【正文】 第十三章 城市規(guī)劃的行政與法制對城市規(guī)劃應(yīng)從學(xué)科意義和實踐行為的多方面加以把握。現(xiàn)代城市規(guī)劃的興起與公共政策、公共干預(yù)密切相關(guān)，城市規(guī)劃表現(xiàn)為一種政府的行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法制的原則，城市規(guī)劃行政管理的各項行為都要有法律的授權(quán)，并依法施行管理。法制化是現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要特征之一，也是城市規(guī)劃的科學(xué)合理性得以實現(xiàn)的必要條件。第一節(jié) 城市規(guī)劃的行政權(quán)力與法制建設(shè)一 城市規(guī)劃與行政權(quán)力對城市進(jìn)行規(guī)劃，實施規(guī)劃管理，涉及對自然規(guī)律和社會規(guī)律的把握，因此城市規(guī)劃是一門科學(xué)性、技術(shù)性很強的學(xué)科。城市規(guī)劃在實踐中又表現(xiàn)為對資源的配置，涉及社會各方面的利益關(guān)系，涉及資源開發(fā)利用的價值判斷和對人們行為的規(guī)范。所以現(xiàn)代城市規(guī)劃又是城市社會發(fā)展過程中的一項重要的社會建制。無論是對城市發(fā)展的有意識、有計劃的主動行為，還是對無數(shù)項開發(fā)活動的被動控制，都必然聯(lián)系到權(quán)威的存在及權(quán)力的應(yīng)用。按法國學(xué)者拉卡茲(JeanPaul Lacaze)的說法“人們可以對城市規(guī)劃進(jìn)行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權(quán)力行為來研究，以便理清政治管理的決策、意識形態(tài)和專業(yè)實踐經(jīng)驗各個范疇之間的關(guān)系”?？v觀世界各國，城市的建設(shè)和管理均是城市政府的一項主要職能，城市規(guī)劃無不與行政權(quán)力相聯(lián)系。二、城市規(guī)劃行政與立法授權(quán)城市規(guī)劃作為城市政府的一項職能，在不同國家有不同的起因和不同的立法授權(quán)方式，但是政府的規(guī)劃行政權(quán)力來源于立法授權(quán)卻是共同的。(1)在英國，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。19世紀(jì)的工業(yè)革命大大發(fā)展了生產(chǎn)力，同時也造成了城市人口的急劇聚集，產(chǎn)生了嚴(yán)重的公共衛(wèi)生問題，造成了社會不安，甚至動蕩，從而迫使政府采取對策。為了克服由于人口過密以及不適的衛(wèi)生條件給城市帶來的經(jīng)濟(jì)代價和社會政治代價，就必須對市場經(jīng)濟(jì)的自發(fā)行為以及私人財產(chǎn)權(quán)益加以公共干預(yù)。19世紀(jì)英國在公共衛(wèi)生方面的立法就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了使城市能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)男l(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，地方當(dāng)局被授權(quán)制定和實施地方性的法規(guī)。這些法規(guī)的內(nèi)容包括對街道寬度的控制，對建筑高度，結(jié)構(gòu)及平面布局的規(guī)范等。城市公共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗，導(dǎo)致這種公共政策擴(kuò)展到了對城市開發(fā)的規(guī)劃。1909年，英國產(chǎn)生了第一部城市規(guī)劃法：《住房和城市規(guī)劃法1909)。這部法律授予地方當(dāng)局編制用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力。從1909年至今，英國的城市規(guī)劃法已多次修改，城市規(guī)劃方面的法律已增加到幾十部，法律對地方政府規(guī)劃行政的授權(quán)已十分詳盡，其內(nèi)容也隨社會經(jīng)濟(jì)條件的變化而在不斷調(diào)整更新。(2)從美國城市規(guī)劃的發(fā)展歷史看，政府對私人財產(chǎn)權(quán)利實行控制的權(quán)力演變是最為關(guān)鍵的因素。自20世紀(jì)20年代以來，區(qū)劃(zoning plan)作為城市土地使用的公共控制方式和城市規(guī)劃實施的工具得到了廣泛的應(yīng)用和持續(xù)的發(fā)展。由于美國是個聯(lián)邦制國家，地方政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力與職能是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在城市規(guī)劃方面的職能和權(quán)限主要由州的授權(quán)法所確定。州的規(guī)劃授權(quán)法可要求縣、城市、鎮(zhèn)設(shè)置規(guī)劃委員會，并可規(guī)定編制綜合規(guī)劃的要求，及規(guī)定地方政府的規(guī)劃程序。州的區(qū)劃授權(quán)法往往詳細(xì)地定義區(qū)劃的范圍、制定和批準(zhǔn)區(qū)劃的程序、區(qū)劃委員會的構(gòu)成及其權(quán)力等。就規(guī)劃的作用而言，關(guān)鍵的是，地方政府擁有制定規(guī)章來約束居民的行為及居民處理自己財產(chǎn)的權(quán)力。政府的行政權(quán)力來源于州憲法和具體授權(quán)法。同時，立法中通常也指出，這些法律僅僅保障市政當(dāng)局限于行政權(quán)力的范疇的作為。(3)在我國，隨著法制建設(shè)的不斷深入，城市規(guī)劃行政的立法授權(quán)體系也已基本形成?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及其他的有關(guān)行政法律賦予國務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。1990年起施行的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，在新中國歷史上第一次以國家法律的形式規(guī)定了城市規(guī)劃制定和實施的要求，明確了規(guī)劃工作的法定主體和程序?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》的第十一條，第十二條明確規(guī)定：“國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別組織編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃?？h級人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃，由縣級人民政府負(fù)責(zé)組織編制”?！