【正文】 行政許可法釋義 頒布時間：20111010來源：欄目：行政許可法釋義關(guān)鍵詞：行政 許可法 釋義 第一章 　　第一章 總則　　總則是對本法的立法宗旨、適用范圍以及行政許可含義和原則的規(guī)定，是本法基本價值取向、總體思路的集中體現(xiàn)。其基本內(nèi)容統(tǒng)領(lǐng)其他章節(jié)，其精神貫穿本法始終?！　〉谝粭l 為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)會民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秋序，保澤和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。　　【釋義】本條是關(guān)于行政許可立法宗旨和立法依據(jù)的規(guī)定。　　保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，是公共行政或者行政權(quán)力的使命。我們的政府是人民的政府，其權(quán)力來源于人民的授予。因此，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使行政權(quán)力必須充分保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。同時，維護(hù)公共利益和社會秩序也是人民授權(quán)政府履行公共管理職責(zé)的根本原因。行政機(jī)關(guān)只有切實(shí)維護(hù)公共利益和社會秩序，才能真正并且從根本上保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，才能不辜負(fù)人民的期望、不失自己的職守。需要明確，39。公共利益39。在本質(zhì)上是非人格化的利益，其主體和所涉及的是非特定的多數(shù)人。部門的利益、特定單位的利益往往都是以公共利益的面目出現(xiàn)，應(yīng)予以警惕，尤其要注意從制度上防止以公共利益為名、謀一己私利之實(shí)。39。杜會秩序39。亦稱39。公共秩序39。，是指維護(hù)社會公共生活所必需的秩序，包括生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)秩序、交通秩序、公共場所秩序、群眾生活秩序等?！　∫虼耍Ｗo(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，是一體兩面。行政機(jī)關(guān)只有有效實(shí)施行政管理，做到既不失責(zé)、又不越權(quán)，嚴(yán)格依法行政，才能從根本上把二者統(tǒng)一起來?！　⌒姓S可作為一項重要的行政權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)依法管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運(yùn)用，對行政許可設(shè)定和實(shí)施的規(guī)范，必須通過保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效行政管理，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益與維護(hù)公共利益和社會秩序的統(tǒng)一。從實(shí)際看，行政許可對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，起了積極作用。同時，行政許可也還存在不少問題，主要表現(xiàn)為：一是，需要行政許可的事項范圍不清。不少行政許可的事項是政府不該管、管不了實(shí)際上也管不好的事，或者屬于通過轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化事后監(jiān)督能夠解決的事，妨礙了市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，影響了公民、法人和其他組織的自主性、積極性。二是，行政許可設(shè)定權(quán)不明確，許多行政機(jī)關(guān)甚至行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都在設(shè)定行政許可，有的行政許可甚至沒有任何依據(jù)。一些地方和部門利用行政許可搞地方封鎖、行業(yè)壟斷，妨礙了市場開放和公平競爭。三是，行政許可沒有明確的條件、標(biāo)準(zhǔn)、時限等程序性的規(guī)范，環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長，企業(yè)、個人辦事，多的要跑幾十個部門，蓋200多個公章。四是，39。重許可、輕監(jiān)管39?；蛘?9。只許可、不監(jiān)管39。的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，市場進(jìn)人很難，而一旦進(jìn)人卻又無人監(jiān)管。五是，有些行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動，利用行政許可亂收費(fèi)。不少企業(yè)、個人為了取得行政許可，還要給好處、托關(guān)系，助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延，從某種意義上說，行政許可已經(jīng)成了一個腐敗源。六是，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機(jī)制。現(xiàn)行行政許可制度在一定意義上已成為深化行政管理體制改革、39。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的體制性障礙。因此，制定行政許可法，規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施對保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，具有重要意義。　　