【正文】 《行政管理學(xué)》電子教案 一、行政管理學(xué)概述 　?。ㄒ唬┬姓芾砼c行政管理學(xué) 　　行政：政府行政部門的政務(wù)活動(dòng)（狹義，魏勞畢）；對(duì)法律和政治的執(zhí)行行為（廣義、古德諾）；國(guó)家所有機(jī)關(guān)（包括立法、司法、行政各系統(tǒng)所屬部門）和所有企事業(yè)單位的行政事務(wù)的管理和處理（最廣義，西蒙等）；行政是國(guó)家的組織活動(dòng)（馬克思），主要用于國(guó)家事務(wù)的管理方面。 　　*行政是國(guó)家的活動(dòng)，即國(guó)家的一項(xiàng)職能； 　　*行政是國(guó)家的組織活動(dòng)，即國(guó)家必須通過行政組織，才有可能履行國(guó)家的行政職能； 　　*行政是相對(duì)于國(guó)家的立法機(jī)關(guān)而言的。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行是行政的一個(gè)本質(zhì)特征。 　　行政管理：國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的組織活動(dòng)。 　　主體：國(guó)家行政機(jī)關(guān) 　　客體：國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù) 　　行政主體活動(dòng)的方式和目的：依法實(shí)施行政管理，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。 　　行政管理學(xué)：研究和探求國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。 　?。?）范疇（15）：行政環(huán)境；政府職能；行政體制；行政組織；行政領(lǐng)導(dǎo)；人事行政；機(jī)關(guān)管理；行政道德；行政決策；行政執(zhí)行；行政監(jiān)督；依法行政；行政方法；行政效率。 　　*美國(guó)行政學(xué)家古立克：以行政管理職能為行政學(xué)主要研究對(duì)象，提出POSDCRB，即計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算等管理7職能說。 　?。?）研究方法（7類）：法學(xué)研究法；歷史研究法；比較研究法；行為主義研究法；系統(tǒng)研究法；案例研究法；模擬研究法。 　?。?）行政管理學(xué)的目的：尋找和掌握行政工作的一般規(guī)律，獲取指導(dǎo)行政工作的原理、原則和系統(tǒng)知識(shí)，指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)行政管理日趨科學(xué)化、法制化、現(xiàn)代化，高效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。 　　（4）學(xué)科特點(diǎn)：綜合性；實(shí)踐性；系統(tǒng)性；技術(shù)性；發(fā)展性。 　 　二、行政管理學(xué)的歷史與發(fā)展 　　科學(xué)管理時(shí)期（傳統(tǒng)理論時(shí)期，或行政管理學(xué)形成時(shí)期）：19世紀(jì)末到20世紀(jì)30年代。 　?。?）主要理論和代表人物 　　*因泰勒提出的“科學(xué)管理”理論而得名。 　　1911年，美國(guó)工程師泰勒出版《科學(xué)管理原理》一書，提出以分工協(xié)作、研究動(dòng)作與時(shí)間關(guān)系、規(guī)范操作方式，培訓(xùn)職工、規(guī)定定額和實(shí)行差別工資的辦法來提高效率的主張?？茖W(xué)管理的核心問題和所追求的首要目標(biāo)是提高效率?！翱茖W(xué)管理之父” 　　這一時(shí)期的行政管理學(xué)家懷特、魏勞畢等將泰勒的理論一直到行政學(xué)體系中，研究了行政目標(biāo)、行政機(jī)構(gòu)、行政人才的選拔、行政工作程序與方法以及行政效率等問題，提出了行政管理活動(dòng)的基本原則：制度化、計(jì)劃化、協(xié)調(diào)化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、效率化。 　　*法國(guó)工程師法約爾發(fā)表《工業(yè)管理和一般管理》一書，把管理分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制5個(gè)環(huán)節(jié)，確立了管理14條原則?！肮芾砝碚撝浮?。 　　*德國(guó)學(xué)者施坦因：“行政學(xué)”，1965年撰寫《行政學(xué)》。 　　*美國(guó)學(xué)者威爾遜：1887年發(fā)表《行政的研究》一文，主張政治與行政分離。行政學(xué)鼻祖。 　　*古德諾：1900年，《政治與行政》，提出政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。 　　*美國(guó)學(xué)者懷特：1926年，《行政學(xué)導(dǎo)論》，論述了行政管理的重要性和行政效率等問題。 　　*美國(guó)學(xué)者魏勞畢：1927年，《行政學(xué)原理》。 　　*馬克斯韋伯：管理制組織理論，即科層組織理論?！敖M織理論之父” 　?。?）理論特點(diǎn)和主要貢獻(xiàn) 　　*行政制度、機(jī)構(gòu)、程序、立法的研究；體系的建設(shè)。 　　行為科學(xué)時(shí)期（人際關(guān)系階段）：20世紀(jì)30年代到60年代。 　?。?）行為科學(xué)的主要理論及其代表人物 　　*19271932年，美國(guó)哈佛大學(xué)梅奧等3位教授在霍桑工廠進(jìn)行了一系列有關(guān)人的行為的試驗(yàn)，提出在其他條件不變的情況下，可注重人的行為來提高效率的新理論。 　　