【正文】 1 第一章行政和行政管理學(xué) 第一節(jié)行政管理學(xué)概述 一、行政管理 的涵義 行政管理學(xué)，亦稱公共行政學(xué)、行政學(xué)。對行政管理學(xué)的內(nèi)涵和外延，理論界有不同的界定。因而，首先要理解“行政”的涵義。 （一）行政的涵義 目前，學(xué)術(shù)界對于行政的涵義有不同的理解。有作廣義理解的，即把國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)（如企事業(yè)單位和社會團(tuán)體）中的某些規(guī)律活動，包括領(lǐng)導(dǎo)、決策、辦公室、人事、后勤等工作，稱為行政；有作狹義理解的，認(rèn)為行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動。我們這里所講的只是對行政作狹義的理解，即行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國 家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。這個定義可以從三個方面進(jìn)一步理解行政的涵義： 行政的主體指的是政府，它是國家組織的重要組成部分，是國家的重要部門之一。 行政的客體是國家社會公共事務(wù)，即行政主體作用的客觀對象，是國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個領(lǐng)域的公共事務(wù)。 政府對社會的管理活動，是執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。 （ 二 ）行政管理的 涵義 我們所說的行政管理，在現(xiàn)代西方國家一般被稱為公共行政或公共管理。它是指社會公共組織對公眾事務(wù)的組織與管理活動，包括對國有企業(yè)、人口、交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險、 環(huán)保、教育等等方面的管理。 通常有以下三個層面的含義： 最廣義的行政管理 涵義： 是指一切社會組織、團(tuán)體對有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會活動。 廣義的行政管理 涵義： 指國家政治目標(biāo)的執(zhí)行，包括立法、行政、司法等社會組織領(lǐng)域內(nèi)特定組織的指揮活動及其機(jī)關(guān)內(nèi)部的總務(wù)后勤工作等。 狹義的行政管理 涵義： 它是指國家行政機(jī)關(guān)及其官員在管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過程中進(jìn)行的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項管理活動，換言之，就是指除立法，司法以外的行政部門的工作。這是本課程的研究對象。 （ 三 ）行政管理的特點(diǎn) 行政管理作為一種特殊的社會管理，自身具有以下特點(diǎn)： 執(zhí)行性 行政機(jī)關(guān)是從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。在我國實(shí)施行政管理，首先執(zhí)行黨的路線、方針、政策，同時執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的任務(wù)，向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 政治性 行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級性，即政治性，行政機(jī)關(guān)也如此。 權(quán)威性 行政管理活動是以國家名義進(jìn)行的，代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。一切管理對象，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理行 為都有服從的義務(wù)。 二 、行政管理學(xué)的研究對象 、 內(nèi)容 和方法 （一）行政管理學(xué)的研究對象 行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即國家的行政機(jī)關(guān)。 在我國，國家行政管理主體可分為以下幾種。一是政府，包括中央政府和地方政府，它是國家行政權(quán)力的象征、承載體和實(shí)際行為體。二是政府所屬的行政機(jī)關(guān)，它的行政權(quán)力是通過法律規(guī)定以及在法律規(guī)定之下的政府內(nèi)部授權(quán)獲得的。三是行政首長，在這里，行政首長是指一種人格化的特點(diǎn)的職位，而不是作為社會存在的自然人。四是政府普通公務(wù)員。我國行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政權(quán)力 是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法授予的。