【正文】 第一章公共管理導(dǎo)論c第一節(jié)　公共管理的意義公共管理學(xué)作為一門理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來說，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。隨著信息社會的逐漸發(fā)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來越不能適應(yīng)實踐的需要，伴隨著政府再造運動的發(fā)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。但何謂公共管理，可以說是眾說紛壇，不能定于一案。雖然人們很難給公共管理下一個明確的定義，對因其定義有助于我們理解公共管理的性質(zhì)與范圍，所以本節(jié)將以時間為線索來檢視不同時期人們對公共管理的理解。皮瑞和克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管理制工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家?？柹蜌W爾姆認(rèn)為公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究……他將人力、財力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相融合。卡爾森和歐爾姆還對公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說明。這些不同包括傾向于將管理視為類同管理等六個方面。奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對政治權(quán)威的管理。在他們看來，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。休斯的觀點與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點在于過程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。 本書認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。據(jù)此，本書認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于：公共管理承認(rèn)政府部門治理的合法性。公共管理強(qiáng)調(diào)政府對社會的治理的主要責(zé)任。公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任。公共管理強(qiáng)調(diào)多元價值。公共管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性。公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)。公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。第二節(jié)　公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑（一）公共管理學(xué)的發(fā)展公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代，當(dāng)時行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。在英國，1968年的富爾頓報告也表達(dá)了同樣的觀點。具體來說，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因，既有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實的背景。在學(xué)科發(fā)展方面。行政學(xué)主要經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個階段。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，導(dǎo)致了由管理而無行政的窘境。在現(xiàn)實背景方面。主要有政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色以及社會對政府的不滿；經(jīng)濟(jì)因素和財政壓力；社會問題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響等原因。在這種背景下，一批學(xué)者又發(fā)展出了不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。（二）公共管理的研究途徑依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。（三）公共管理學(xué)的特質(zhì)目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不同的見解。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)：公共管理是以整合性的概念。公共管理是將私部門的管理手段運用于公部門。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點。公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)　公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別公共管理有何性質(zhì)，或者說到底在哪些方面區(qū)別于私部門的管理，這是一個一直爭論不休的問題。有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。從規(guī)范的角度來看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，對于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。具體來講，二者的差異可以從如下幾個圍度來認(rèn)識：政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。公共管理以國家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則由相對充分的管理自主權(quán)。公共利益與私人利益。法的支配與意思自治。對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。政府與市場。多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。公共管理與私部門管理的確存在種差別，但也不能過分?jǐn)U大二者之間的差異。公共管理和私管理的學(xué)者和實踐者，都應(yīng)該以開放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)和借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同發(fā)展的目的。第四節(jié)　新公共管理自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對財政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。這種變化，并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。那么新公共管理到底是什么呢？著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個特點：即時的專業(yè)管理；目標(biāo)明確與績效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途徑的方式處理問題；重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式”；運用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。從總體上來看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心觀點是：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。但它是否意味著政府治理的一個新典范時代的到來，現(xiàn)在下結(jié)論還為時尚早。第五節(jié)　公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn)政府仍然是我們這個時代的核心治理者或管理者。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。一句話，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。認(rèn)識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。具體來說，這些挑戰(zhàn)包括：關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題。安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本問題。凡是人類存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題。政府治理絕非是一個工具——理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說他要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過程的合法性。關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題。一個有效的政府和一個較為完備的市場機(jī)制是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個機(jī)輪。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過于崇尚市場機(jī)制取向，但市場也不是萬能的，它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來。關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題。對于政府治理而言，全球化是機(jī)會，也是挑戰(zhàn)。關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題。如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題。關(guān)于重振政府的治理能力問題。如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格采用集體行動的能力。關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問題。如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題。問題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會提供這樣的機(jī)會；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。1公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題。社會科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識到，人類面臨的主要問題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。1重建公共管理的道德秩序。社會學(xué)家涂爾干曾言：假如沒有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無所寸進(jìn)。面對21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。第二章 公共管理者的角色與知能第一節(jié)　作為一般管理者的角色管理理論者和實踐者長期以來一直都在探討和界定管理者做什么以及怎么做。著名的管理學(xué)大師亨利明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。古典學(xué)派。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。偉人學(xué)派。他們試圖通過對歷史上以及現(xiàn)實中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)和個性等加以描述，將他們作為楷模和典型。企業(yè)家學(xué)派。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會的發(fā)現(xiàn)者。決策理論學(xué)派。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績效的因素。領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。通過對領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。工作活動學(xué)派。運用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對管理的工作活動進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動。哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格對管理中的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。他通過大量的、長期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個管理者同時起著不同的作用。這些工作和作用可歸納為三個方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報方面的工作和決策方面的工作。人際關(guān)系方面的角色。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者。信息方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。信息角色包括下列三項：監(jiān)聽者、傳播者和發(fā)言人。決策方面的角色。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。管理者對他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項重大決策皆與管理者有關(guān)。包括以下四個角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。這是個角色構(gòu)成一個整體，組織之所以需要管理者，不僅是因為制度的不完善性和環(huán)境的變化性，而且是需要一個正式的權(quán)威來擔(dān)任某些基本的、經(jīng)常的責(zé)任。在20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進(jìn)行了廣泛的實證研究，他們發(fā)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。通過以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性和瑣碎性；管理者處于組織的焦點地位；管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體。第二節(jié)　作為公共管理者的特殊角色前一節(jié)　對一般管理者指責(zé)和角色的描述在多大程度上與如今的公共管理者的思考、情感和作為相吻合呢？管理都會涉及到對組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與一般管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。對公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。在這許多論述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述最具有典范性。在他們看來，公共管理者應(yīng)扮演以下角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。公共管理者在任職時就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。人民受托者的角色。公共管理者受人民的委托，在治理過程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠(yuǎn)的全民利益。賢明少數(shù)的角色。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。平衡論的角色。公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運作為職業(yè)。扮演分析者和教育者的角色。公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說明并盡量將人民納入自己的治理過程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過程中的參與者?？傊?，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價值的、正當(dāng)?shù)慕巧?，而不能將自己混同于一般管理者。第三?jié)　公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，指后天發(fā)展起來的、處理特定人、事、物的能力。管理技能不同于業(yè)務(wù)能力，一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。那么一個好的管理者究竟應(yīng)具備何種技能，對此許多學(xué)者進(jìn)行了規(guī)范的以及實證的研究，綜合而言，公共管理者的技能主要包括以下幾個方面：技術(shù)性技能。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。這