【正文】 阿拉善盟地方政府融資平臺建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)控制問題一、地方政府融資平臺構(gòu)建的原則和模式（一）地方政府融資的概念　　顧名思義，“融資”就是貨幣資金的融通。從最一般意義上講，它是指資金從資金供給者向資金需求者轉(zhuǎn)移的過程。融資包括資金融入和融出兩個同時存在的方面，即它是“資金雙向互動過程”。從狹義講，融資主要是指資金的融入，即經(jīng)濟(jì)組織（主要是企業(yè)）從自身經(jīng)濟(jì)活動現(xiàn)狀及資金使用情況出發(fā)，根據(jù)未來發(fā)展需要，經(jīng)過科學(xué)的決策，通過一定的渠道，采用一定的方式，利用內(nèi)部積累或向外部資金供給者籌集資金，以保證經(jīng)濟(jì)活動對資金的需要。本文所指的融資主要是指狹義上講的融資。地方政府融資就是政府為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活在非競爭性領(lǐng)域或競爭性較弱的領(lǐng)域而進(jìn)行的投融資行為。一般來說，地方政府投融資活動所涉及的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施等。廣義的講，地方政府融資指地方政府通過法律的、行政的、市場經(jīng)濟(jì)的等手段為本地融資活動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。不光指地方政府融到資金，還包括為本地企業(yè)融資創(chuàng)造條件。本文主要是從地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施等公用事業(yè)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等融資。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府融資的范圍被擴(kuò)大了，它幾乎涵蓋了企業(yè)所有的融資方式。比如直接融資、間接融資、民間融資、涉外融資、租賃融資等，凡是與當(dāng)前現(xiàn)存法律不相違背的都可以借鑒。其實(shí)地方政府融資范圍人為的擴(kuò)大有其必然，主要原因在于地方政府沒錢干自己想干而又必須干的事，即地方政府應(yīng)有的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，地方政府財(cái)務(wù)匱乏，以及大規(guī)模公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，各級地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)力難以確保。為彌補(bǔ)這方面的不足，地方政府及其所屬各部門往往通過各種途徑負(fù)債融資用于相關(guān)方面的投入。（二）地方政府融資的主要方式地方政府直接融資這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。具體表現(xiàn)為：①財(cái)政資本金投入而獲得的股權(quán)收益；②由財(cái)政投入一些城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而帶動外資和民營資本的投入；③獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行的國內(nèi)外政府債券；④向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；⑤獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國政府的貸款；⑥外國政府援助贈款。地方政府間接融資是當(dāng)前地方政府主要采取的融資方式，政府授權(quán)一些承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的國有投資公司向銀行貸款。財(cái)政采取還款納入以后年度財(cái)政預(yù)算、向國有投資公司讓渡土地等收入、進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼以及國有投資公司自身經(jīng)營收益等方式保證還款來源。（1）銀行融資　銀行融資是一種負(fù)債融資，是一種比較傳統(tǒng)但也是當(dāng)前地方政府使用最多的融資方式。主要有以下形式：①信用貸款。包括固定資產(chǎn)貸款、流動資金貸款、外匯貸款，專項(xiàng)貸款、信托貸款、委托貸款、及其他貸款。②擔(dān)保貸款。包括保證貸款、質(zhì)押貸款、抵押貸款三種。保證貸款是指借款企業(yè)以第三方作為還款擔(dān)保人的貸款形式。質(zhì)押權(quán)是一種特別授予的所有權(quán)。在質(zhì)押方式下，受質(zhì)押人在債務(wù)全部清償以前擁有債務(wù)人用作抵押財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，而且在某些情況下，受質(zhì)押人還有出賣該財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。以《擔(dān)保法》中規(guī)定的質(zhì)押方式發(fā)放的貸款稱為質(zhì)押貸款。抵押貸款是指借款企業(yè)以一定的抵押品作為物質(zhì)保證向銀行借款的一種貸款形式。其抵押物包括不動產(chǎn)、貨物提單、股票、國庫券和其他有價(jià)證券等。③政策性銀行貸款。主要指中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行的貸款。，有利地支持了阿拉善盟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于政策性銀行對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款是根據(jù)項(xiàng)目效益、借款人的償債能力和地方財(cái)政綜合能力等條件確定具體貸款額度（一般不超過項(xiàng)目總投資的70％），所以有一定的局限性?！　。?）證券融資　　證券融資方式主要包括股票融資和債券融資兩大類。此外，證券融資方式還應(yīng)該包括投資基金。就利用股票融資而言，無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，大部分都是通過已有的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行股份化來實(shí)現(xiàn)；就利用債券融資而言，主要是利用市政債券和城市基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)債券進(jìn)行融資；就利用證券投資基金而言，主要是通過市政債券和公用事業(yè)股票基金等可以間接投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的證券投資基金擴(kuò)大資金來源渠道。①股票融資，股票融資是世界各國城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的一個重要融資方式，而在我國除上海等發(fā)達(dá)地區(qū)外，其他地區(qū)使用較少。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的股票融資是指將城市道路、橋梁等盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目組成股份有限公司，面向社會公眾發(fā)行上市股票，吸引社會閑散資金，募集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。相對于其它融資方式，股票市場為企業(yè)融資服務(wù)的能力是資本市場中最強(qiáng)大的。