因此，行政管理是以國家權(quán)力為根據(jù)的、行使國家權(quán)力的一種公共管理。 行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。 概括起來說，國家行政管理的客體范圍有以下幾種。一是經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以贏利為目的的組織；二是社會性組織，包括教會、社會團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以贏利為目的的組織；三是政治性組織，包括政黨和一切以政黨或政治性權(quán)力為目的的組織；四是教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。五是新聞性組織，包括報社、新聞社、出版社 、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織；六是公民。國家行政機(jī)關(guān)，以不同的方式和管理內(nèi)容，依法對各種客體實(shí)施管 2 理。 行政管理活動的根本原則是依法管理 依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)特征。行政管理必須以法律為根本的活動準(zhǔn)則，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施管理。任何行政機(jī)關(guān)和行政人員都沒有超越憲法和法律的特權(quán)。 行政管理學(xué)的主要任務(wù)和根本目的是探討和發(fā)現(xiàn)行政管理的客觀規(guī)律，并形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。 實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化。 （二）行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理學(xué)應(yīng)包括以下重要內(nèi)容： 行政 管理的本質(zhì) 行政管理是一門科學(xué)，是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。因此，必須研究和了解它的研究對象、學(xué)科特點(diǎn)和發(fā)展歷史，以及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系，探討建設(shè)有中國特色的社會主義行政管理學(xué)的依據(jù)和途徑。 行政管理環(huán)境 行政管理環(huán)境著重探討行政管理產(chǎn)生與發(fā)展的自然環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會生態(tài)環(huán)境、生理物理環(huán)境和心理環(huán)境等。 行政管理的主體 在行政管理中，主體處于主導(dǎo)和支配地位。行政主體的健全、合理、優(yōu)質(zhì)，是行政管理效益和效率的決定性因素。行政主體包括行政組織和機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及政府普通公務(wù)員等。 行政管理的過程 從社會和國家的發(fā)展看，行政管理經(jīng)由低級到高級、粗放到科學(xué)的過程。行政管理的過程包括以下環(huán)節(jié)：行政目標(biāo)、行政計劃、行政決策、行政執(zhí)行、 公共危機(jī)管理、政府績效管理、 行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢、行政公關(guān) 、行政溝通 和行政協(xié)調(diào)等。 行政管理的保障 行政管理過程的順利進(jìn) 行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。這些保障主要有行政法治、行政倫理 、后勤和辦公室管理等。 行政管理的發(fā)展 行政管理是隨著社會的發(fā)展而變化的，只有這樣，行政管理才能不斷成功。行政管理的發(fā)展，著重探討行政發(fā)展理論、行政效 率和行政改革等。 （三）行政管理學(xué)的研究方法 理論聯(lián)系實(shí)際的方法 理論聯(lián)系實(shí)際，有的防矢，實(shí)事求是，是中國共產(chǎn)黨一貫的科學(xué)態(tài)度、作風(fēng)和方法，是科學(xué)研究取得成功的基本保證。因而，理論聯(lián)系實(shí)際也應(yīng)是研究行政管理學(xué)的重要方法。 調(diào)查研究的方法 調(diào)查研究是行政管理的基本功和行政管理學(xué)的研究方法。通過對行政管理實(shí)踐的調(diào)查研究，總結(jié)行政管理的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，并把它升華為理論，從而豐富行政管理學(xué)的理論內(nèi)容。 歷史研究的方法 通過對行政管理的起源、發(fā)展、演變過程、不同歷史時期的特點(diǎn)和歷史類型的研究，能更深刻地認(rèn)識行 政管理活動的規(guī)律性，以推論出行政管理的現(xiàn)代發(fā)展趨勢和一般規(guī)律。 