【正文】 東營市社會管理體制機(jī)制創(chuàng)新和改進(jìn)研究報告（一）東營市發(fā)展和改革委員會（2009年11月22日）一、概論當(dāng)前，我國已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和改革攻堅的關(guān)鍵時期，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會生活正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變動，迫切需要我們在構(gòu)建社會主義和諧社會的歷史進(jìn)程中，把創(chuàng)新和改進(jìn)社會管理置于更加突出的位置。市委、市政府高瞻遠(yuǎn)矚，及時提出了“改進(jìn)和創(chuàng)新我市社會管理體制機(jī)制問題研究”的課題。根據(jù)市委、市政府安排，我們針對“改進(jìn)和創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制問題”重點對城市管理、社區(qū)管理、公用事業(yè)改革、發(fā)展環(huán)境建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定等五個方面的管理體制機(jī)制進(jìn)行研究。（一）社會管理歷史沿革?！吧鐣芾怼笔且粋€動態(tài)的復(fù)合概念。在北美英語語系國家和英聯(lián)邦國家中，并沒有哪個概念能夠與中文的“社會管理”恰好吻合，通常有公共關(guān)系的意味，有時特指社會中介組織提供的公關(guān)和社會關(guān)系管理服務(wù)，有時則有社區(qū)自主管理的含義。隨著社會現(xiàn)代化變遷過程而不斷調(diào)整。作為一個新興的領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者對“社會管理”概念的界定并沒有形成一致的看法。廣義的社會管理是指對整個社會活動、社會生活、社會關(guān)系的管理；而狹義的社會管理，是指對社會保險、社會福利、社會自治、人口發(fā)展、婚姻家庭等社會生活、社會服務(wù)的管理。伴隨著改革和發(fā)展的高速推進(jìn)，在經(jīng)歷了市民社會爭論的洗禮和社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化后，社會管理的概念逐步成熟，并開始從學(xué)理上的討論研究，提到了政治決策者的議事日程，進(jìn)入廣大民眾的社會生活實踐。20世紀(jì)50年代以后，隨著社會工業(yè)化態(tài)勢的加速推進(jìn)，西方國家的部分學(xué)者對社會現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展之間的關(guān)系做了更為全面而深刻的闡述，試圖重新定義以往的理性主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，將人自身的發(fā)展和完善、社會的公正與平等以及和諧的生態(tài)和人文環(huán)境，作為人類努力的目標(biāo)和規(guī)范的尺度。同時，現(xiàn)實社會的異質(zhì)性、離散性和復(fù)雜性程度隨著現(xiàn)代化發(fā)展的深入而不斷提升，需要有效的社會規(guī)制來維持社會的正常運轉(zhuǎn)，限制威脅到公眾健康、安全和福利的行為，提供旨在發(fā)展共識和塑造公共輿論的機(jī)制。在這種情況下，西方國家普遍把社會管理（規(guī)制）作為預(yù)防危害、提供公共福利的一種基本的政府職能。政府通過培育多元的社會治理主體，利用靈活多樣的社會規(guī)制工具，編織社會良好運行的“無形之網(wǎng)”。70年代以后，社會管理與社會規(guī)制成為流行概念，系指國家為提高經(jīng)濟(jì)效率和社會公平最大化而干預(yù)社會生活的系統(tǒng)化、全面性社會管理機(jī)制與管理技術(shù)的總和。在我國，改革開放以前，政府確立了中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，將社會管理納入經(jīng)濟(jì)管理范疇，通過計劃手段管理紛繁復(fù)雜與千變?nèi)f化的社會經(jīng)濟(jì)生活。按照國內(nèi)學(xué)者的界定，這是一種“靜態(tài)管理模式”以及“管制情結(jié)”，其基本特征是“封閉性、靜態(tài)性、保守性、單一性、控制性、專制性、差異性待遇和區(qū)別性對待、直接性以及物質(zhì)占有性與人身束縛性”；其實現(xiàn)方式主要是管制，“通過集權(quán)式的計劃安排來理性設(shè)計社會運轉(zhuǎn)的秩序，把社會實體的活動包管到底，力求通過這個損益最小，效果最好的計劃把散亂無序的社會生活納入剛性的秩序之中?！边@種管理方式在一定的時期內(nèi)是合理且有效的，但同時也僵化了社會的思想、活力，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一枝獨秀，而社會卻消極依賴政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力。改革開放伊始，根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展的歷史經(jīng)驗和西方社會現(xiàn)代化的理論，一些學(xué)者開始提出了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和科技等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。但是在80年代初，這種討論，多少還有幾分形而上學(xué)的抽象性，并未引起人們足夠的重視。相當(dāng)多的人實際關(guān)注的，仍然只是經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對非經(jīng)濟(jì)因素的發(fā)展研究和認(rèn)識，明顯滯后。