? 二、國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的主要觀(guān)點(diǎn)：五任審計(jì)長(zhǎng) ? 三、國(guó)家治理免疫系統(tǒng)論 ? 四、批判性審計(jì)和建設(shè)性審計(jì) ? 五、建設(shè)性審計(jì)目標(biāo) ? 六、建設(shè)性審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)機(jī)制 ? 七、中國(guó)特色社會(huì)主義政府審計(jì) 3 ? 審計(jì)理念主要是指對(duì)審計(jì)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。理念決定行動(dòng)，審計(jì)理念不同，審計(jì)行動(dòng)也會(huì)不同。所以，審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的首要問(wèn)題是樹(shù)立科學(xué)的審計(jì)理念。同時(shí)，理念需要制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有制度安排，理念只是空想。 4 一、國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的主要觀(guān)點(diǎn)：學(xué)術(shù)界 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)在本質(zhì)上屬于政府的內(nèi)部審計(jì) , 其審計(jì)委托人是獨(dú)裁君主 , 審計(jì)對(duì)象是獨(dú)裁者的下屬官僚。 ? ，認(rèn)為審計(jì)就是民主的反映而民主則是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的實(shí)質(zhì)。現(xiàn)代國(guó)家的審計(jì) , 就是民主。審計(jì) , 是民主最準(zhǔn)確的尺度。 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)不僅要認(rèn)真履行憲法和法律法規(guī)賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé) ,還要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是對(duì)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督，即財(cái)政監(jiān)督論。其對(duì)象表現(xiàn)為對(duì)政府財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督。 5 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督 ,并不直接參與我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)決策和政策實(shí)施。但另一方面 ,國(guó)家審計(jì)又是整個(gè)宏觀(guān)調(diào)控體系中監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分。因此 ,國(guó)家審計(jì)在加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控中發(fā)揮著重要作用。 ? ，認(rèn)為個(gè)人將部分權(quán)利移交給某一特定對(duì)象而形成了政府，政府的權(quán)力來(lái)自于公民個(gè)人的權(quán)利 , 國(guó)家審計(jì)是對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制 , 其重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。 ? ，認(rèn)為審計(jì)本質(zhì)是從外部客觀(guān)公正立場(chǎng)上對(duì)受托責(zé)任關(guān)系雙方的外在協(xié)調(diào)，既維護(hù)資財(cái)委托者的利益，保證其財(cái)產(chǎn)的安全完整有效，又確認(rèn)和解除資財(cái)受托者的受托責(zé)任，使其得到合理的應(yīng)有的利益，得到信任。 6 ? ，認(rèn)為作為主權(quán)者的人民的整體是國(guó)家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以給予政府權(quán)力，也可以對(duì)這種權(quán)力運(yùn)用的適當(dāng)性進(jìn)行監(jiān)督。按經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論，被審計(jì)者屬于代理人角色，人民的代表組織是委托人身份，而審計(jì)機(jī)關(guān)則是以第三方的立場(chǎng)接受人民的代表組織的授權(quán)行使監(jiān)督權(quán)，以保證公共受托責(zé)任得到全面有效的履行。審計(jì)從本質(zhì)上是一種控制活動(dòng)，是一種控制國(guó)家權(quán)力、履行公共受托責(zé)任的活動(dòng) 7 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)屬于經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)對(duì)象是政府治理系統(tǒng)中的任務(wù)確定及資源配置子系統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)基本功能是經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)信息保障機(jī)制，當(dāng)鑒定經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)信息的真實(shí)性時(shí)，就是基于責(zé)任方認(rèn)定業(yè)務(wù)；當(dāng)直接提供經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)信息時(shí)，就是直接報(bào)告業(yè)務(wù)。經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)主體還可以將經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)中的其他權(quán)限配置給國(guó)家審計(jì)，從而在國(guó)家審計(jì)基本功能的基礎(chǔ)上擴(kuò)展出國(guó)家審計(jì)的輔助功能。 ? ，認(rèn)為國(guó)家審計(jì)是抑制公共領(lǐng)域機(jī)會(huì)主義行為的一種機(jī)制。 8 二、國(guó)家審計(jì)本質(zhì)：五任審計(jì)長(zhǎng)的觀(guān)點(diǎn) ? ：審計(jì)是綜合性、高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。 ? ：審計(jì)是綜合性、高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。 ? ：審計(jì)是檢查會(huì)計(jì)帳目，監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的一種行為。 ? ：經(jīng)濟(jì)衛(wèi)土 /看門(mén)狗，國(guó)家治理工具。 ? ：國(guó)家治理免疫系統(tǒng)說(shuō)，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)。 9 三、國(guó)家治理免疫系統(tǒng)論 ? 國(guó)家治理免疫系統(tǒng)說(shuō)包括兩方面的要義，首先，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的組成部分，其次，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理構(gòu)造中，主要發(fā)揮免疫系統(tǒng)的作用。 ? ? 從各國(guó)實(shí)踐看，不管?chē)?guó)家治理的體制和模式差別有多大，治理的核心始終是公共權(quán)力如何有效配置和運(yùn)行的問(wèn)題，都需要不同的機(jī)構(gòu)分別擔(dān)負(fù)起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責(zé)，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴(lài)的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)這三個(gè)子系統(tǒng)，它們的共同目標(biāo)是維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。 ? 在三個(gè)子系統(tǒng)中，國(guó)家審計(jì)屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務(wù)于國(guó)家治理的決策系統(tǒng)，承擔(dān)著對(duì)國(guó)家治理的執(zhí)行系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督和約束的職責(zé)。 ? 世界上絕大多數(shù)國(guó)家都將國(guó)家審計(jì)寫(xiě)入了憲法，確立了其在國(guó)家基本政治制度中的憲法地位，從法律上凸顯了國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)地位的獨(dú)立性和權(quán)威性。 ? 國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向，國(guó)家治理的模式?jīng)Q定了國(guó)家審計(jì)的方式。 10 ? 從治理構(gòu)造的角度來(lái)看，應(yīng)對(duì)代理人機(jī)會(huì)主義行為的治理構(gòu)造包括制衡機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。 ? 制衡機(jī)制是在代理人履行其責(zé)任的流程中嵌入控制措施，通過(guò)這種措施發(fā)揮作用，抑制機(jī)會(huì)主義行為。 ? 激勵(lì)機(jī)制就是通過(guò)一定的制度安排改進(jìn)代理人與委托人之間的激勵(lì)相容程度，從而使得代理人主動(dòng)放棄其機(jī)會(huì)主義行為。 ? 監(jiān)督機(jī)制是對(duì)代理人責(zé)任履行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)視和督察，并對(duì)代理人的不當(dāng)行為進(jìn)行規(guī)制。 11 ? ? 眾所周知，人體是由包含免疫系統(tǒng)在內(nèi)的若干系統(tǒng)所組成，而免疫系統(tǒng)的根本任務(wù)是保證人體的健康和安全。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)。 ? 一是預(yù)防功能，包括威懾作用和預(yù)警作用。 ? 威懾作用源于以憲法和法律為依據(jù)的國(guó)家審計(jì)作為一種經(jīng)常性監(jiān)督制度，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)活動(dòng)可能的后果都是認(rèn)知的，即審計(jì)活動(dòng)成為審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)對(duì)象的 “ 共同知識(shí) ” （ mon knowledge），審計(jì)對(duì)象知道審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)也知道審計(jì)對(duì)象在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在問(wèn)題和對(duì)問(wèn)題進(jìn)行掩飾。博弈論指出，在 “ 共同知識(shí) ” 的基礎(chǔ)上，為最大化自己的利益，每一個(gè)局中人應(yīng)采取的策略必定是對(duì)其他局中人策略的預(yù)測(cè)的最佳反應(yīng)，沒(méi)有一方有興趣去故意違背這一博弈均衡（ Nash均衡）。由此，審計(jì)監(jiān)督對(duì)審計(jì)對(duì)象來(lái)說(shuō)就是一種威懾，對(duì)違規(guī)行為能夠起到一定的抑制作用。 12 ? 預(yù)警作用是指國(guó)家審計(jì)通過(guò)及時(shí)跟進(jìn)、密切關(guān)注整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行安全，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及早感知風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)提前發(fā)出警報(bào)，在防止苗頭性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為趨勢(shì)性問(wèn)題、防止違法違規(guī)意念轉(zhuǎn)化為違法違規(guī)行為、防止局部性問(wèn)題演變?yōu)槿中詥?wèn)題等方面發(fā)揮積極作用。 ? 二是揭示功能。審計(jì)揭露和查處違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪、損失浪費(fèi)、奢侈鋪張、不合理利用資源、污染環(huán)境、損害人民群眾利益、危害國(guó)家安全、破壞民主法治等行為，并依法對(duì)這些行為進(jìn)行懲戒；揭示體制障礙、制度缺陷、機(jī)制扭曲和管理漏洞，排除經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種利益干擾，促進(jìn)政策措施得到貫徹落實(shí)。 13 ? 三是抵御功能。國(guó)家審計(jì)通過(guò)促進(jìn)健全制度、完善體制、規(guī)范機(jī)制，能夠起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種 “ 病害 ” 的功能，促進(jìn)提高國(guó)家治理績(jī)效。 ? 預(yù)防、揭示和抵御是國(guó)家審計(jì)發(fā)揮 “ 免疫系統(tǒng) ” 功能的三種表現(xiàn)方式，統(tǒng)一于審計(jì)工作的實(shí)踐之中。其中，揭示是基礎(chǔ)，沒(méi)有揭示，就不能進(jìn)行抵御和