*巴納德：非正式作用的理論 　　*馬斯洛：人的需要層次說：生理、安全、歸屬、尊重和自我實(shí)現(xiàn)。 　　*麥克雷戈：從評(píng)價(jià)人性出發(fā)提出X理論和Y理論。 　　*主要的行政學(xué)家：巴納德、狄莫克、西蒙、瓦爾杜等。 　?。?）理論特點(diǎn)和主要貢獻(xiàn) 　　*理論特點(diǎn)：政治與行政的配合；民主與效率的一致；以人為本的行政觀；重視非正式組織；行政即決策的過程。 　　*機(jī)械效率——人的效率（觀念）；靜態(tài)——?jiǎng)討B(tài)（組織）；管人——用人（人事行政）；懲罰、專制、命令——激勵(lì)、民主、溝通（管理方式）。 　　系統(tǒng)科學(xué)時(shí)期：20世紀(jì)60年代。 　　*應(yīng)用系統(tǒng)論的基本觀點(diǎn)和方法研究行政管理活動(dòng)。應(yīng)用綜合的觀點(diǎn)、開放的觀點(diǎn)、環(huán)境系統(tǒng)的觀點(diǎn)、投入產(chǎn)出的觀點(diǎn)考察行政活動(dòng)過程，研究行政管理總體目標(biāo)的確定和組織實(shí)施。行政組織合理化、行政程序連續(xù)化、行政決策科學(xué)化、行政分析定量化。 　　*運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)工程等工具的應(yīng)用。 　　中國(guó)的情況 　?。?）古代的行政管理體系和思想：君主制、大一統(tǒng)的行政組織體制、監(jiān)察制度、管理制度等； 　?。?）近代發(fā)展：實(shí)行立法、司法、行政、考試和監(jiān)察五院分立制度（孫中山）。工農(nóng)民主政權(quán)的行政組織體制。1935年，張金鑒出版《行政學(xué)之理論與實(shí)踐》。 　　（3）建國(guó)之后的發(fā)展。1980年12月，中國(guó)政治學(xué)會(huì)成立。1984年，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)成立。 第一章 行政環(huán)境 一、 行政環(huán)境的概念、特點(diǎn)和分類 　　行政環(huán)境：圍繞行政管理主體，并直接或間接作用于行政管理活動(dòng)的客觀因素的總和。 　　特點(diǎn)：多樣性；復(fù)雜性；可變性；互動(dòng)性。 　　類型：自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境（內(nèi)容）；物質(zhì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治法律環(huán)境和精神文化環(huán)境（社會(huì)結(jié)構(gòu)）；行政外部環(huán)境和行政內(nèi)部環(huán)境（環(huán)境具體作用過程）；國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境（地域）；宏觀行政環(huán)境、微觀行政環(huán)境和中觀行政環(huán)境（環(huán)境對(duì)行政主體的影響）。 二、 行政環(huán)境與行政管理的相互關(guān)系 　　行政環(huán)境制約和影響行政管理系統(tǒng)及其活動(dòng)（基礎(chǔ)和條件）； 　　*行政環(huán)境是行政管理系統(tǒng)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。 　　*行政環(huán)境決定行政管理的目標(biāo)、內(nèi)容和性質(zhì)。 　　*行政環(huán)境決定行政管理的方式和方法。 　　行政管理反作用于行政環(huán)境（對(duì)象和客體） 三、 中國(guó)的行政環(huán)境與行政管理 　　宏觀環(huán)境與行政管理 　　（1）國(guó)內(nèi)宏觀行政環(huán)境 　　*國(guó)內(nèi)行政社會(huì)環(huán)境：社會(huì)主義初級(jí)階段的特征是基本的國(guó)內(nèi)行政社會(huì)環(huán)境。 　　*國(guó)內(nèi)行政自然環(huán)境：環(huán)保意識(shí)、合理開發(fā)資源。 　　（2）國(guó)際環(huán)境：全球化、多極化。 　　組織環(huán)境（中觀環(huán)境）與行政管理 　　(1) 政黨組織 　　*現(xiàn)代意義上的政黨，就是在某種政治體制中，通過控制或影響政府以期取得或行使政治權(quán)利的政治組織。 　　*我國(guó)的政黨組織：中國(guó)共產(chǎn)黨和8個(gè)民主黨派（民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工民主黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟） 　　*我國(guó)基本的政黨制度：中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制和政治協(xié)商制度。 　　*中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用：政治領(lǐng)導(dǎo)（政治方向和政治原則）；組織領(lǐng)導(dǎo)；思想領(lǐng)導(dǎo)。 　　*作用方式：自上而下的層級(jí)組織（縱向）；人民代表大會(huì)等中介（橫向）。 　　(2) 立法組織 　　*中國(guó)的立法機(jī)構(gòu)：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)組成。 　　*全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。 　　*人民代表大會(huì)制度是中國(guó)最基本的政治制度。 　　