在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、廣泛聽取意見并借鑒國外一些通行做法的基礎(chǔ)上，制定行政許可法的基本思路和指導(dǎo)原則是：　　第一，合法與合理的原則。行政許可是一項重要的行政權(quán)力。設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定的權(quán)限、條件和程序。設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)符合立法法確定的立法體制和依法行政的要求。從權(quán)限講，原則上只有全國人大及其常委會、國務(wù)院和省級地方人大及其常委會可以設(shè)定行政許可，省級人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定臨時性行政許可，其他國家機(jī)關(guān)一律不得設(shè)定行政許可。從形式講，設(shè)定行政許可的法律文件必須是公開的、規(guī)范的?？偟膩碚f，只有法律、法規(guī)和國務(wù)院的決定可以設(shè)定行政許可，省級人民政府的規(guī)章依據(jù)法定條件可以設(shè)定臨時性行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。即使是有權(quán)設(shè)定行政許可，也要堅持合理的原則，遵循經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)政企分開、政事分開，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性，有利于維護(hù)公共利益和社會秩序，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主解決的問題，應(yīng)當(dāng)由公民、法人或者其他組織自主解決。通過市場競爭機(jī)制能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制去解決。通過市場機(jī)制難以解決，但通過規(guī)范、公正的行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠解決的問題，應(yīng)當(dāng)通過行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)去解決。即使是市場機(jī)制、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事后監(jiān)督來解決。　　第二，效能與便民的原則。設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)有利于政府實(shí)施有效管理，合理劃分和調(diào)整部門之間的職能，簡化程序、減少環(huán)節(jié)、提高效率、強(qiáng)化服務(wù)、方便基層、方便群眾?？偨Y(jié)實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外一些通行做法，行政許可法規(guī)定：省級人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定由一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。一個行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的，實(shí)行39。一個窗口39。對外。依法需要幾個部門辦理幾道行政許可的，可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告其他有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者實(shí)行聯(lián)合辦理、集中辦理。申請行政許可可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，不要求申請人事事都到行政機(jī)關(guān)辦公場所提出申請。申請人提供的材料齊全、符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)必須受理。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)站上公布行政許可事項，方便申請人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請，并應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。申請人提供的申請材料齊全，不需要對行政許可申請作實(shí)質(zhì)性審查、核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)當(dāng)場作出決定。除當(dāng)場作出決定和法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)自受理之日起20日內(nèi)作出決定。對涉及申請人與第三人重大利益的行政許可事項，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人聽證的權(quán)利。　　第三，監(jiān)督與責(zé)任的原則。按照39。誰許可、誰監(jiān)督39。的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)時，要按照公開、公平、公正的原則，明確行政許可的條件、程序，并建立便于公民、法人或者其他組織監(jiān)督的制度。行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對被許可人的監(jiān)督。