吨腥A人民共和國城市規(guī)劃法》也賦予了城市人民政府和縣級人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門在審批、修改、公布、實施城市規(guī)劃，以及城市規(guī)劃行政執(zhí)法方面的種種必要權(quán)力。我國通過城市規(guī)劃法及其相關(guān)法規(guī)、配套法規(guī)的建設(shè)，使各級城市規(guī)劃行政主體獲得了相應(yīng)的授權(quán)，規(guī)劃行政管理的原則、內(nèi)容和程序也得到了明確，從而使緘市規(guī)劃行政實現(xiàn)了有法可依，使城市規(guī)劃走上了法制化的軌道。三、城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進(jìn)、主要內(nèi)容和意義(一)我國城市規(guī)劃法制建設(shè)的歷史演進(jìn)在過去的幾十年中，我國的城市規(guī)劃工作有了很大的發(fā)展，在國家建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會條件的變化，我國城市規(guī)劃的法制建設(shè)正在逐步推進(jìn)。我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法產(chǎn)生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在這以前，我國沒有國家級的城市規(guī)劃立法，城市規(guī)劃工作主要是一種在行政軌道上的工作。城市發(fā)展的政策由黨和國家行政領(lǐng)導(dǎo)部門確定。領(lǐng)導(dǎo)部門、領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列“指示”、“意見”、“通知”、“批復(fù)”等指導(dǎo)著城市規(guī)劃和城市建設(shè)工作。我國過去這種規(guī)劃和建設(shè)工作的行政主導(dǎo)模式有其社會、經(jīng)濟(jì)的背景和歷史必然性。歸納起來主要有以下幾點：(1)在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，國家的法制建設(shè)沒有受到應(yīng)有的重視，在經(jīng)濟(jì)和建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的立法工作尤為薄弱。(2)由于過去實行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)、加之對城市規(guī)劃的作用沒有足夠的認(rèn)識，所以在相當(dāng)程度上規(guī)劃只是被動地依附于經(jīng)濟(jì)計劃，落實計劃已確定的項目布局。城市規(guī)劃沒有獲得相對的獨立性和權(quán)威性。(3)我國的城市規(guī)劃和建設(shè)工作本身還處于發(fā)展和探索的階段，技術(shù)力量和管理經(jīng)驗都很不足。有些已經(jīng)編制的城市總體規(guī)劃還缺乏科學(xué)性和深度，詳細(xì)規(guī)劃又往往搞得過細(xì)，適應(yīng)性較差。城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃與作為城市建設(shè)管理依據(jù)的法定性規(guī)范的要求有很距離。在我國過去的特定條件下，城市規(guī)劃建設(shè)管理中通行的主要是政策文件和行政手段的控制和導(dǎo)向，即行政行為不一定以法律的明確授權(quán)為前提、以具法律效力的規(guī)劃為依據(jù)。這種實踐既有其歷史的必然性，也產(chǎn)生過積極的作用。例如，1978年中共中央關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見，1980年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國城市工作會議紀(jì)要》，都對我國城市規(guī)劃工作在經(jīng)歷了十年“文革”動亂之后的恢復(fù)和發(fā)展起了積極的推進(jìn)作用。在許多城市中，由于市委和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和親自負(fù)責(zé)，使城市規(guī)劃和建設(shè)迅速出現(xiàn)了新面貌，許多城市規(guī)劃和建設(shè)中的難點問題經(jīng)城市主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而得到了解決。政策導(dǎo)向和行政干預(yù)在世界各國都是存在的，在我國今后的城市規(guī)劃和建設(shè)工作中，也仍要發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢和行政運作中的靈活性。但是實踐也表明，單純或主要依靠行政機制和人為干預(yù)，不健全建設(shè)領(lǐng)域的法制，城市規(guī)劃和建設(shè)中就難免會出現(xiàn)大的失誤。鑒于歷史的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并與我國社會主義民主和法制建設(shè)的整體發(fā)展相協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃的法制建設(shè)已受到了高度的重視。1980年國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國城市工作會議紀(jì)要》明確提出，要“盡快建立我國的城市規(guī)劃法制，來保證城市規(guī)劃穩(wěn)定地、連續(xù)地，有效地實施”。自80年代以來，我國城市規(guī)劃的法制建設(shè)一直在穩(wěn)步推進(jìn)，并取得了很大的成效。(二)城市規(guī)劃法制建設(shè)的意義：《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國實行依法治國。依法治國體現(xiàn)在國家管理的各個方面，城市規(guī)劃的依法行政是依法治國總方略的一個組成部分。我國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，城市利益主體逐漸多元，城市的功能日趨多樣，城市經(jīng)濟(jì)社會管理和建設(shè)管理的關(guān)系空前復(fù)雜。反映在城市規(guī)劃和規(guī)劃管理上，傳統(tǒng)的、以指令性計劃為特征的規(guī)劃行政已不適應(yīng)，城市規(guī)劃進(jìn)一步走上法制軌道已是勢在必行。其意義主要為以下幾方面。1．保障城市的整體利益和長遠(yuǎn)利益在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，存在著公有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、民營和私人經(jīng)濟(jì)，存在著國內(nèi)的投資主體和境外的投資主體。在這個經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)部，個人和社會、集體與社會、部門與部門之間，以及公有制的不同層次之間，地方與中央、地