【正文】 第一章 概述一、行政管理的概念。（產(chǎn)生于19世紀末20世紀初） 行政管理學(xué)是一門研究政府行政管理機關(guān)依法管理社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的活動過程和規(guī)律的科學(xué)。與立法、司法相對應(yīng)的行政。政府的行政機關(guān)實施立法機關(guān)所制定的法律的活動，通常又稱為執(zhí)法活動。（代表人物：亞里士多德、洛克、孟德斯鳩）與政治相對應(yīng)的行政。即國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。（代表人物：美國：威爾遜、古德諾）與管理相對應(yīng)的行政。即行政活動就是管理活動。（代表人物：古立克“七功能說”：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、報告、預(yù)算）二、行政管理的特點。（誰來管？管什么？怎么管？）行政管理的主體是政府機關(guān)。行政管理是一種以政府機關(guān)為主體的管理，政府行政機關(guān)扮演著管理者的角色。行政管理的對象包括社會公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)。任何管理活動除了需要管理主體外，還須有相應(yīng)的管理對象，這些管理對象構(gòu)成了其管理內(nèi)容。（行政管理的對象首先是社會公共事務(wù)。）行政管理必須依法進行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動。行政機關(guān)不是一種完全獨立的管理機關(guān)，必須按照立法機關(guān)所制定的法律和政策進行管理，行政活動表現(xiàn)為一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動，同時還要接受法院的司法監(jiān)督。三、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)。行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一個重要分支學(xué)科。從學(xué)科分類來看，行政管理學(xué)屬于公共管理學(xué)的二級學(xué)科；從研究范圍來看，公共管理學(xué)是一門研究有關(guān)社會公共事務(wù)管理的科學(xué)，而社會公共事務(wù)的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構(gòu)，或稱非營利組織，或稱第三部門，而行政管理學(xué)僅僅研究政府行政機關(guān)對社會公共事務(wù)的管理。（即，行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一部分）行政管理學(xué)是管理學(xué)的一個重要組成部分。行政管理學(xué)的研究過程，需要運用管理學(xué)的基本原理研究政府行政機關(guān)在管理社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過程中所進行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動，管理學(xué)的原理和方法成為研究行政管理學(xué)的重要的基本原理和方法。行政管理學(xué)是政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多門社會科學(xué)在政府行政機關(guān)管理社會公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過程中的綜合運用，它是一門多學(xué)科的綜合應(yīng)用科學(xué)。（①行政管理學(xué)的研究需要政治學(xué)的指導(dǎo)；②行政管理學(xué)作為一門應(yīng)用社會科學(xué)，其研究離不開社會調(diào)查；③現(xiàn)代行政管理學(xué)必須研究依法行政的條件、過程和規(guī)律，這就要求行政管理學(xué)的研究者懂得法學(xué)的基本理論，特別是行政法學(xué)的基本理論。）四、行政管理學(xué)的研究內(nèi)容和范圍。行政環(huán)境；行政權(quán)力；行政職能；行政管理機構(gòu)；行政管理事務(wù)；行政管理行為；行政管理過程；行政管理方法；行政管理規(guī)范；行政績效評估；1行政績效評估；1行政發(fā)展。五、為什么說西方行政管理學(xué)在19世紀末20世紀初產(chǎn)生并不是偶然的，而是其歷史必然性？從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的一個必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。從實踐上看，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，是行政實踐從政治實踐中分離的結(jié)果；同時，行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于西方行政實踐發(fā)展的需要。