【正文】 任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十八任總統(tǒng)。 1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發(fā)表了《行政研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科 —— 行政學。奏起了行政管理學誕生的前奏曲。其二是古德諾。古德諾曾任美國哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學的第一任主席和塔夫脫總統(tǒng)的經(jīng)濟和效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。 1900年，古德諾出版《政治與行政》一書，創(chuàng)立政治、行政兩分法，明確提出政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志 的執(zhí)行，為行政管理成為獨立的研究領域奠定了理論基礎。其三是懷特。懷特在美國芝加哥大學任教，還曾任美國文官委員會主席。 1926年，懷特出版了《行政學導論》一書，書中探討了行政組織、人事行政、財務行政和行政法規(guī)等內(nèi)容，基本上涉及到了行政學的核心內(nèi)容，成為行政管理學誕生的權威標志。其四是魏洛比。他曾是美國勞工部專家顧問和普林斯頓大學教授，后曾主持美國行政研究所及國會圖書館的行政書籍出版事宜。 1927年魏洛比發(fā)表了《行政學原理》一書，比較系統(tǒng)地闡述了行政學體系。至此，行政管理學這門學科基本形成。在科學管理階段的行政 管理學的特點是，受到工商企業(yè)科學管理的重大影響；為行政管理學的發(fā)展奠定了理論基礎。 （二）行為科學時期的行政學 －－ 19301960年左右 梅奧的人群關系理論 梅奧和羅特利斯伯格于 1927年至 1932年在芝加哥西方電器公司霍桑工廠所進行的研究，即著名的霍桑實驗，推翻了傳統(tǒng)管理理論的多種假設，提出了富有啟發(fā)性的新的管理觀點。這些觀點是： （ 1）工人是 “ 社會人 ” 而不是 “ 經(jīng)濟人 ” 。 （ 2）決定生產(chǎn)效率的關鍵因素是工人的 “ 滿足度 ” 。 （ 3）承認非正式組織的存在并實施相應的管理。 （ 4）管理者需要尋求和采取一種以社會和人群技能為基礎的新的領導方式。 馬斯洛的需要層次理論 馬斯洛認為，人的基本需要可以歸納為五大類，按其重要性和發(fā)生的先后次序可以排列為五個層次。它們分別是： （ 1）生理需要，即維持生命的需要。這是屬于最低層次的人類的基本需要。馬斯洛認為，屬于基本生理需要的項目有很多，如衣、食、性、渴等。 5 （ 2）安全需要，即免除危險和威脅的需要（包括生活、職業(yè)、勞動條件的保障等等）。馬斯洛認為，人們喜歡生活在一個安全的、有秩序的、可以預測的和有組織的世界里。 （ 3）社交 需要，或稱社交和愛的需要，意指個人對愛、情感和歸屬的需要。 （ 4）尊重需要，即個人地位和榮譽的需要。馬斯洛認為，社會上所有的人都希望自己有穩(wěn)定、牢固的地位，希望得到別人的高度評價。尊重需要包括希望別人尊重自己，自己也表現(xiàn)出非常的自尊和自重。 （ 5）自我實現(xiàn)需要，即發(fā)揮個人最大潛能、實現(xiàn)自己最高理想和最高成就的需要。馬斯洛認為，他在說到自我實現(xiàn)需要時，就是指促使人的潛在能力得以實現(xiàn)的趨勢。 （三）系統(tǒng)理論時期的行政學 — 20 世紀 60 年代之后 系統(tǒng)管理學派的主要觀點 系統(tǒng)管理學派的代表性人 物是卡斯特和羅森茨韋克。卡、羅認為，群體和組織是我們這個世界普遍存在的現(xiàn)象，人們無時無刻不生活在各種組織之中，人們必須與各種組織打交道。從系統(tǒng)論的角度來分析組織，卡斯特和羅森茨韋克認為可以得出三點基本結論： （ 1）任何組織都是社會超系統(tǒng)之下的一個子系統(tǒng)，它受到社會超系統(tǒng)各種因素的制約，同時又執(zhí)行著社會超系統(tǒng)所賦予的某種職能。作為社會大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，組織必須為社會完成某種職能。