【正文】 其余四種行政許可的性質(zhì)都是準予特定的人從事符合法定條件的活動，主體和對象不可分離。比如，資格資質(zhì)認可是與個人的能力相聯(lián)系的，是一種身份許可，是不能繼承、買賣的。特許是一種權(quán)利許可，同其他許多權(quán)利一樣，它具有可轉(zhuǎn)讓的特性。如3G牌照，被許可人可以依法轉(zhuǎn)讓，因為轉(zhuǎn)讓的是一種權(quán)利，這種轉(zhuǎn)讓可以是有償?shù)?。當然，除特許外，其余的行政許可是否都不可以轉(zhuǎn)讓，還可以進一步研究。但多數(shù)行政許可是不能轉(zhuǎn)讓的。因此，本條規(guī)定，除法律、法規(guī)依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。至于哪些行政許可可以轉(zhuǎn)讓，依照什么條件和程序轉(zhuǎn)讓，由單行法律、法規(guī)規(guī)定。如果單行法律、法規(guī)沒有規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓，被許可人擅自轉(zhuǎn)讓行政許可的，被許可人應(yīng)受行政處罰，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任?！　〉谑畻l 縣級以上人民政府應(yīng)當建立健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查?！　⌒姓C關(guān)應(yīng)當對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實施有效監(jiān)督?！　　踞屃x】本條是關(guān)于行政許可監(jiān)督的規(guī)定?！　「鶕?jù)本條規(guī)定，行政許可的監(jiān)督包括兩個方面：一是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。二是行政機關(guān)對相對人的監(jiān)督?！　∩霞壭姓C關(guān)對下級行政機關(guān)、政府對政府部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要表現(xiàn)為一種層級監(jiān)督權(quán)。行政許可作為一項重要的行政權(quán)，縣級以上人民政府應(yīng)當加強對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查。行政許可法對行政許可的設(shè)定和規(guī)定權(quán)，對實施行政許可的各個環(huán)節(jié)，對行政許可的收費管理等，都作了明確的規(guī)定，所有這些規(guī)定，都是縣級以上人民政府對行政許可實施監(jiān)督的依據(jù)，只有把這些規(guī)定落實好，執(zhí)行好，行政許可法才算得到真正的貫徹執(zhí)行。同時，縣級以上人民政府應(yīng)當建立健全對行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督制度，結(jié)合本級地方的實際，把行政許可法的一系列規(guī)定具體化。這些制度包括對設(shè)定行政許可的監(jiān)督制度，對規(guī)范性文件規(guī)定行政許可的監(jiān)督制度，對行政許可主體的管理制度，行政許可申請的受理、審查制度，行政許可決定制度以及違反行政許可法的責(zé)任追究制度等?！　】h級以上人民政府的法制機構(gòu)要在政府執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)方面發(fā)揮參謀、助手作用，加強對這些監(jiān)督制度的研究、起草工作，按照政府的統(tǒng)一部署，具體組織對行政許可的監(jiān)督檢查工作?！　嵤┬姓S可的行政機關(guān)，對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進行有效監(jiān)督，是行政許可權(quán)的重要組成部分。