（主要表現(xiàn)為行政機關(guān)與立法機關(guān)的分離。）六、行政管理學(xué)與公共管理學(xué)之間的聯(lián)系和區(qū)別。從學(xué)科分類來看，公共管理學(xué)是一級學(xué)科的名稱，行政管理學(xué)是二級學(xué)科的名稱，公共管理學(xué)包括了行政管理學(xué)，行政管理學(xué)只是公共管理學(xué)的一個分支學(xué)科。從研究范圍來看，公共管理學(xué)是一門研究有關(guān)社會公共事務(wù)管理的科學(xué)，而社會公共事務(wù)的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構(gòu)，或稱非營利組織，或稱第三部門。而行政管理學(xué)僅僅研究政府行政機關(guān)對社會公共事務(wù)的管理。前者的研究范圍大于后者的研究范圍，后者的研究范圍僅僅是前者研究范圍的一部分。七、研究和學(xué)習行政管理學(xué)的方法根本方法：理論聯(lián)系實際，堅持“實踐——理論——實踐”（基本形式）的研究路線。具體方法：規(guī)范方法（20世紀40年代前占主導(dǎo)地位。主要注重事物的共性即規(guī)律性的研究。著眼于建立行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)規(guī)范，即一般理論和基本原則，并認為這些理論和原則可以對行政現(xiàn)象進行解釋并對行政管理實踐起指導(dǎo)作用?！笙到y(tǒng)掌握：學(xué)術(shù)規(guī)范、價值規(guī)范、理論體系，并按照這些理論進行行政管理實踐。）；經(jīng)驗方法（實證方法）即行為主義方法（20世紀40年代西方社會科學(xué)中占主導(dǎo)地位。強調(diào)在研究過程中只注重對事實的描述，而回避事實背后的規(guī)律，即只注重對“是什么”的研究，而不關(guān)心“為什么”。）；案例方法（是現(xiàn)代管理學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)的研究和教學(xué)過程中比較普遍采用的方法。注重個別事例的特殊性研究。有助于通過個案了解行政管理過程中的實際運作程序和運作方式，掌握行政管理的方法和藝術(shù)。）比較方法（在社會科學(xué)研究過程中，通過對同一個時期不同國家或地區(qū)的社會現(xiàn)象（橫向比較或共時性比較）、同一個國家或地區(qū)不同時期的社會現(xiàn)象進行比較（縱向比較或歷時性比較），以找出它們之間的共同點（共同規(guī)律）和不同點（特殊性）。八、古典學(xué)派行政管理學(xué)理論成就的重要意義。古典學(xué)派不僅僅開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理理論體系，對于當時的行政管理實踐也起到了一定的指導(dǎo)作用。古典學(xué)派將研究重點放在組織管理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系，他們認為，合理的組織結(jié)構(gòu)是有效管理的關(guān)鍵，組織圖是監(jiān)督和控制整個程序的基本工具，并且提出了組織分工和專業(yè)化的基本思想，這些思想對后來行政管理學(xué)的發(fā)展都產(chǎn)生了重要作用。明確提出了行政管理的幾個基本原則，即命令統(tǒng)一原則、權(quán)責相符原則、較小的管理幅度原則和系統(tǒng)計劃原則，這些原則對于指導(dǎo)行政管理實踐確實具有重要的意義。九、研究和學(xué)習行政管理學(xué)的意義。行政管理學(xué)是一門生命力最強的學(xué)科，也是一門發(fā)展非常迅速的學(xué)科。研究和學(xué)習行政管理學(xué)的重要意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）研究和學(xué)習行政管理學(xué)的理論意義。研究和學(xué)習行政管理學(xué)，有助于我們了解行政管理的基本規(guī)律，為我國行政管理的科學(xué)化提供理論依據(jù)。研究和學(xué)習行政管理學(xué)的一個重要目的就是要了解和掌握行政管理的運行規(guī)律。機構(gòu)膨脹、人浮于事，效率低下，是我國多年來行政管理的真實寫照。為了提高我國的行政管理水平，就必須實現(xiàn)行政管理的科學(xué)化，按行政管理的客觀規(guī)律辦事。因此，必須研究行政管理的客觀規(guī)律，建立科學(xué)的行政管理理論，起到為科學(xué)的行政管理提供指導(dǎo)的作用。（2）研究和學(xué)習行政管理學(xué)的實踐意義。①有助于我們弄清我國行政管理存在的問題和改革目標、任務(wù)、方式，為我國行政管理改革和發(fā)展指明方向；行政改革不能是一種盲目的行動，而應(yīng)該是一種自學(xué)的行動，作為一種自覺行動，就必須要以科學(xué)研究為先導(dǎo)。②有助于提高我國公務(wù)員素質(zhì)，進而提高我國行政管理的整體水平。一個國家行政管理水平的提高，在很大程度上取決于公務(wù)員素質(zhì)的提高。因此，要提高行政管理水平，就必須提高國家公務(wù)員的素質(zhì)。