【正文】 東營(yíng)市社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新和改進(jìn)研究報(bào)告（一）東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)（2009年11月22日）一、概論當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變動(dòng)，迫切需要我們?cè)跇?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史進(jìn)程中，把創(chuàng)新和改進(jìn)社會(huì)管理置于更加突出的位置。市委、市政府高瞻遠(yuǎn)矚，及時(shí)提出了“改進(jìn)和創(chuàng)新我市社會(huì)管理體制機(jī)制問(wèn)題研究”的課題。根據(jù)市委、市政府安排，我們針對(duì)“改進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制問(wèn)題”重點(diǎn)對(duì)城市管理、社區(qū)管理、公用事業(yè)改革、發(fā)展環(huán)境建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等五個(gè)方面的管理體制機(jī)制進(jìn)行研究。（一）社會(huì)管理歷史沿革?！吧鐣?huì)管理”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)合概念。在北美英語(yǔ)語(yǔ)系國(guó)家和英聯(lián)邦國(guó)家中，并沒(méi)有哪個(gè)概念能夠與中文的“社會(huì)管理”恰好吻合，通常有公共關(guān)系的意味，有時(shí)特指社會(huì)中介組織提供的公關(guān)和社會(huì)關(guān)系管理服務(wù)，有時(shí)則有社區(qū)自主管理的含義。隨著社會(huì)現(xiàn)代化變遷過(guò)程而不斷調(diào)整。作為一個(gè)新興的領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“社會(huì)管理”概念的界定并沒(méi)有形成一致的看法。廣義的社會(huì)管理是指對(duì)整個(gè)社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系的管理；而狹義的社會(huì)管理，是指對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)自治、人口發(fā)展、婚姻家庭等社會(huì)生活、社會(huì)服務(wù)的管理。伴隨著改革和發(fā)展的高速推進(jìn)，在經(jīng)歷了市民社會(huì)爭(zhēng)論的洗禮和社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化后，社會(huì)管理的概念逐步成熟，并開(kāi)始從學(xué)理上的討論研究，提到了政治決策者的議事日程，進(jìn)入廣大民眾的社會(huì)生活實(shí)踐。20世紀(jì)50年代以后，隨著社會(huì)工業(yè)化態(tài)勢(shì)的加速推進(jìn)，西方國(guó)家的部分學(xué)者對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化過(guò)程中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系做了更為全面而深刻的闡述，試圖重新定義以往的理性主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，將人自身的發(fā)展和完善、社會(huì)的公正與平等以及和諧的生態(tài)和人文環(huán)境，作為人類(lèi)努力的目標(biāo)和規(guī)范的尺度。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)的異質(zhì)性、離散性和復(fù)雜性程度隨著現(xiàn)代化發(fā)展的深入而不斷提升，需要有效的社會(huì)規(guī)制來(lái)維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，限制威脅到公眾健康、安全和福利的行為，提供旨在發(fā)展共識(shí)和塑造公共輿論的機(jī)制。在這種情況下，西方國(guó)家普遍把社會(huì)管理（規(guī)制）作為預(yù)防危害、提供公共福利的一種基本的政府職能。政府通過(guò)培育多元的社會(huì)治理主體，利用靈活多樣的社會(huì)規(guī)制工具，編織社會(huì)良好運(yùn)行的“無(wú)形之網(wǎng)”。70年代以后，社會(huì)管理與社會(huì)規(guī)制成為流行概念，系指國(guó)家為提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平最大化而干預(yù)社會(huì)生活的系統(tǒng)化、全面性社會(huì)管理機(jī)制與管理技術(shù)的總和。在我國(guó)，改革開(kāi)放以前，政府確立了中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，將社會(huì)管理納入經(jīng)濟(jì)管理范疇，通過(guò)計(jì)劃手段管理紛繁復(fù)雜與千變?nèi)f化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。按照國(guó)內(nèi)學(xué)者的界定，這是一種“靜態(tài)管理模式”以及“管制情結(jié)”，其基本特征是“封閉性、靜態(tài)性、保守性、單一性、控制性、專(zhuān)制性、差異性待遇和區(qū)別性對(duì)待、直接性以及物質(zhì)占有性與人身束縛性”；其實(shí)現(xiàn)方式主要是管制，“通過(guò)集權(quán)式的計(jì)劃安排來(lái)理性設(shè)計(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序，把社會(huì)實(shí)體的活動(dòng)包管到底，力求通過(guò)這個(gè)損益最小，效果最好的計(jì)劃把散亂無(wú)序的社會(huì)生活納入剛性的秩序之中?！边@種管理方式在一定的時(shí)期內(nèi)是合理且有效的，但同時(shí)也僵化了社會(huì)的思想、活力，抑制了經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)領(lǐng)域的分化與平衡發(fā)展，使得政治生活一枝獨(dú)秀，而社會(huì)卻消極依賴(lài)政府，缺乏自我管理、自我發(fā)展的能力。改革開(kāi)放伊始，根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和西方社會(huì)現(xiàn)代化的理論，一些學(xué)者開(kāi)始提出了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和科技等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。但是在80年代初，這種討論，多少還有幾分形而上學(xué)的抽象性，并未引起人們足夠的重視。