從行政許可的功能來看，某一事項需要行政許可，或者要控制該事項的危險性，或者是要進行資源的有效配置。無論是控制危險性，還是配置資源，都意味著被許可人比其他人要多履行一些義務(wù)。也就是說申請人申請行政許可，意味著他承諾承擔(dān)由取得行政許可而產(chǎn)生的義務(wù)，比如，張某申請爆炸品運輸行政許可，就意味著張某的車輛要符合特殊條件，行駛路線要受到限制，運載的爆炸品數(shù)量嚴格受限，總之，張某要履行運輸爆炸品的安全責(zé)任。正是由于這樣一套規(guī)則或者張某能夠履行安全義務(wù)，爆炸品運輸行政許可才能控制危險。但是，張某能否真履行自己的承諾，從制度上來說，就需要實施行政許可的行政機關(guān)對張某進行監(jiān)督檢查。因此，行政許可控制危險的功能必須建立在確保張某履行義務(wù)的基礎(chǔ)上。行政許可法正是基于這樣的考慮，確定了39。誰許可、誰監(jiān)督39。的原則，設(shè)專章規(guī)定了行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督的制度。需要說明，實施行政許可的行政機關(guān)不僅要加強對被許可人的監(jiān)督，也要加強對其他公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動的監(jiān)督。比如，開設(shè)39。網(wǎng)吧39。應(yīng)取得行政許可，對未經(jīng)行政許可就開設(shè)39。網(wǎng)吧39。的，實施行政許可的機關(guān)也負有監(jiān)督責(zé)任，因監(jiān)督不力導(dǎo)致危險發(fā)生的，實施行政許可的行政機關(guān)同樣應(yīng)當負法律責(zé)任。　　第二章 行政許可的設(shè)定　　本章是關(guān)于行政許可設(shè)定事項、種類和設(shè)定權(quán)限、設(shè)定程序的規(guī)定?！　⌒姓S可的設(shè)定問題是行政許可法的制定過程中爭議最多、難度最大的問題之一，它涉及誰有權(quán)通過何種形式設(shè)定行政許可，什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不得設(shè)定行政許可以及可以設(shè)定行政許可的事項如何歸類等問題。　　一、關(guān)于行政許可的設(shè)定事項和種類　　哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，涉及政府與市場的關(guān)系，涉及行政權(quán)力與公民、法人和其他組織權(quán)利的界定以及政府管理方式等諸多問題。行政許可事項問題是立法政策問題。明確設(shè)定行政許可的事項，目的是規(guī)范立法行為，提高立法質(zhì)量。　　不同國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，文化歷史背景不同，對行政許可設(shè)定事項的立法政策設(shè)定也有所不同。在美國，設(shè)定行政許可的事項主要有兩類：一類是經(jīng)濟事務(wù)方面的許可事項。目的是為了保護消費者權(quán)益和市場競爭秩序而對市場機制無法解決的自然壟斷(如基礎(chǔ)公用事業(yè))、過度競爭(如交通行業(yè))、供給不足的產(chǎn)品和服務(wù)要設(shè)立行政許可。一類是杜會管理方面的許可事項。目的是為了防止市場機制的消極影響而對有不良外部性影響的產(chǎn)品和行為(如不安全的產(chǎn)品、環(huán)境污染)、信息不對稱的行業(yè)(如金融、食品)、稀缺物資(如自然資源)以及公共物品的配置進行管制而設(shè)定行政許可。具體而言，美國的行政許可事項涉及以下幾個方面：　　(一)企業(yè)管理方面的許可　　在美國，成立企業(yè)一般申報即可，只有當企業(yè)行為影響市場機制的充分發(fā)揮時，法律才會設(shè)立批準、許可、執(zhí)照等制度?！　