無論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，這種融資方式都即將成為或正在被很好地用于為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，并在城市基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。②債券融資，是指社會經(jīng)濟(jì)主體為籌集負(fù)債性資金而向投資人出具的，承諾按一定利率定期支付利息，并到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。是當(dāng)前各地正在興起融資方式。債券融資具有很多其它融資方式無法比擬的優(yōu)勢，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通過發(fā)行債券進(jìn)行融資，會在很大程度上解決其在融資中遇到的困難。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有普遍存在的收益穩(wěn)定但收益率較低的特點(diǎn)，因此要求融入的資金必須成本低廉。而債券融資無論相對于股權(quán)融資還是銀行貸款，都具有融資成本較低的特點(diǎn)。還可以保持政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的有力控制，又由于公眾的監(jiān)督使所籌資金的運(yùn)用和設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、管理具有更高的透明度，促使資金運(yùn)用效率的提高。③證券投資基金，是指一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合證券投資方式。即通過發(fā)行基金單位，集中投資者的資金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和運(yùn)用資金，從事股票、債券等金融工具的投資，并將投資收益按基金投資者的投資比例進(jìn)行分配的一種間接投資方式。把投資基金單獨(dú)列為一種證券融資模式，對此學(xué)術(shù)界有不同的看法。持不同觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，投資基金本身就是一種股票，應(yīng)該分類于股票。這是有一定道理的，特別是在我國。在這里為突出投資基金作為證券融資方式的重要性而單獨(dú)進(jìn)行說明，以示融資方式的多樣化。（3）項(xiàng)目融資所謂項(xiàng)目融資，是指項(xiàng)目發(fā)起人為了某一特定項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，并依賴于項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)的資信安排融資。也就是說，項(xiàng)目資金籌措方將項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量形式的收益用于償還項(xiàng)目貸款并以項(xiàng)目資產(chǎn)作為貸款的抵押。從定義可以看出，貸款人給項(xiàng)目提供的貸款是建立在以項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流量和項(xiàng)目資產(chǎn)作為抵押的基礎(chǔ)上，但是對項(xiàng)目發(fā)起人的其它財(cái)產(chǎn)無權(quán)追索。因此，貸款人只具有有限追索權(quán)或無追索權(quán)，即僅具有對項(xiàng)目現(xiàn)金流量和項(xiàng)目資產(chǎn)的追索權(quán)。在實(shí)際中，除非項(xiàng)目有異常明朗的獲利前景，否則極少采用“無追索權(quán)”的項(xiàng)目融資，而通常采用有限追索的項(xiàng)目融資方式。對地方政府而言，采用項(xiàng)目融資的方式，主要是利用政府各種特殊資源，為達(dá)到政府的特定目的，采用各種市場手段而獲得的用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金。主要包括BOT、TOT、BOST、融資租賃、盈利與非盈利項(xiàng)目“捆綁”等方式。（三）我國地方政府融資平臺構(gòu)建的原則和模式　　地方融資平臺是地方政府或國有資產(chǎn)管理部門發(fā)起設(shè)立并授權(quán)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地開發(fā)的投資公司。所謂地方政府融資平臺，是地方政府組建的不同類型的公司，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等；政府通過劃撥土地等，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目?！　「母镩_放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革也在逐步展開。特別是在1988年國務(wù)院《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》公發(fā)后，為了提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的使用效益，城市建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭小罢蠓珠_”，各地區(qū)和各大城市相繼組建了政策性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資公司，初步形成了以政策性投融資公司為主體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺的雛形。其職能可概括為：融資平臺主體是國有投融資公司，代表政府集中行使管理職能、融資職能、投資職能，并統(tǒng)籌進(jìn)行所轄資產(chǎn)的資金運(yùn)作。地方政府組建融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則有兩個時點(diǎn)，一個是1998年以來，在國家擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需的背景下，在國家開發(fā)銀行倡導(dǎo)下，開啟了中國新一輪地方政府融資平臺建設(shè)，建設(shè)重點(diǎn)是地市級。另一個是2008年以來在應(yīng)對金融危機(jī)時期，為配合4萬億元建設(shè)項(xiàng)目的地方融資配套需要，2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府融資平臺的肯定和鼓勵。地方政府融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，由最初的幾百家發(fā)展到8000多家。2010年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文），從而如何規(guī)范地方融資平臺成為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要焦點(diǎn)。我國地方政府融資平臺構(gòu)建的基本原則　　我國的地方融資平臺還處于發(fā)展階段，在實(shí)施融資過程中，存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善、融資責(zé)任主體不清晰、融資操作程序不規(guī)范等問題，一旦融資項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，就會給地方政府財(cái)政造成巨大壓力。此外，還存在信息不透明、缺乏公共監(jiān)督、融資風(fēng)險(xiǎn)難以控制等缺陷，融資平臺建設(shè)亟需進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)。建立規(guī)范的地方政府融資平臺必須堅(jiān)持以下幾個基本原則