【正文】 1 引 言 我國經(jīng)過 30 多年的改革和發(fā)展，已經(jīng)初步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會保障制度框架，但是，我國現(xiàn)行的社會保障制度仍然存在很多問題，比如存在保障水平低，覆蓋面小，最低社會保障制度建設(shè)緩慢，養(yǎng)老保障的社會互濟(jì)性低，保障能力弱等問題。研究我國農(nóng)村社會保障制度及其存在的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對于建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的社會保障制度具有十分重要的意義。 簡言之，我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)最大的現(xiàn)實就是舊的二元體系沒有被完全打破，新的體系也沒有建立起來，處在一個非常困難的半截 狀態(tài)。本文將在下面部分對我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)過程中面臨的一些主要問題進(jìn)行說明。 一、 農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀 （ 3 號黑體） 1． 城鄉(xiāng)之間的差距不斷加大 （二級標(biāo)題 4 號黑體） 建國以來，由于特定的 歷史 環(huán)境，我國采取了犧牲農(nóng)業(yè)，優(yōu)先 發(fā)展 工業(yè) 。犧牲農(nóng)村，優(yōu) 先發(fā)展城市的發(fā)展戰(zhàn)略。為保證這一戰(zhàn)略的實施，國家運用行政手段，人為的建立起了城鄉(xiāng)二元的治理結(jié)構(gòu)，這種政策的長期實施，使得城鄉(xiāng)之間的差距不斷加大乃至出現(xiàn)了斷裂。這種斷裂不僅僅是表現(xiàn)在某一方面，而是 政治 、 經(jīng)濟(jì) 、社會和文化各個方面的。 2． 城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的二元性決定了社會保障制度的二元性 正如我們所知道的，新 中國 成立后我國的社會保障制度 最先是在城市國有 企業(yè) 中建立起來，是針對國有企業(yè)職工而言的。如 ”1951 年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒行，是公認(rèn)的新中國職工養(yǎng)老保險制度建立的標(biāo)志。 ”(鄭功成， 2020)。在之后幾十年的發(fā)展中，城市社會保障體系被比較完善的建立了起來，而農(nóng)村社會保障體系的建立卻始終滯后，農(nóng)村社會保障狀況令人堪憂。一定意義上我們可以說，目前國家對于農(nóng)村社會保障的制度安排仍然是剩余型的，即只給需要幫助的人提供幫助，大多數(shù)農(nóng)村人口被排除在外 了 。此外，社會保障資源的城鄉(xiāng)占有也是存在巨大差距的， “占人口 20%的城鎮(zhèn)居民享受 89%的社會保障經(jīng)費，而占人口 80%的農(nóng)村居民的社會保障費僅占全國社會保障費的 11%。 ”(張亨明， 2020) 2 我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)面臨的主要問題 三、目前農(nóng)村社會保障制度存在的問題 中 國農(nóng)村社會保障制度是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，在自給自足 的自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展的，隨著中 國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的逐步 建立和日趨完善，其不合理性日漸暴露，越來越不適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的需要，主要存在以下幾方面的問題： （一） 農(nóng)村社會保障形式單 一 ， 水平低 ， 覆蓋面小 目前， 中 國農(nóng)村社會保障體系很不健全，保障的形式主要是農(nóng)村社會救濟(jì)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙蜕贁?shù)地方推廣的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險。保障的對象基本上是“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村大多數(shù)人還無法享受社會保障。農(nóng)村社會 保障無論是范圍還是標(biāo)準(zhǔn)，相對于城市而言都是很低的。 據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，占人口總數(shù)的 20%的城鎮(zhèn)居民享受 89%的社會保障，占人口 80%的農(nóng)村居民，僅享受社會保障的 11%，在縣城以下集體單位的 1000 多萬職工和 2020 多萬個城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會保 障權(quán)利 1。 1998 年， 農(nóng)村 合作醫(yī)療制度的人口覆蓋率在高收入地區(qū)達(dá) %，但中等地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅為 1%~3%2。另外，農(nóng)村社會保障水平也十分低下，如全國有“五保戶” 260 多萬人，大部分人享受的生活費較低，有一些人甚至處 于 貧困線上 3。