③有助于提高我國企事業(yè)單位管理人員的政策水平，促進企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時也助于提高企業(yè)事業(yè)單位的行政管理水平。對于企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員來說，學(xué)習行政管理學(xué)是了解政府及其運行規(guī)律的一條重要途徑。 最早：亞里士多德對國家的議事、行政、審判活動進行研究。 英國洛克：對國家權(quán)力進行劃分——立法權(quán)、行政權(quán)和外關(guān)權(quán)?！墩摗?法國孟德斯鳩：提出立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的思想。著名的“三權(quán)分立”/“分權(quán)制衡”原則。行政管理學(xué)的創(chuàng)始人：美國學(xué)者，伍德羅威爾遜——1887年《行政研究》。西方行政管理學(xué)的發(fā)展：（1）19世紀末20世紀初至20世紀30年代（古典學(xué)派理論學(xué)派）。其代表人物有：①伍德羅威爾遜：《行政研究》提出行政管理是政府工作中最突出、最顯著的部分，必須重視行政管理學(xué)的研究。②古德諾：《政治與行政》政治是政策的制定，是國家意志的表達；行政是政策的執(zhí)行，是國家意志的實現(xiàn)。③懷特：《行政學(xué)導(dǎo)論》把復(fù)雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分，并對其進行了系統(tǒng)的論述，第一次建立了較為系統(tǒng)的行政管理學(xué)理論體系。④法約爾：《工業(yè)管理及一般管理》提出五大基本功能（即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制）和14項原則（分工、權(quán)力、責任、紀律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報酬、集權(quán)、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神）⑤馬克斯韋伯——提出官僚制組織理論?！肮倭拧笔且环N以管理為目標的社會組織的特定形式，其具體的組織特征與不同形式的權(quán)威是相對應(yīng)的（即魅力權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威和理性權(quán)威）⑥泰羅——開創(chuàng)了管理科學(xué)的新時代，提出了著名的科學(xué)管理理論。（關(guān)鍵是他關(guān)于工作方法標準經(jīng)的思想主張用作業(yè)方法來取代以往憑經(jīng)驗辦事的方法，強調(diào)建立標準的操作規(guī)程，并實行定額管理，實行鼓勵性的計件工資制。）（2）20世紀40年代至70年代（行為科學(xué)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)理論學(xué)派）。其代表人物有：①行為科學(xué)學(xué)派——指以行為科學(xué)為理論基礎(chǔ)建立起來的行政管理學(xué)，其理論的邏輯起點是“經(jīng)濟人”假設(shè)。梅奧：“霍?！睂嶒灒ㄌ岢觥吧鐣恕崩碚摷僭O(shè)）；馬斯洛：需要層次理論（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我實現(xiàn)需要）；②決策理論學(xué)派——以美國學(xué)者，赫伯特A西蒙的行政決策理論為代表。提出管理就是決策，決策是整個行政管理過程的中心，提出了所謂的“滿意”決策準則，其理論被稱為有限理性決策理論。代表還有：林德布洛姆的漸進決策理論和埃佐尼的綜視（混合掃描）決策理論。③系統(tǒng)理論學(xué)派的行政管理學(xué)。20世紀40年代，奧地利生物學(xué)家希馮貝塔朗菲創(chuàng)立了一般系統(tǒng)理論，強調(diào)從系統(tǒng)的觀點來分析客觀事物。（系統(tǒng)學(xué)派具有代表性的理論主要有：①里格斯行政生態(tài)理論；②卡斯特權(quán)變理論。）（3）20世紀80年代以來的行政管理學(xué)（新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論），其共同特征是：①崇尚市場力量、市場作用和市場機制；②提倡行政管理應(yīng)由滿足官僚政治需要轉(zhuǎn)向滿足顧客需求；③反對政府強制干預(yù)，倡導(dǎo)社會的共同自治；④不滿意膨脹的低效率的政府，主張小政府、大社會；⑤要求從重投入、重規(guī)章，轉(zhuǎn)向重產(chǎn)出、重結(jié)果。）①新公共管理理論——英國首相馬格麗特撒切爾（①反對低效和浪費，實行私有化；②以市場取代官僚組織，將企業(yè)管理方法引入政府管理；③在行政管理中引入競爭機制，④在公共服務(wù)中堅持顧客導(dǎo)向）公共服務(wù)不應(yīng)只考慮投入，而且更應(yīng)重視產(chǎn)出，重視服務(wù)質(zhì)量。