相當(dāng)多的人實(shí)際關(guān)注的，仍然只是經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)非經(jīng)濟(jì)因素的發(fā)展研究和認(rèn)識(shí)，明顯滯后。90年代以后，社會(huì)步入快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作市場(chǎng)化為基本內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)體制改革不僅直接促進(jìn)了一個(gè)具有相對(duì)自主性的社會(huì)的形成，而且使得社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激烈、深刻和持續(xù)的分化，社會(huì)異質(zhì)性和不平等程度提升，社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突增多。在這種處境下，如何通過(guò)有效的社會(huì)管理，調(diào)節(jié)紛繁復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，在良好的社會(huì)秩序和生機(jī)勃勃的社會(huì)力量之間達(dá)致動(dòng)態(tài)平衡，就成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個(gè)戰(zhàn)略性課題。（二）社會(huì) 社會(huì)管理 政府社會(huì)管理社會(huì):人們依據(jù)一定的關(guān)系彼此結(jié)合而成的生活共同體，是人們相互交往的產(chǎn)物，是各種社會(huì)關(guān)系的總和。社會(huì)的發(fā)展史就是人類(lèi)從愚昧、落后向自由、文明、繁榮演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，也是由功能一元化、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的早期社會(huì)，發(fā)展到功能多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)的分化過(guò)程。所謂的社會(huì)管理（社會(huì)公共管理）：政府及其他社會(huì)公共組織為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展和滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)，通過(guò)制定必要的制度和公共政策來(lái)實(shí)施的有效管理。社會(huì)管理的基本目標(biāo)是完善社會(huì)功能，促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)環(huán)境，形成與社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化秩序相協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序。對(duì)社會(huì)管理可以從兩個(gè)方面理解：其一是以政府為主體，對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和制約；其二是以社會(huì)為中心，即企業(yè)、社會(huì)組織和公民，依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為。提升社會(huì)管理水平和創(chuàng)新社會(huì)管理體制是一項(xiàng)涉及層面廣、觸及問(wèn)題多、解決難度大的社會(huì)工作，需要社會(huì)各界同心協(xié)力、齊抓共管。 政府社會(huì)管理：政府通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。政府的社會(huì)管理職能大致包括以下幾個(gè)主要內(nèi)容：規(guī)范社會(huì)組織或團(tuán)體，培育社會(huì)治理的多元主體；創(chuàng)設(shè)完整的社會(huì)規(guī)制體系，推行社會(huì)安全系統(tǒng)工程；實(shí)施配套的社會(huì)政策，維護(hù)社會(huì)公正；樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的公民社會(huì)；調(diào)整社會(huì)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會(huì)管理體制。 　　良好的社會(huì)管理是人類(lèi)生活井然有序、自由演進(jìn)的根基，也是社會(huì)走向文明、繁榮和富強(qiáng)的根本保障。人類(lèi)現(xiàn)代化的發(fā)展歷程告訴我們，必須在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展之間建立和諧一致的關(guān)系，將社會(huì)合意作為與經(jīng)濟(jì)績(jī)效平行進(jìn)展的規(guī)范目標(biāo)，才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活幸福美滿(mǎn)，國(guó)家長(zhǎng)治久安的藍(lán)圖。政府必須擔(dān)負(fù)起處理社會(huì)沖突、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)公正、保持社會(huì)穩(wěn)定等管理職能。二、社會(huì)管理現(xiàn)狀（一）國(guó)內(nèi)社會(huì)管理改革現(xiàn)狀。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)管理體制進(jìn)行了一定程度的改革，取得了顯著成效，在改革政府與社會(huì)關(guān)系方面邁出了較大步伐。但同時(shí)也要看到，社會(huì)管理體制改革還明顯地滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)管理體制和管理方式還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求，一些深層次、根本性的問(wèn)題和矛盾依然沒(méi)有解決。在當(dāng)前和今后的一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中所面臨的問(wèn)題將會(huì)更加復(fù)雜、更為突出。我們面臨的發(fā)展機(jī)遇前所未有，面對(duì)的挑戰(zhàn)也前所未有，社會(huì)整合和社會(huì)控制的任務(wù)非常繁重。改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會(huì)管理體制，創(chuàng)新適合社會(huì)主義和諧社會(huì)需要的新體制，對(duì)于協(xié)調(diào)好各種社會(huì)利益關(guān)系，解決好關(guān)系人民群眾切身利益的問(wèn)題，具有十分重要的作用。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，社會(huì)生活多樣、多元、多變的特征日益凸顯。