比較研究的方法 這一方法主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，達(dá)到興利去弊、取長補(bǔ)短、權(quán)衡得失，為我所用的目的。 案例分析方法 此方法的特點(diǎn)是，對以發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。通過典型案例的分析，不僅能加深對原理的理解，而且可以提高分析問題和解決問題的能力。 量化分析方法 此方法是直接和廣泛應(yīng)用電子計算機(jī)，用統(tǒng)計學(xué)、對策論、線性規(guī)劃、矩陣和建立數(shù)學(xué)模型等數(shù)量化分析方法，研究和證明行政管理現(xiàn)象的因果關(guān)系和規(guī)律性，實(shí)現(xiàn)行政抉擇和對未來預(yù)測的正確性。 模擬研究方法 即通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。 總之，行政管理學(xué)的研究方法是多種多樣的。我們不僅要對中外學(xué)者已經(jīng)采取的方法權(quán)衡比較，靈活 3 運(yùn)用，而且還要在研究中創(chuàng)造新的、科學(xué)的方法。 三、行政管理學(xué)的特點(diǎn) （ 一） 政治性 行政管理是國家的重要職能之一，它代表國家和階級意志，依據(jù)法律，運(yùn)用國家權(quán)力對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，以達(dá)到更好地為統(tǒng)治階級服務(wù)的目的。因而，政治性是一切國家行政管理的首要特點(diǎn)。其主要表現(xiàn)在，代表國家，為國家利益而開展活動；為掌握政權(quán)的統(tǒng)治階級服務(wù)，維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序和利益。 （二） 服務(wù)性 現(xiàn)代行政管理統(tǒng)治職能在減弱，服務(wù)職能在日益加強(qiáng)。在社會主義制度下，行政機(jī)關(guān)及工作人員都是人民的“公仆”，服務(wù)性表現(xiàn)得最全面、最充分。社會主義行政管理，在政治上，為人民服務(wù)，為大多數(shù)人謀利益；在經(jīng)濟(jì)上，組織、協(xié) 調(diào)全社會的分散的生產(chǎn)活動和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)；在文化上，大力發(fā)展文化教育事業(yè)，全力推動社會主義精神文明建設(shè)；其他方面，如治理環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)平衡、加強(qiáng)社會福利建設(shè)、維護(hù)社會生活正常秩序等。 （三） 綜合性 行政管理學(xué)研究的對象所涉及的問題十分廣泛，既有內(nèi)政，又有外交；既有治國的大政方針，又有對人民生活的具體管理，包羅萬象、百事俱全。因而，行政管理涉及的學(xué)科也是廣泛的。如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)、心理學(xué)等。同時，許多專業(yè)行政理論得到了發(fā)展，如司法行政、教育行政、文化行政等。因此，行政管理學(xué)是 一門綜合性、交叉性、廣泛性的科學(xué)。 （四） 實(shí)踐性 行政管理學(xué)是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的，是行政管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，它來自于實(shí)踐，服務(wù)于實(shí)踐，在實(shí)踐中豐富和發(fā)展。行政管理學(xué)研究政府在實(shí)踐中依法運(yùn)用權(quán)力對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，政府是通過計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)有效管理，推動國家和社會發(fā)展。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的歷史發(fā)展 一、 西方行政管理學(xué)產(chǎn)生的原因 行政管理學(xué)誕生于美國。其產(chǎn)生有廣泛的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想、實(shí)踐等原因，經(jīng)過了不同的發(fā)展時期，產(chǎn)生了許多重要的理論。 （一） 社會歷史原因 19 世紀(jì) 末 20 世紀(jì)初，歐美資本主義自由競爭時期向壟斷過渡。壟斷不僅引起資本主義社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向更高階段的發(fā)展，而且也使政府活動發(fā)生了變化，政府的職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的積極干預(yù)，政府的行政活動擴(kuò)大，行政機(jī)構(gòu)增加，行政人員日益增多，行政開支龐大，行政工作效率低下。