?，也可以不登記。企業(yè)經(jīng)登記取得進人市場的主體資格后，再由各有關(guān)行業(yè)主管部門依法決定其是否達到可以從事特定行為的要求，如環(huán)境、衛(wèi)生、煙草專賣?！　?，但對一些有特殊技能、特殊條件要求的職業(yè)，如律師、醫(yī)師等以合伙形式設(shè)立，則需向有關(guān)主管部門申請開業(yè)執(zhí)照。　　，向州政府備案后，即可獲得公司設(shè)立證書、營業(yè)執(zhí)照。設(shè)立股份有限公司、發(fā)行股票、有限責(zé)任公司與股份有限公司相互轉(zhuǎn)化、公司合并、公司減少股本等需要報州政府備案。大企業(yè)的合并，需要經(jīng)聯(lián)邦貿(mào)易委員會、司法部反壟斷局批準?！　?二)市場準人許可　　在美國，政府對一些行業(yè)和職業(yè)實行許可管理。　　。十九世紀八十年代到二十世紀初，政府對鐵路、電力、電話、煤氣等行業(yè)實施管制(包括進人許可和價格管制)?！　?。二十世紀三十年代至四十年代大危機后，政府對廣播電視業(yè)、電信業(yè)、公路貨運業(yè)、海運業(yè)、航空業(yè)實施管制。七十年代美國放松并取消了一些政府管制項目，如航線認可、鐵路運價管理等。　　地方出租汽車業(yè)的市場進人，由各州決定。有些地方發(fā)證(如紐約市)，有些地方不發(fā)證(如華盛頓市)，還有一些地方出租車業(yè)、公用事業(yè)、有線電視經(jīng)營權(quán)實行特許制?！　∑囏涍\、州際運輸業(yè)由州際商業(yè)委員會發(fā)給執(zhí)照。有些地方還設(shè)立運費管理局對運費實施管制?！　?。需要專業(yè)技能并涉及社會公眾的專門職業(yè)，如資產(chǎn)評估師、會計師、律師、精算師、海關(guān)報關(guān)代理人等，需要申請執(zhí)業(yè)許可。房地產(chǎn)經(jīng)紀人、汽車司機、酒店業(yè)主、理發(fā)師等執(zhí)業(yè)要獲得州管理機關(guān)頒發(fā)的證照?！　　?1)證券業(yè)。1933年美國證券法規(guī)定，公司在發(fā)行證券前需要向有關(guān)管理機構(gòu)注冊登記(當時為貿(mào)易委員會，后為聯(lián)邦證券交易委員會)。證券交易所、投資公司、互助基金、證券商、投資顧問以及其他證券市場專業(yè)人士需要向聯(lián)邦證券交易委員會注冊。1934年證券交易法規(guī)定，在場外市場交易的證券，如果發(fā)行公司資產(chǎn)額在100萬美元以上、股東500人以上，需要向聯(lián)邦證券交易委員會注冊登記。(2)煙酒業(yè)。聯(lián)邦煙酒槍支管理局對生產(chǎn)、銷售、進口煙、酒實施管制。如進口或者銷售燒酒、葡萄酒或者啤酒，必須獲得許可。市鎮(zhèn)有關(guān)行政機關(guān)負責(zé)發(fā)放酒店經(jīng)營許可證。(3)涉及公共安全和衛(wèi)生的行業(yè)。如槍支制造和銷售的許可、航空運輸?shù)姆矫娴陌踩S可、原子能發(fā)電的安全許可，數(shù)量較多的是衛(wèi)生方面的許可。按照聯(lián)邦《食品藥品化妝品法》的規(guī)定，對食品是否達到規(guī)定的衛(wèi)生條件，實行許可證管理。藥品制造、調(diào)配、加工企業(yè)的所有者、經(jīng)營者必須要向聯(lián)邦藥品管理局登記注冊，藥品生產(chǎn)企業(yè)每年必須重新辦理登記手續(xù)。新藥上市必須申請許可證，未經(jīng)批準不得將新藥投人州際貿(mào)易。對進口藥品實行分類審批。醫(yī)療器械的制造商或者最初使用者以及醫(yī)療器械配件制造者，必須向衛(wèi)生部醫(yī)療器械局登記。　　(三)進出口管理許可　　。外資出人美國比較自由，但不是完全沒有限制。(1)通訊。根據(jù)1934年修訂的聯(lián)邦通訊法，只有美國公民才有權(quán)申請經(jīng)營無線電廣播及電視行業(yè)的許可證。