據(jù)此，行政許可法規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被許可人是否依法從事活動進(jìn)行監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查，在一般情況下主要是通過對反映被許可人活動情況的有關(guān)材料的核查，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)可以對被許可人的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢測、檢驗(yàn)，可以對其生產(chǎn)、經(jīng)營場所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。個人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項的活動，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時核實(shí)、處理。監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)，可以撤銷、注銷行政許可。公民、法人或者其他組織未經(jīng)許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以取締，并依法給予處罰?！　“凑?9。誰許可、誰負(fù)責(zé)39。的原則，在賦予行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的同時，也要規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依法對被許可人實(shí)施有效監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。據(jù)此，行政許可法規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對符合法定條件的不予許可，對不符合法定條件的給予許可，給予許可后對被許可人不監(jiān)督或者監(jiān)督不力的，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！　〉诙l 本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！　　踞屃x】本條是關(guān)于行政許可含義的規(guī)定?！　π姓S可的定義，一些國家有不同的界定，理論上的認(rèn)識也不一致。美國1946年制定、1976年修訂的聯(lián)邦行政程序法第551條規(guī)定，39。核發(fā)許可證39。包括機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、延續(xù)、拒絕批準(zhǔn)、吊銷、暫停、廢止、收回、限制、修改、變更許可證的活動，以及為許可證規(guī)定一定條件的活動。這部法律還規(guī)定，39。許可證39。包括機(jī)關(guān)核發(fā)的執(zhí)照、證書、批準(zhǔn)書、注冊證書、章程、成員資格證書、法定豁免和其他形式的許可文書的全部或一部分。美國1970年各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法第一條規(guī)定：39。許可39。包括所有或一部分行政機(jī)構(gòu)有允許、證明、特許或?yàn)榉伤?guī)定類似的權(quán)力。日本的許可39。是指在特定的情況下解除基于法令的一般性禁止(不作為義務(wù))，使其能夠合法地從事特定行為的行為39?！　∥覈姓▽W(xué)界對行政許可的含義，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，以書面證照或者其他方式允許相對人從事某種行為，確認(rèn)某種權(quán)利，授予某種資格和能力的行為。認(rèn)為行政許可的主體是行政機(jī)關(guān)，行政許可的目的是為了實(shí)施行政管理，內(nèi)容是國家一般限制或者禁止的活動，許可的事項必須有法律的明確規(guī)定。②另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政許可是指行政主體依據(jù)行政相對人的申請，依法賦予特定的行政相對人擁有可以從事為法律一般禁止的權(quán)利的資格的法律行為。認(rèn)為行政許可是一種行政賦權(quán)行為，其存在前提以39。禁止義務(wù)39。的存在為前提，其內(nèi)容是直接賦予相對人從事某種活動的權(quán)利和資格。③　　行政許可在經(jīng)濟(jì)學(xué)里一般被稱為政府規(guī)制或者政府的行政規(guī)制，其經(jīng)濟(jì)學(xué)定義是：規(guī)制是由行政機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或者間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或者特殊行為。政府規(guī)制對市場交易行為的控制方式主要有，對企業(yè)進(jìn)人某一市場或者人員進(jìn)人某一職業(yè)的進(jìn)人限制、對特定產(chǎn)業(yè)部門費(fèi)率及其結(jié)構(gòu)的確定、對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量以及產(chǎn)品安全性能等特征的限制、對作業(yè)場所健康和安全條件的限制、對排污和公共資源利用的限制以及對特定行業(yè)的合同條款內(nèi)容的限制等?！　≡谄鸩菪姓S可法過程中，對行政許可的內(nèi)涵作了認(rèn)真研究，分析了各種有關(guān)行政許可內(nèi)涵表述的利弊、特征。本條的規(guī)定就是在綜合各種意見的基礎(chǔ)上，各方面達(dá)成的共識。根據(jù)本條規(guī)定，理解行政許可的含義需要掌握三個基本層面：　　第一，在行為的類別上，行政許可是依申請的管理性外部行政行為。