從國家和社區(qū)提供的養(yǎng)老金狀況來看，社會養(yǎng)老供給人均不足 200 元，可見其保障水平之 低 4。 （二） 農(nóng)村社會保障社會化程度低 ， 保障功能差 目前農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實行，并沒有按法律、政策的規(guī)定 ，凡是符合條件的地區(qū)、農(nóng)民必須參加，這樣，本應(yīng)由社會統(tǒng)一承擔(dān)的 社會福利轉(zhuǎn)嫁給了社區(qū)集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)，變成了“社區(qū)保障” 、 “企業(yè)保障”，使 社區(qū)集體 與 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)的包袱加重， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 難以同其他市場主體 站在 同一起跑線上參與競爭，使社會保障基金的互濟(jì)性不能得到充分的發(fā)揮。 2020 年，全國雖有 1955 個縣開辦 農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險，但參加人口 只占農(nóng)村人口的 6%5。積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度 雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但 沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保健 上 的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。這種狀況不僅削弱了社會保障對勞動者的生活保障作用，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) 進(jìn)一步發(fā)展和參與市場競爭的障礙。 （三） 農(nóng)村社會保障缺乏有效管理 ， 透明度差 中 國農(nóng)村社會保障管理混亂，表現(xiàn)在多頭管理、政出多門。從管理機(jī)構(gòu)上看，部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理；醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理；農(nóng)村社會養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理；一些地方鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也建立了社會保障辦法和規(guī)定；在有的地方，壽險公司也涉及了農(nóng)村社會保障，形成了“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關(guān)系不同，在社會保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，導(dǎo)致相互扯皮 、 辦事 效率低下的狀況。由于缺乏有效的監(jiān)督管理，使農(nóng)村社會保障透明度差，往往是少數(shù)人說了算，農(nóng)民缺乏直接的受益感，從而影響了農(nóng)村社會保障的功能效果。自從 1998 年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險由民政部 移交給勞動與社會保障部以來，受管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)和中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村 社會養(yǎng)老保險 工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等方面的困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入 了 停頓狀態(tài)。 （四） 農(nóng)村社會保障基金籌集模式難以選擇 目前， 中 國農(nóng)村社會保障基金籌集模式主要采取“現(xiàn)收 現(xiàn)付制”，但是由于人口老齡化的問題使這種方式越來越不適應(yīng)，逐漸出現(xiàn)收不抵支狀況?？晒┻x擇的模式有“儲蓄積累制”和“部分積累 1 關(guān)振宇 《 論完善農(nóng)村社會保障體系 》 ， 《 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 》 1999 年第 5 期。 2 朱玲 《 誰來為農(nóng)民看病吃藥提供社會保障 》 ， 《 瞭望 》 2020 年第 16 期。 3 楊翠迎著《中國農(nóng)村社會保障制度研究》（中國農(nóng)業(yè)出版社 2020 年）第 49 頁。 4 楊翠迎著《中國農(nóng)村社會保障制度研究》（中國農(nóng)業(yè)出版社 2020 年）第 49 頁。 5 陳佳貴、王延中主編 《 中國社會保障發(fā)展報告（ 2020~2020）》（社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2020 年）第 48 頁。 3 制”兩種方式，這兩種方式各有優(yōu)缺點。“儲蓄積累制”雖然能對付人口老齡化所引起的收支不平衡的問題，但無法解決已屆老年 的 農(nóng)民的保障問題；“部分積累制”雖然兼顧了上述兩種方式的優(yōu)點，但這種方式需要政府或一批農(nóng)民承擔(dān)模式轉(zhuǎn)換過程中的較大成本。農(nóng)村社會保障到底采取哪種基金籌集模式，在選擇過程中出現(xiàn)了難題。 （五） 農(nóng)村社會保障基金被擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重 由于中 國農(nóng)村社會保障管理混亂，政出多門，社會保障 基金出現(xiàn)了“大家都來管”的混亂局面。從事農(nóng)村社會保障工作的一些基層領(lǐng)導(dǎo)人員素質(zhì)較差，私 欲嚴(yán)重。把農(nóng)民交來的“養(yǎng)命錢”挪作他用、建住宅、私分等，在農(nóng)民 心目中造成 了 極壞的影響。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)對農(nóng)村社會保障的監(jiān)督管理提出了強(qiáng)烈的要求。 （六）制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性極 差 目前在農(nóng)村開辦的社會保障項目中，優(yōu)撫安置制度比較穩(wěn)定，社會救濟(jì)雖說救濟(jì)對象不確定，但這項制度在農(nóng)村還算穩(wěn)定。可是，農(nóng)村社會保障制度的主體項目 —— 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性極差。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、運行以及保險金 的發(fā)放不是按 照嚴(yán)格的法律程序、而是按照地方政府部門的一些規(guī)章制度執(zhí)行的， 不是農(nóng)民與政府的一種長期契約。這項制度的隨意性極大，上級政府說開辦，地方政府馬上一哄而上，利用行政命令，大張旗鼓地宣傳和執(zhí)行。可 當(dāng)上級政府態(tài)度冷卻下來，地方政府馬上就停辦。 事實上，當(dāng)年搞得好的 、搞得轟轟烈烈的一些典型地區(qū)，如今已徹底停辦了。 開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的預(yù)定利率從原來的年復(fù)利 %，降到 %，從 1998 年 10 月 1 日起調(diào)整為 %，從 1999 年10 月 1 日起又調(diào)整為 %，現(xiàn)在為 %6。這種隨 意的變動，降低了農(nóng)民的信任度。 農(nóng)村合作醫(yī)療制度面臨著同樣的處境。 70 年代末 90%以上的生產(chǎn)隊都建立了合作醫(yī)療制度，但隨著家庭承包 制的推行，這項制度在大部分地區(qū)卻遭到解體 7。 以后 ，在民政部努力工作的基礎(chǔ)上，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在一些試點地區(qū)有一定的恢復(fù)和發(fā)展。 2020 年 1 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部《 關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見 》 ，要求，“從 2020 年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選出兩到三個縣（市）先行試點，取得經(jīng)驗后逐步推開。到 2020 年，實現(xiàn)全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度 的目標(biāo)，減輕農(nóng)民因疾病帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！毙滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)效果如何，還有待于實踐的檢驗。 四、農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)思路 農(nóng)村社會保障 制度 建設(shè)必須突破現(xiàn)有 的 城鄉(xiāng)分割的格局，突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛， 突 破各級財政只管城市社保不管農(nóng)民社保的做法，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度，樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念，把農(nóng)民享受社會保障作為其應(yīng)有的一項基本權(quán)利，把向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務(wù)，把建 設(shè) 農(nóng)村 社會保障制度 當(dāng)作國家長治久安、經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的大計 。 （一） 制度定位 —— 統(tǒng)一的社會保障體系的重要組成部 分 農(nóng)村社會保障 體系 ，主要包括養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療 (醫(yī)療保險 )和農(nóng)村 最 低 生活 保 障 ，是國家的一項長期社會政策，是統(tǒng)一的社會保障體系的重要組成部分。其中養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療 (醫(yī)療保險 )在性質(zhì)上屬于基本社會保 險，既不是補(bǔ)充保險，也不是商業(yè)保險和農(nóng)民儲蓄，更不是農(nóng)民的負(fù)擔(dān) 。 （二） 社會保障與家庭保障相結(jié)合，保障水平適度 中國的現(xiàn)實國情決定了農(nóng)村社會保障 不能盲目攀比城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn) ， 由于農(nóng)村社會保障的社會保險屬性 (除低保 )， 因此 必須遵循權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公 平與效率相結(jié)合的原則，由個人承擔(dān)相應(yīng)的籌資義務(wù)，而不是政府提供 “ 免費午餐 ” 。由于 中 國國家財力有限，農(nóng)民的繳費能力也有差距，因此，現(xiàn)階段社會保障還難以完全替代家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅持和強(qiáng)調(diào)社會保障與家庭 6 陳佳貴、王延中主編 《 中國社會保障發(fā)展報告（ 2020~2020）》（社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2020 年）第 61 頁。 7 楊翠迎著《中國農(nóng)村社會保障制度研究》（中國農(nóng)業(yè)出版社 2020 年）第 51 頁。 4 保障相結(jié)合。保障水平也要適度。由于農(nóng)民的收入水平普遍低于城鎮(zhèn)居民，因此，繳費水平不能超出農(nóng)民的承受能力；同時，農(nóng)村消費也遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，相應(yīng)的，農(nóng)村社會保障的待遇水平也應(yīng)當(dāng) 適當(dāng)?shù)陀诔擎?zhèn)社會保障標(biāo)準(zhǔn)。 （三） 保障資金由個人、集體 (單位 )、國家共同負(fù)擔(dān) 中 國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度難以為繼的根本原因，是基金來源基本 上 只是農(nóng)民個人的繳費，由于集體經(jīng)濟(jì)弱化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的民營化、股份 化，集體補(bǔ)助能力下降，補(bǔ)助資金難以落實，而政府扶持也未到位，甚至經(jīng)辦人員的工資及管理費也必須由基金支付 （ 提取 3%的管理費 ） ，在基金保值增值無門的情況下，制度運行必然面臨問題。如此一來，本應(yīng)由三方承擔(dān)的社會保險幾乎變成了農(nóng)民的個人儲蓄。 籌資問題是推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的核心問題。解決這一問題的有效選擇是不能光靠個人繳費，集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個人所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) (自雇人員為本人 )必須承擔(dān)相應(yīng)繳費，國家一方面承擔(dān)經(jīng)辦人員的工資及管理費用，同時也要按一定比例相應(yīng)投入，并在政策上為基金的投資運營提供渠道。當(dāng)然，各主體 的責(zé)任也應(yīng)根據(jù)各保障項目的性質(zhì)有所側(cè)重，如農(nóng)村低保完全由政府出資，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保障則由三方出資。 政府要加大財政投入力度 ， 按照公共財政的要求，逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重，并安排一定比例用于農(nóng)村保障，改變目前政府財政對農(nóng)村社會保障扶持微乎其微的狀況。要適當(dāng)增加集體補(bǔ)助，通過政策扶持、加強(qiáng)管理、深化改革等途徑增收節(jié)支，大力發(fā)展、壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，提高村集體對農(nóng)民的補(bǔ)助能力，并制定相應(yīng)的辦法規(guī)范村集體對農(nóng)民的補(bǔ)助。要引導(dǎo)農(nóng)民自身增加投入。完善補(bǔ)貼政策，提高政府和集體對農(nóng)民參保的補(bǔ)助比例，通過政策激 勵，吸引農(nóng)民參保。 （四） 因地制宜，逐步推進(jìn) 中 國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，而且這種態(tài)勢在相當(dāng)長的時間內(nèi)都不可能根本改變，加上各地農(nóng)村社會保 障的工作基礎(chǔ)不一， 要 在較短的時期內(nèi)建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障 模式只能是天方夜譚，根本不可能做到。因此，必須因地制宜，穩(wěn)步實施。 參考文獻(xiàn) 陳佳貴、王延中主編 《 中國社會保障發(fā)展報告（ 2020~2020）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2020 年 關(guān)振宇 《 論完善農(nóng)村社會保障體系 》 ， 《 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 》 1999 年第 5 期 韓俊、羅丹等著《中國農(nóng)村衛(wèi)生調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社 2020 年 楊 翠迎著《中國農(nóng)村社會保障制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社 2020 年 朱玲 《 誰來為農(nóng)民看病吃藥提供社會保障 》 ， 《 瞭望