外國公司在電報企業(yè)或者衛(wèi)星通訊公司中所占股權(quán)超過加%的，聯(lián)邦通訊委員會不予批準。(2)交通運輸。根據(jù)互惠制，美國民航委員會對在外國注冊的飛機給予從事美國國內(nèi)航空運輸事業(yè)的特別許可。海關(guān)總署負責(zé)發(fā)放沿海航運的特許證，但外國船舶經(jīng)營美國沿海及內(nèi)河運輸受到嚴格限制。(3)銀行業(yè)。39。外國銀行在美國建立分支機構(gòu)，或者取得對美國國內(nèi)銀行的控制權(quán)，需要經(jīng)過批準。　　。美國對進口商品實行不同的配額，突出的是農(nóng)產(chǎn)品和紡織品，以及來自社會主義國家、美國認為是不友好的國家或者敵對國家的商品?！　〕隹诠苤普咦裱韵略瓌t：國家安全管制原則、對外政策管制原則、短缺物資管制原則、國別原則。出口許可證分三種：一般許可證，單項有效許可證和特殊許可證。一般許可證實際上是一種例外程序，只要符合一般許可證的條件(一般出口許可有22種情況，每一種都有特定的含義、范圍和條件)，出口商就可以出口，而單項有效許可證和特殊許可證則要求逐項申請、逐項批準?！　?四)資源、能源和環(huán)境保護許可　　。聯(lián)邦自然資源保護委員會負責(zé)頒發(fā)資源開采許可證。取得礦業(yè)權(quán)，需要向州政府提出申請。內(nèi)政部土地管理局負責(zé)國有土地油氣勘探開發(fā)的發(fā)證和租地工作。兩家以上公司申請的，出價高者與土地管理局簽訂租地協(xié)議，不另外頒發(fā)許可證。但從事鉆井的，需要辦理單井許可證。各州負責(zé)其所屬土地的油氣勘探開采的競租和發(fā)證工作?！　?。二十世紀五十年代后，由于能源危機，美國對能源(天然氣的井方價格、汽油價格、輸油管道)實施管制。聯(lián)邦電力委員會負責(zé)頒發(fā)通航河流水力發(fā)電事業(yè)的許可證。原子能委員會負責(zé)發(fā)放原子能利用設(shè)施和生產(chǎn)設(shè)施的許可證。　　。政府對向江河湖泊、大氣排污，實行許可證管理。處理、貯存有害廢棄物的所有人或者操作人必須持有許可證。公司建造堆放廢棄物的垃圾場，需由市議會批準。聯(lián)邦環(huán)保局負責(zé)環(huán)境影響說明書的審批?！　?五)移民和出人境管理許可　　美國的簽證包括移民簽證和非移民簽證。移民簽證按親屬移民、技術(shù)移民、職業(yè)移民、投資移民、獨立移民以及勞工移民等分類頒發(fā)。居住在美國的外國人符合條件的，可以獲得相應(yīng)的外籍永久居留登記證、歸化人籍許可證、外籍人士勞工(工作)許可證。前往美國旅游、留學(xué)、同美國人結(jié)婚的，需要申請相應(yīng)的非移民簽證?！　≌畬诎度司硨嵭腥司澈炞C許可和口岸人境查驗許可雙重許可制?！　≡谌毡?，國家和地方公共團體為了實現(xiàn)一定的政策目的，防止企業(yè)和公民的活動可能給公共利益和他人利益帶來損害，或者為了保護經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而對企業(yè)和公民的活動進行干預(yù)都可以設(shè)定行業(yè)許可。這些許可在法律用語上有命令、禁止、認可、免許、許可、特許等。日本沒有專門的行政許可法，但是單行法律和政令中規(guī)定了大量的許可、認可等。根據(jù)日本總務(wù)廳發(fā)表的((1999年規(guī)制緩和白皮書》的統(tǒng)計，截止1998年3月，中央所管的許認可等約11117項，其中法律設(shè)定的約8120項，占73%。政令設(shè)定的409項，%。府省令、規(guī)則設(shè)定的約有2200項，%。其他文件設(shè)定的388項，%。這些許認可大體可歸納為三類：(1)行政許可，一般是指行政機關(guān)對法律規(guī)定的一般禁止的行為在特定的場合、對特定的人解除其禁止的一種行政行為，如藥店、當鋪的營業(yè)許可，或稱警察許可。