②政府治理理論（是以治理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的）——所謂“治理”就是“最少限度的國家”、“按照私營企業(yè)模式進行管理”，是一種“有效的管理”、“良好的管理”，是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。（具有多種性和復(fù)雜性）③后現(xiàn)代公共行政理論?！枷耄簭娬{(diào)公共行政必須回應(yīng)公民的個性化的公共需求，認為后現(xiàn)代公共行政就是具體問題具體分析，就是替公民辦實事，其理論核心概念是“公共能量場”，“場”是指具體的場合，是一種辦公的場所?！皥觥笔亲饔糜谇榫车牧Φ膹?fù)合。其實質(zhì)是強調(diào)公共行政是一種針對特定事件的特定行為，強調(diào)行政管理過程中的普遍參與，目的在于為公民提供個性化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。19世紀末20世紀初行政管理學(xué)傳到中國，較有影響的著作有：《行海要術(shù)》、《行政綱目》、《行政學(xué)總論》，20世紀30年代，我國學(xué)者寫出的較有影響的行政學(xué)著作：張金鑒《行政學(xué)的理論與實際》；江康黎《行政學(xué)原理》1986年行政管理學(xué)試點學(xué)校：武漢大學(xué)和鄭州大學(xué)。1988年列入自考目錄。1994年成立國家行政學(xué)院。2001年公共管理碩士生。最早把復(fù)雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分的行政學(xué)著作是《行政學(xué)導(dǎo)論》——懷特。美國第一本大學(xué)教科書是：《行政學(xué)導(dǎo)論》?！靶姓W(xué)”一詞，最早由德國學(xué)者史坦因在1865年提出，當時主要是指：行政法學(xué)。1行政管理學(xué)中最基本最核心的概念是：行政管理。1為傳統(tǒng)的行政組織理論奠定基礎(chǔ)的是：官僚制理論。1威爾遜特別提出，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容不同于政治學(xué)的研究內(nèi)容，主要應(yīng)該研究：公務(wù)員制度、行政組織、行政活動。1泰羅的行政管理思想包括：①工作方法標準化思想；②管理職能專門化的思想。第二章 行政環(huán)境一、行政管理的含義與基本屬性。環(huán)境是處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。行政環(huán)境具有以下內(nèi)涵：行政環(huán)境是針對具體行政系統(tǒng)而存在的；行政環(huán)境通過邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分；行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響；行政環(huán)境因素既包括有形的事物，也包括無形的情勢。行政環(huán)境與行政系統(tǒng)相互作用，共同構(gòu)成一個更為高級的行政生態(tài)系統(tǒng)，而行政環(huán)境本身即構(gòu)成一個與行政系統(tǒng)相并列的有機系統(tǒng)，他具有以下基本屬性：復(fù)雜性。行政環(huán)境是行政系統(tǒng)邊界之外能夠?qū)υ撓到y(tǒng)產(chǎn)生直接或間接影響的各種因素的集合；相關(guān)性與綜合性。（一方面構(gòu)成行政環(huán)境的各種因素之間都具有程度不同的相關(guān)性；另一方面，與相關(guān)性有關(guān)的一個行政環(huán)境特性是其影響的綜合性。）行政環(huán)境影響上的綜合性可以看成是環(huán)境因素之間相關(guān)性特性在與行政系統(tǒng)相互作用過程中的體現(xiàn)。層次性。在整個環(huán)境系統(tǒng)中的地位、相互隸屬關(guān)系，在對行政系統(tǒng)作用過程中影響的直接或間接程度及其影響規(guī)模等方面，行政環(huán)境不同因素之間都存在著差異性，或者說存在著層次性。動態(tài)性。行政環(huán)境的構(gòu)成、影響都不是一成不變的，而是呈現(xiàn)出動態(tài)性的特性。二、行政環(huán)境的類型。自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境。（自然行政環(huán)境是指對行政系統(tǒng)的存在與運行起影響作用的各種自然因素的集合或統(tǒng)稱。人造行政環(huán)境=社會環(huán)境，是指在人類社會活動中形成與發(fā)展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在與運行產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素的總和。）宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境。（宏觀行政環(huán)境是指能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。中觀行政環(huán)