90年代以后，社會步入快速轉(zhuǎn)型時期，以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)運作市場化為基本內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)體制改革不僅直接促進(jìn)了一個具有相對自主性的社會的形成，而且使得社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激烈、深刻和持續(xù)的分化，社會異質(zhì)性和不平等程度提升，社會矛盾與社會沖突增多。在這種處境下，如何通過有效的社會管理，調(diào)節(jié)紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)生活，在良好的社會秩序和生機(jī)勃勃的社會力量之間達(dá)致動態(tài)平衡，就成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個戰(zhàn)略性課題。（二）社會 社會管理 政府社會管理社會:人們依據(jù)一定的關(guān)系彼此結(jié)合而成的生活共同體，是人們相互交往的產(chǎn)物，是各種社會關(guān)系的總和。社會的發(fā)展史就是人類從愚昧、落后向自由、文明、繁榮演進(jìn)的動態(tài)過程，也是由功能一元化、結(jié)構(gòu)簡單的早期社會，發(fā)展到功能多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)代社會的分化過程。所謂的社會管理（社會公共管理）：政府及其他社會公共組織為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展和滿足社會公眾的需要，對涉及公眾利益的各種公共事務(wù)，通過制定必要的制度和公共政策來實施的有效管理。社會管理的基本目標(biāo)是完善社會功能，促進(jìn)社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會環(huán)境，形成與社會主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序相協(xié)調(diào)的社會秩序。對社會管理可以從兩個方面理解：其一是以政府為主體，對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約；其二是以社會為中心，即企業(yè)、社會組織和公民，依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為。提升社會管理水平和創(chuàng)新社會管理體制是一項涉及層面廣、觸及問題多、解決難度大的社會工作，需要社會各界同心協(xié)力、齊抓共管。 政府社會管理：政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境。政府的社會管理職能大致包括以下幾個主要內(nèi)容：規(guī)范社會組織或團(tuán)體，培育社會治理的多元主體；創(chuàng)設(shè)完整的社會規(guī)制體系，推行社會安全系統(tǒng)工程；實施配套的社會政策，維護(hù)社會公正；樹立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的公民社會；調(diào)整社會管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會管理體制。 　　良好的社會管理是人類生活井然有序、自由演進(jìn)的根基，也是社會走向文明、繁榮和富強(qiáng)的根本保障。人類現(xiàn)代化的發(fā)展歷程告訴我們，必須在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展之間建立和諧一致的關(guān)系，將社會合意作為與經(jīng)濟(jì)績效平行進(jìn)展的規(guī)范目標(biāo)，才能最終實現(xiàn)社會生活幸福美滿，國家長治久安的藍(lán)圖。政府必須擔(dān)負(fù)起處理社會沖突、協(xié)調(diào)社會利益、維護(hù)社會公正、保持社會穩(wěn)定等管理職能。二、社會管理現(xiàn)狀（一）國內(nèi)社會管理改革現(xiàn)狀。改革開放以來，我國社會管理體制進(jìn)行了一定程度的改革，取得了顯著成效，在改革政府與社會關(guān)系方面邁出了較大步伐。但同時也要看到，社會管理體制改革還明顯地滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，社會管理體制和管理方式還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步的要求，一些深層次、根本性的問題和矛盾依然沒有解決。在當(dāng)前和今后的一個較長時期內(nèi)，我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中所面臨的問題將會更加復(fù)雜、更為突出。我們面臨的發(fā)展機(jī)遇前所未有，面對的挑戰(zhàn)也前所未有，社會整合和社會控制的任務(wù)非常繁重。改革計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會管理體制，創(chuàng)新適合社會主義和諧社會需要的新體制，對于協(xié)調(diào)好各種社會利益關(guān)系，解決好關(guān)系人民群眾切身利益的問題，具有十分重要的作用。隨著我國社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，社會生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯。我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)在市場競爭中共同發(fā)展的局面基本形成；城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，城市化水平大幅度提升；社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，在新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織中，出現(xiàn)了新的社會階層，城鎮(zhèn)從業(yè)人員在新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織中工作；以計劃經(jīng)濟(jì)體制和過去那種權(quán)力構(gòu)架為基礎(chǔ)的社會整合功能削弱，傳統(tǒng)的社會管理體制和方法越來越不適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化。（二）我市社會管理現(xiàn)狀。市委、市政府對社會管理工作高度重視，在城市管理、社區(qū)建設(shè)、市政公用建設(shè)、軟環(huán)境建設(shè)、維護(hù)穩(wěn)定等方面取得了重大的成就。一是成立了市和縣區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，為各級政府城市管理綜合執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)行使規(guī)劃方面、市容環(huán)境衛(wèi)生等7個方面的的全部或部分處罰權(quán)，履行省、市人民政府規(guī)定的其他職權(quán)。同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在推行城市管理綜合執(zhí)法試點，實現(xiàn)了相對集中行政處罰權(quán)向基層的延伸。二是社區(qū)工作得到重大發(fā)展。市委明確要求以街道、居委會為依托，開展以社區(qū)服務(wù)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)計生等為主要內(nèi)容的社區(qū)建設(shè)工作。三是市政公益事業(yè)不斷發(fā)展，水、電、暖、氣和公共交通都有較大的發(fā)展。四是軟環(huán)境建設(shè)不斷深入，成立了市軟環(huán)境辦公室，成立了市行政審批大廳，全市行政審批事項基本納入大廳管理，出臺了一系列規(guī)章措施。五是社會大局持續(xù)和諧穩(wěn)定。全市維護(hù)穩(wěn)定責(zé)任落實機(jī)制不斷強(qiáng)化、社會矛盾糾紛排查化解機(jī)制進(jìn)一步健全、社會治安打防控機(jī)制趨于完善、社會治安管理機(jī)制更加嚴(yán)密、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制有效落實、輿情管理機(jī)制有效推進(jìn)、社會應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)一步理順、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定聯(lián)動機(jī)制全面深化、基層基礎(chǔ)建設(shè)體制機(jī)制更加規(guī)范，有力地推動了維護(hù)穩(wěn)定各項工作深入健康發(fā)展。存在的問題。由于各種原因，我市社會管理還存在許多不完善的地方。一是在中心城城市管理中區(qū)域規(guī)劃有待進(jìn)一步整合，城市管理分工過細(xì)，條塊分割，職能交叉，街道辦事處城市管理職能定位不清，是基層功能發(fā)揮受抑，規(guī)劃滯后，城市公建設(shè)施不完善，社區(qū)具有行政化傾向。二是社區(qū)管理體制有待理順，社區(qū)保障機(jī)制有待健全，社區(qū)服務(wù)有待改進(jìn)，社區(qū)黨建工作有待加強(qiáng)，油地居民小區(qū)管理沒有有效實現(xiàn)資源共享。三是公用事業(yè)管理體制未理順，主管部門的職能調(diào)整頻繁，管理出現(xiàn)“錯位”、“真空”等現(xiàn)象。行業(yè)管理落后，監(jiān)管弱化。投資主體單一，融資渠道不暢，價格長期倒掛，單位虧損經(jīng)營。四是在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境過程中行政效率不高，行政權(quán)力運行不規(guī)范，依法行政水平低，制度落實不到位。五是社會穩(wěn)定體制機(jī)制仍需改革完善。責(zé)任落實的體制機(jī)制還不夠健全完善，有些領(lǐng)域的工作運行機(jī)制還不夠科學(xué)縝密，基層基礎(chǔ)建設(shè)機(jī)制還不夠深入扎實，綜合保障機(jī)制還不夠堅強(qiáng)有力。三、改進(jìn)和創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制問題工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則（一）指導(dǎo)思想：堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十七大和十七屆三中、四種全會精神，全面落實科學(xué)發(fā)展觀；緊緊抓住黃河三角洲開發(fā)建設(shè)重大戰(zhàn)略契機(jī)，進(jìn)一步謀劃推動?xùn)|營發(fā)展；圍繞促進(jìn)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)這一中心任務(wù)，探索研究提出城市管理、社區(qū)管理、公用事業(yè)改革、發(fā)展環(huán)境建設(shè)、社會穩(wěn)定等社會管理體制機(jī)制方面政策意見，要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控相適應(yīng)的社會管理系統(tǒng)和調(diào)控機(jī)制。要圍繞促進(jìn)社會公開、公平、公正,保持社會穩(wěn)定,實現(xiàn)社會秩序、安全、和諧。要進(jìn)一步明確社會管理的對象,完善社會管理體系,實現(xiàn)社會資源合