(2)特許，是對國民設(shè)定其原本不擁有的權(quán)利或者權(quán)利能力的行政行為，如電氣、鐵路等企業(yè)的經(jīng)營許可。(3)認可，是指行政機關(guān)補充第三者的合同行為、共同行為等法律行為，使其完成法律上的效力的行政行為，如農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移的許可。在日本，行政許認可事項比較多的領(lǐng)域是通商產(chǎn)業(yè)、交通運輸、衛(wèi)生福利、農(nóng)林水產(chǎn)、建設(shè)、金融等。　　在德國，設(shè)定行政許可的事項有4類：一是對公民行使權(quán)利可能對公共利益造成不利影響進行預(yù)防性控制的事項，設(shè)定行政許可。這是德國法上典型的行政許可，主要有工商管理法上的營業(yè)許可、公害防治法上的設(shè)施許可、建筑法上的建設(shè)施工許可等。二是，對法律上原則禁止的行為，在特殊情況下，根據(jù)當事人的申請對這種禁止予以解除，可以設(shè)定行政許可。這種行政許可稱為例外準許。三是，授予申請人從事本該由國家承擔(dān)的公益事業(yè)的主體資格，可以設(shè)定行政許可，如醫(yī)院建設(shè)、鐵路經(jīng)營等。四是，當事人在行使權(quán)利前必須向行政機關(guān)履行告知和必要的程序法上義務(wù)的一種方式，目的是使行政機關(guān)了解公民擬從事的可能影響公共利益的活動，以便必要時采取防范措施，可以設(shè)定許可?！　氖澜缰饕獓以O(shè)定的行政許可事項來看，設(shè)定行政許可的主要是少數(shù)容易產(chǎn)生外部不良影響且損害后果難以有效補救的自然壟斷、外部不經(jīng)濟、公共物品、非價格性物品、信息偏在行業(yè)或者活動等事項，而對可能發(fā)生的隨機性、偶然性問題，則往往采取事后監(jiān)督管理方式解決，不設(shè)定行政許可。　　在行政許可法起草、審議過程中，對行政許可法規(guī)定哪些事項可以設(shè)定行政許可，哪些事項不能設(shè)定行政許可，沒有不同意見，但對如何具體表述則有不同意見。一種意見認為，應(yīng)當明確規(guī)定不得設(shè)定行政許可的事項，除此以外，都可以設(shè)。第二種意見認為，對可以設(shè)定行政許可的事項和不得設(shè)定行政許可的事項都只作原則規(guī)定，不必具體列明。第三種意見認為，對可以設(shè)定行政許可的事項，能具體列舉的盡量列舉，列舉不全的用兜底條款概括規(guī)定。第四種意見認為，把設(shè)定行政許可的事項與行政許可種類結(jié)合起來，對可以設(shè)定行政許可的事項按照行政許可的不同種類作出原則規(guī)定，既解決針對不同事項如何設(shè)定相應(yīng)種類的行政許可，又解決不同種類的行政許可規(guī)定相應(yīng)的實施程序與監(jiān)督機制的問題，同時規(guī)定對可以設(shè)定行政許可的事項，也并不是都要設(shè)，并明確規(guī)定，可以不設(shè)定行政許可的事項。行政許可法最后采納了第四種意見?！　《?、關(guān)干行政許可的設(shè)定　　目前，由于各種國家機關(guān)誰有權(quán)設(shè)定行政許可，可以設(shè)定什么樣的行政許可不明確，實踐中，隨意性較大，主要表現(xiàn)：一是，自己定規(guī)矩，設(shè)定行政許可，自己執(zhí)行，自己收費，搞一條龍，有些鄉(xiāng)政府、縣政府在設(shè)定行政許可，有些行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在設(shè)定行政許可。二是，設(shè)定行政許可的下位法與上位法相互抵觸現(xiàn)象時有發(fā)生，一些國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件超越法定行政許可事項范圍，有些規(guī)范性文件擅自增加法定行政許可條件、標準，甚至層層加碼，老百姓辦事很難，影響了政府與人民群眾的關(guān)系，也損