(3) 司法機(jī)構(gòu) 　　*司法機(jī)構(gòu)包括審判、監(jiān)察等組織。司法機(jī)構(gòu)通過行使審判權(quán)和檢察權(quán)依法對(duì)政府機(jī)關(guān)、政府官員是否遵守憲法和法律實(shí)行監(jiān)督（司法監(jiān)督）。 　　*司法監(jiān)督：法紀(jì)監(jiān)督（非法拘禁、玩忽職守、危害公共安全等）；經(jīng)濟(jì)監(jiān)督（走私、貪污等）；行政監(jiān)督。 　　(4) 軍事組織 　　*中國(guó)的軍事系統(tǒng)由中國(guó)人民解放軍、武裝警察和民兵三大武裝力量組成，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)和國(guó)家軍事委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。 　　(5) 社會(huì)組織系統(tǒng) 　　*社會(huì)組織包括社會(huì)階級(jí)、各種社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、家庭等。 *人民參與制度是中國(guó)政治制度的一項(xiàng)基本內(nèi)容。 第二章 政府職能 　　政府職能是行政管理學(xué)（行政學(xué)）研究的核心，是指政府在國(guó)家和社會(huì)中扮演的角色及所起的作用。政府職能反映著國(guó)家行政管理活動(dòng)的基本方向和實(shí)質(zhì)。 一、 政府職能概述 　　政府職能的含義 　　*職能是指一定的人員或組織所擁有的職責(zé)和功能。 　　*政府職能是指作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依法對(duì)國(guó)家政治和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。 　?。?）政府職能的實(shí)施者是整個(gè)行政組織系統(tǒng)，包括政府的各級(jí)各類行政機(jī)構(gòu)及其所屬公務(wù)人員。 　?。?）政府職能是國(guó)家職能的一個(gè)重要組成部分。 　?。?）政府職能是一個(gè)由相互聯(lián)系的行政管理活動(dòng)的各職能構(gòu)成的嚴(yán)密體系。 　?。?）政府職能行使的依據(jù)是國(guó)家憲法和法律賦予行政主體的行政權(quán)力。 　　政府職能的特點(diǎn) 　?。?）廣泛性。政府職能及包括一般職能，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等管理的職能，也包括運(yùn)行職能，如決策、計(jì)劃、組織、控制等一系列職能。 　?。?）適應(yīng)性。政府職能須隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展和國(guó)家中心任務(wù)的變化而不斷調(diào)整。 　　（3）執(zhí)行性。行政管理機(jī)關(guān)必須貫徹執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線、方針和政策，必須執(zhí)行人民代表大會(huì)的決定和決議。 　?。?）層次性。不同層次的政府（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）其職能有所差異。 　?。?）動(dòng)態(tài)性。適應(yīng)變化和發(fā)展的需要，及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是搞好行政管理的重要前提和基礎(chǔ)。 　　*一些行政管理學(xué)著作將政府職能的特點(diǎn)概括為：廣泛性、強(qiáng)制性（依法行政）、服務(wù)性（非營(yíng)利性）、政治性和系統(tǒng)性等。 　　政府職能的類別 　　*從政府職能的作用領(lǐng)域看，可以分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。 　　*從政府職能作用的性質(zhì)看，政府職能可劃分為：統(tǒng)治性職能、保衛(wèi)性職能、管理性職能、文化職能、社會(huì)職能。 　　*從行政管理作用的過程和方式（運(yùn)行）看，可以分為計(jì)劃職能、組織職能、控制智能、指揮職能、協(xié)調(diào)職能、溝通職能、監(jiān)督職能等。 　　*從行政控制的幅度看，可以分為高層次行政職能、高層次行政職能、低層次行政職能。 二、 政府的職能和作用 　　*按照行政管理活動(dòng)所涉及的領(lǐng)域不同，可把行政職能劃分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。這些只能由稱之為政府的基本職能。 　?。?）政治職能：即階級(jí)統(tǒng)治的職能，是指政府所承擔(dān)的維護(hù)和實(shí)行階級(jí)統(tǒng)治、保衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)安全的職能。政治職能最鮮明地反映了一定時(shí)期政府活動(dòng)的基本方向。具體包括階級(jí)專政職能；軍事保衛(wèi)職能；社會(huì)治安職能；民主職能。 　　*我國(guó)政府的政治職能，主要是通過發(fā)揮國(guó)防、外交、公安、安全等職能部門的作用來行使的。 　?。?）經(jīng)濟(jì)職能：指政府所承擔(dān)的組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。