行政許可是以公民、法人或者其他組織的申請為起始。沒有申請，行政許可所容許的對象就難以確定。同時，行政許可是一種管理性行為和外部行政行為。管理性的主要特點(diǎn)是單方面性，公民、法人和其他組織有違行政機(jī)關(guān)依法作出的管理性行為即構(gòu)成違法。因此，不具有管理性行為特征的行為，即使冠以審批、登記等名稱，也不是行政許可。比如，行政機(jī)關(guān)以出資人的身份對國有資產(chǎn)處置事項的審批(特別是隨著國有資產(chǎn)管理體制的改革，由國有資產(chǎn)管理委員會履行出資人的職責(zé)后，這類審批行為不再具有行政許可的性質(zhì))，行政機(jī)關(guān)為確認(rèn)民事財產(chǎn)權(quán)利和民事關(guān)系的登記，如產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、特定身份登記等都不是本條所稱的行政許可。　　外部行政行為是對外部管理對象公民、法人和其他組織作出管理行為。因此，行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)部事務(wù)的審批(如對公務(wù)員出差、請假、職務(wù)任免等的審批)，或者按照隸屬關(guān)系由上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)有關(guān)事項的審批(如對下級行政機(jī)關(guān)請示、公文等的審批)都不是本條例所稱的行政許可?！　〉诙?，在行為的性質(zhì)上，行政許可是準(zhǔn)予從事特定活動的行為。對行政許可的性質(zhì)，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。美國學(xué)者施瓦茨認(rèn)為，行政許可是一種賦權(quán)行為，申請人本來沒有這項權(quán)利，只是因?yàn)樾姓S可機(jī)關(guān)的允諾和賦予，才獲得該項一般人不能享有的特權(quán)。①我國臺灣學(xué)者林紀(jì)東認(rèn)為，應(yīng)受行政許可的事項，在沒有這種限制以前，是任何人都可以作為的行為，因?yàn)榉钜?guī)定的結(jié)果，其自由受到限制，所以許可是自由的恢復(fù)，即不作為義務(wù)的解除，并非權(quán)利的設(shè)定。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可是一種特許權(quán)的授予，如果政府給予個人某種東西，而在之前他對此物并無39。權(quán)利39。，他只得到了一種特權(quán)，特許權(quán)可以任意收回，它不受正當(dāng)程序保護(hù)。　　許可的中文本義是準(zhǔn)許、容許。行政許可作為行政機(jī)關(guān)依法管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，其基本特點(diǎn)是容許某人做某事。問題在于，這種準(zhǔn)許、容許在性質(zhì)上算不算是對被許可人的一種賦權(quán)?對此，需要對權(quán)利加以分析：　　理論界通常把權(quán)利分成三種形態(tài)：應(yīng)有權(quán)利(歷史地形成的非法定權(quán)利，如習(xí)慣權(quán)利、道德權(quán)利等)、法定權(quán)利(法律確認(rèn)并予以保護(hù)的權(quán)利)、實(shí)在權(quán)利(權(quán)利人在一定條件下得以行使或者實(shí)現(xiàn)的權(quán)利)。權(quán)利運(yùn)行有四個環(huán)節(jié)，權(quán)利形成(社會自在)權(quán)利賦予(國家法定)權(quán)利行使(權(quán)利實(shí)現(xiàn))權(quán)利救濟(jì)(行政與司法事后補(bǔ)救)。權(quán)利形成屬于道德、習(xí)慣范疇，權(quán)利法定屬于立法范疇，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓或者行使屬于權(quán)利人依法實(shí)現(xiàn)權(quán)利和有關(guān)機(jī)關(guān)依法辦事范疇。研究、認(rèn)識行政許可的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)從下列環(huán)節(jié)著眼：　　關(guān)于權(quán)利的取得。公民、法人或者其他組織的權(quán)利，既可以通過法律授予(如公民的選舉權(quán)、被選舉權(quán))、權(quán)利推定(如公民不受環(huán)境污染的權(quán)利)取得，也可以通過權(quán)利轉(zhuǎn)移(如通過購買取得某種商品的所有權(quán))取得。國家作為某種財產(chǎn)權(quán)或者資源的權(quán)利主體，可以依法向公民、法人或者其他組織轉(zhuǎn)讓某些權(quán)利。公民、法人或者其他組織只要得到國家的許可，也可以在國家某種權(quán)利的轉(zhuǎn)移中依法取得某項權(quán)利。　　關(guān)于權(quán)利的行使。權(quán)利在享有而未行使階段，不涉及他人利益，也不涉及國家、社會的利益，不具有侵犯性。而權(quán)利在行使或者實(shí)現(xiàn)過程中則有可能發(fā)生權(quán)利擴(kuò)張，對他人的權(quán)利或者公共利益造成損害。因此，法律在賦予某種權(quán)利的同時，往往都要對權(quán)利的行使規(guī)定條件。這里，需要強(qiáng)調(diào)：(1)有些法定權(quán)利，由于不涉及他人利益或者公共利益，其行使是不另加法定條件的，如姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等。(2)有些法定權(quán)利，在行使中可能發(fā)生權(quán)利擴(kuò)張、對他人利益或者公共利益造成損害，因而其行使是有條件的，但是由于這種損害往往可以通過事后的賠償加以扼制、補(bǔ)救，這種權(quán)利在行使過程中是否符合法定原則，不需要第三方事先予以認(rèn)可核