這樣，廉價和高效率政府成為時代的迫切要求，從而推動了行政機(jī)關(guān)的效率管理。 （二） 經(jīng)濟(jì)、政治、和文化發(fā)展的原因 大工業(yè)、大生產(chǎn)的發(fā)展導(dǎo)致人口日益向城市集中，城市人口膨脹、經(jīng)濟(jì)繁榮，加大了市政管理的職能，政治、經(jīng)濟(jì)和文化的迅速發(fā)展，導(dǎo)致政府職能迅速擴(kuò) 展，推動了政府機(jī)構(gòu)和人員的迅速增加，行政經(jīng)費(fèi)開支也急速膨脹。因此，行政組織、行政人員、行政經(jīng)費(fèi)等的優(yōu)化管理，追求高效率、高效能，就成為人們關(guān)注的問題。 （三） 思想原因 資產(chǎn)階級政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的發(fā)展為行政管理學(xué)的建立提供了豐富的思想資料。首先，西方近代政治學(xué)尤其是國家學(xué)說，為行政管理學(xué)提供了有關(guān)國家權(quán)力（行政權(quán)）、民權(quán)、民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法；其次，君主制時代德、奧兩國的官房學(xué)，也充實(shí)了行政管理學(xué)的內(nèi)容。官房學(xué)，又譯為計臣學(xué)，主要研究如何有效地為國家（君主 ）管理財政、經(jīng)濟(jì)、行政等問題。官房學(xué)以后逐步演變?yōu)楣藏斦W(xué)；再次，西方資產(chǎn)階級革命時代興起的行政法學(xué)，開創(chuàng)了“以法行政”的思想，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，這恰恰是行政管理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。行政法學(xué)直接推動了行政管理學(xué)的產(chǎn)生。 （四） 實(shí)踐基礎(chǔ) 普魯士的任官制度和英國的文官制度，是行政管理學(xué)產(chǎn)生的實(shí)踐基礎(chǔ)。 18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。 1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過考試競爭才能任用法官， 10年后進(jìn)一步明確此規(guī)定適用其他官吏。英國在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學(xué)的公共行政、人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對行政管理學(xué)的形成具有直接的推動作用。 二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展過程 4 國內(nèi)外學(xué)者對行政管理學(xué)的發(fā)展過程有不同的劃分方法，我們認(rèn)為，把行政管理學(xué)的發(fā)展分為以下三個時期更為合理。 （一）傳統(tǒng)理論時期的行政學(xué) 19 世紀(jì)末至 20 世紀(jì) 30 年代 泰勒的科學(xué)管理理論 美國人泰勒是世界上公認(rèn)的 “ 科學(xué)管理之父 ” 。他所創(chuàng)立的 “ 科學(xué)管理原理 ” ，是傳統(tǒng)理論時期行政學(xué)研究的重要基石。泰勒從提高工作效率這一目標(biāo)出 發(fā)，通過對工人工作的動作 —— 時間進(jìn)行研究，得出了一系列較為合理和科學(xué)的管理原理和原則。 第一，標(biāo)準(zhǔn)化原理。 第二， “ 第一流的 工 人 ” 原理。 第三，工作定額原理。 第四，刺激性的報酬制度。 第五，計劃職能和執(zhí)行職能相分離。 第六，實(shí)行職能工長制。 第七，管理的例外原理。 馬克斯 韋伯的官僚制理論 韋伯在行政學(xué)領(lǐng)域最重要的貢獻(xiàn)是提出了官僚制組織理論。韋伯所說的官僚制組織指的是一種層次分明、制度嚴(yán)密、權(quán)責(zé)清晰的理想的等級制組織模式。其主要內(nèi)容有： （ 1）組織的職責(zé)是以一種 連續(xù)和經(jīng)常的方式履行的； （ 2）這些職責(zé)要根據(jù)職能劃分為不同的方面，每個方面都要設(shè)立必要的行政當(dāng)局和審批程序； （ 3）組織官員分為不同等級，每一等級都有其具體的管理權(quán)限； （ 4）進(jìn)行專門訓(xùn)練以使官員的行為符合組織的規(guī)則； （ 5）組織機(jī)構(gòu)的資源與個人所有的資源要完全分開； （ 6）任職者不能濫用其職位權(quán)力； （ 7）行政法令、決定和條例以書面形式加以規(guī)定； （ 8）可以用各種不同的方法行使法定的權(quán)力。 其他代表人物及其論著和理論 這一時期行政管理研究的代表人物及其論著和理論包括： 其一是美國學(xué)者威爾遜。威爾遜曾