具體包括：產(chǎn)權(quán)（私有或公有產(chǎn)權(quán)）界定和保護(hù)；宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；基本建設(shè)投資（直接生產(chǎn)和提供共產(chǎn)品）；進(jìn)行收入再分配、緩解收入分配不公（以及管理國(guó)有資產(chǎn)、規(guī)范穩(wěn)定市場(chǎng)秩序以確保自由競(jìng)爭(zhēng)）等。 　　*經(jīng)濟(jì)職能是政府最主要、最基本的職能。具有以下特征：全局性、綜合性、協(xié)調(diào)性、服務(wù)性。 　?。?）文化職能：政府指導(dǎo)和管理文化建設(shè)事業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能。具體包括：意識(shí)形態(tài)的職能；發(fā)展科學(xué)教育文化事業(yè)；發(fā)展文學(xué)藝術(shù)、體育事業(yè)；加強(qiáng)道德文明建設(shè)、清除有害文化產(chǎn)品等。 　　*政府的文化職能，一般是通過文化管理機(jī)構(gòu)的組織管理活動(dòng)來實(shí)施的。 　?。?）社會(huì)職能：指政府所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。具體內(nèi)容包括制定各種社會(huì)福利的法律、法規(guī)、制度，建立社會(huì)福利和保障體系；建立健全合理的社會(huì)福利制度；籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金；創(chuàng)辦各種社會(huì)福利事業(yè)；保護(hù)生態(tài)環(huán)境。 　　*從某種意義上講，社會(huì)職能是政治職能的基礎(chǔ)。 　　*治理環(huán)境污染，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，也是政府提出的一項(xiàng)突出的、特殊的社會(huì)職能。 三、 中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變 　　*政府職能轉(zhuǎn)變：指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)其職能的范圍、內(nèi)容、方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移和變換。 　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中國(guó)政府職能 　　政企分開是中國(guó)實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵 　　實(shí)施中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑 　?。?） 認(rèn)識(shí)政府職能轉(zhuǎn)變的意義 　　（2） 推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立 　?。?） 政治體制改革與行政體制改革同步進(jìn)行 　?。?） 抓住政企分開這一實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵 第三章 行政體制 一、 行政體制及其構(gòu)成要素 　　行政體制：即行政管理體制，主要是指一個(gè)國(guó)家行政系統(tǒng)中的權(quán)力劃分、職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式等關(guān)系模式的總和。它有該國(guó)的基本的政治制度規(guī)定，受該國(guó)經(jīng)濟(jì)制度、文化傳統(tǒng)等因素的制約。 　　*就行政體制各組成部分的地位和關(guān)系而言，行政體制的核心是行政權(quán)力的劃分和行政職能的配置。 　　*就行政體制組成部分的存在狀態(tài)而言，由靜態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)的行政運(yùn)行體制之分。前者是對(duì)行政主體及其相互關(guān)系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性配置，它構(gòu)成行政體制的“硬件”系統(tǒng)，包括政府首腦體制、中央政府體制、地方政府體制、中央和地方政府關(guān)系體制等；后者是對(duì)行政主體行為的方式、原則和程序的規(guī)范性約束，它影響行政管理的基本方向，包括行政決策體制、人事管理體制、行政監(jiān)督體制等。 　　行政體制的特點(diǎn)：產(chǎn)生的先導(dǎo)性；存在的客觀性、相對(duì)穩(wěn)定性；影響的全局性（對(duì)行政效率）；構(gòu)成要素的可變性。 　　*一些學(xué)者認(rèn)為：政治性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性以及多星、滯后性等為行政體制的特點(diǎn)。 　　行政體制的功能 　　*積極功能：能提高行政管理的效能、增加行政資源的作為、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。具體表現(xiàn)在： 　?。?）對(duì)行政組織的框定、調(diào)控和制約作用。 　?。?）對(duì)國(guó)家政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)、保證和保護(hù)作用。 　　*消極功能：指在特定時(shí)期或一定條件下，能做成行政資源的無為或浪費(fèi)，妨礙行政管理效率和效能的提高，阻礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。具體表現(xiàn)在： 　?。?）行政體制的惰性。 　?。?）行政體制缺乏合理性、科學(xué)性，引起行政管理的混亂和無序。 　　行政體制