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中共同發(fā)展的局面基本形成；城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，城市化水平大幅度提升；社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，在新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織中，出現(xiàn)了新的社會(huì)階層，城鎮(zhèn)從業(yè)人員在新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織中工作；以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和過(guò)去那種權(quán)力構(gòu)架為基礎(chǔ)的社會(huì)整合功能削弱，傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制和方法越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。（二）我市社會(huì)管理現(xiàn)狀。市委、市政府對(duì)社會(huì)管理工作高度重視，在城市管理、社區(qū)建設(shè)、市政公用建設(shè)、軟環(huán)境建設(shè)、維護(hù)穩(wěn)定等方面取得了重大的成就。一是成立了市和縣區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，為各級(jí)政府城市管理綜合執(zhí)法部門(mén)，負(fù)責(zé)行使規(guī)劃方面、市容環(huán)境衛(wèi)生等7個(gè)方面的的全部或部分處罰權(quán)，履行省、市人民政府規(guī)定的其他職權(quán)。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在推行城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)向基層的延伸。二是社區(qū)工作得到重大發(fā)展。市委明確要求以街道、居委會(huì)為依托，開(kāi)展以社區(qū)服務(wù)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)計(jì)生等為主要內(nèi)容的社區(qū)建設(shè)工作。三是市政公益事業(yè)不斷發(fā)展，水、電、暖、氣和公共交通都有較大的發(fā)展。四是軟環(huán)境建設(shè)不斷深入，成立了市軟環(huán)境辦公室，成立了市行政審批大廳，全市行政審批事項(xiàng)基本納入大廳管理，出臺(tái)了一系列規(guī)章措施。五是社會(huì)大局持續(xù)和諧穩(wěn)定。全市維護(hù)穩(wěn)定責(zé)任落實(shí)機(jī)制不斷強(qiáng)化、社會(huì)矛盾糾紛排查化解機(jī)制進(jìn)一步健全、社會(huì)治安打防控機(jī)制趨于完善、社會(huì)治安管理機(jī)制更加嚴(yán)密、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制有效落實(shí)、輿情管理機(jī)制有效推進(jìn)、社會(huì)應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)一步理順、維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定聯(lián)動(dòng)機(jī)制全面深化、基層基礎(chǔ)建設(shè)體制機(jī)制更加規(guī)范，有力地推動(dòng)了維護(hù)穩(wěn)定各項(xiàng)工作深入健康發(fā)展。存在的問(wèn)題。由于各種原因，我市社會(huì)管理還存在許多不完善的地方。一是在中心城城市管理中區(qū)域規(guī)劃有待進(jìn)一步整合，城市管理分工過(guò)細(xì)，條塊分割，職能交叉，街道辦事處城市管理職能定位不清，是基層功能發(fā)揮受抑，規(guī)劃滯后，城市公建設(shè)施不完善，社區(qū)具有行政化傾向。二是社區(qū)管理體制有待理順，社區(qū)保障機(jī)制有待健全，社區(qū)服務(wù)有待改進(jìn)，社區(qū)黨建工作有待加強(qiáng)，油地居民小區(qū)管理沒(méi)有有效實(shí)現(xiàn)資源共享。三是公用事業(yè)管理體制未理順，主管部門(mén)的職能調(diào)整頻繁，管理出現(xiàn)“錯(cuò)位”、“真空”等現(xiàn)象。行業(yè)管理落后，監(jiān)管弱化。投資主體單一，融資渠道不暢，價(jià)格長(zhǎng)期倒掛，單位虧損經(jīng)營(yíng)。四是在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境過(guò)程中行政效率不高，行政權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，依法行政水平低，制度落實(shí)不到位。五是社會(huì)穩(wěn)定體制機(jī)制仍需改革完善。責(zé)任落實(shí)的體制機(jī)制還不夠健全完善，有些領(lǐng)域的工作運(yùn)行機(jī)制還不夠科學(xué)縝密，基層基礎(chǔ)建設(shè)機(jī)制還不夠深入扎實(shí)，綜合保障機(jī)制還不夠堅(jiān)強(qiáng)有力。三、改進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制問(wèn)題工作的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則（一）指導(dǎo)思想：堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十七大和十七屆三中、四種全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀；緊緊抓住黃河三角洲開(kāi)發(fā)建設(shè)重大戰(zhàn)略契機(jī)，進(jìn)一步謀劃推動(dòng)?xùn)|營(yíng)發(fā)展；圍繞促進(jìn)高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)這一中心任務(wù)，探索研究提出城市管理、社區(qū)管理、公用事業(yè)改革、發(fā)展環(huán)境建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)管理體制機(jī)制方面政策意見(jiàn)，要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控相適應(yīng)的社會(huì)管理系統(tǒng)和調(diào)控機(jī)制。要圍繞促進(jìn)社會(huì)公開(kāi)、公平、公正,保持社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序、安全、和諧。要進(jìn)一步明確社會(huì)管理的對(duì)象,完善社會(huì)管理體系,實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合