這種職能是通過組織的輸入 —— 轉換 —— 輸出過程來實現(xiàn)的。 （ 2）組織本身也是一個系統(tǒng)，它包含了五個基本的子系統(tǒng) ： 目標與價值子系統(tǒng)，技術子系統(tǒng)，社會心理子系統(tǒng)，結構子系統(tǒng)和管理子系統(tǒng) 。 （ 3）組織不是一個封閉系統(tǒng)，而是一個開放系統(tǒng)，它與外部環(huán)境不斷地進行物質、能量和信息的交換。環(huán)境超系統(tǒng)是組織賴以存在和發(fā)揮其效能的基礎條件。組織要生存和發(fā)展，那它就必須是一個開放系統(tǒng)。 權變理論學派的主要觀點 權變理論學派又稱情景管理學派，它是 20世紀 70年代以后在系統(tǒng)管理理論基礎 上形成的一種行政管理理論。權變理論克服了系統(tǒng)管理理論過于繁瑣抽象和缺乏實用性等缺點，而更加趨向于具體化和實用性。權變管理理論的代表人物是美國管理學家盧瑟斯。他于 1973年發(fā)表的《權變管理理論：走出叢林的道路》一文， 1976年出版的《管理導論：一種權變學說》一書，標志著權變管理學派的初步形成。 盧瑟斯指出，權變管理是一個觀念性的結構。這一結構由三個部分組成，即環(huán)境、管理觀念和技術以及二者之間的權變關系。這種權變關系實際上是一種函數(shù)關系，其中 “ 環(huán)境 ” 是自變量，而 “ 管理 ” 則是因變量。作為自變量的環(huán)境又分 :外部環(huán)境 和 內(nèi)部環(huán)境 兩個方面。 （四）西方行政管理學的發(fā)展趨勢 研究領域不斷拓寬和加深 行政管理學的研究領域不斷拓寬和加深，并將沿著這一方向發(fā)展。從學科內(nèi)涵看，從“純行政”研究，擴展到重視政治因素的 研究；從學科的包容面看，從一般行政的研究，擴展到重視專業(yè)行政的研究；從研究的層次看，由單層面的研究發(fā)展為多層面的研究。 研究的側重點在轉移 行政管理學的研究，從過去著重規(guī)律定律、原則的探尋，轉移到注意具體事實、案例的研究；從重視提高效率手段的研究，轉移到重視價值的研究。 新的理論、新的方法不斷引進。 研究內(nèi)容和研究方法更結合實際 一個世紀來，每一研究階段上的重大轉移和方法選擇，歸根結底是為了解決資產(chǎn)階級行政管理過程中的迫切問題。早期側重理論、原則和法律條文的研究，后期乃至當代偏重于行為、決策、程 序和方法的研究，都是為了使資產(chǎn)階級政府實現(xiàn)更加有效的管理。 不同學派之間的爭鳴和交流 在行政管理學的研究過程中，或因研究重點不同，或因研究方法相異，形成不同學派。如行為學派、科學學派、社會關系學派、系統(tǒng)學派等。學派之間往往互相批評、指責和攻擊，但又常?；ハ辔　B透和融合。 第三節(jié)建設和發(fā)展中國特色社會主義行政管理學 一、中國古代行政思想 (一 )民本思想 民為邦本的思想 中國古代對民本思想最早進行較為系統(tǒng)論述者是西周初年的姜尚，即姜子牙。他所著兵書《六韜》，可稱為帝王為政之學。首先，姜尚認為， 民眾是治國的根本，人心所向是至關重要的政略。其次，如何實現(xiàn)人心所向呢 ?姜尚認為統(tǒng)治者要做到“仁”、“義”、“道”，核心是“利”。再次，姜尚主張統(tǒng)治者要愛民如子，使民安居樂業(yè)。 6 民貴君輕的思想 （ 1）孟子的民為貴、君為輕的思想 （ 2）君與民的船水關系的觀點 安民思想 （ 1）孔子的使民以義、以時的思想 （ 2）劉邦的因循而治、與民休息的思想 （ 3）張居正的安民、厚民的思想 （ 4）康熙的愛民、恤民、息民、保民、安民的思想 富民思想 中國古代民本思想，強調(diào)在安民的基礎上富民。 （ 1）管仲的民富易治、民貧難 治的思想 （ 2）孟子的制民之產(chǎn)的思想 （ 3）諸葛亮的富國安家思想 （ 4）朱元璋的阜民財、息民力的思想 （ 5）清朝的富民思想 (二 )法治思想 以法治國是根本的思想 春秋戰(zhàn)國時期我國學術思想史上空前繁榮，百家爭鳴。影響最大的是儒、道、墨、法四家。其中法家強調(diào)以法治國，倡導耕戰(zhàn)，主張中央集權和君主專制，對富國強兵之道貢獻很大，影響也較為深遠。 （ 1）法律是治理國家的根本 （ 2）重視立法 （ 3）吏民知法、守法 刑無等級、公正平等執(zhí)法的思想 （ 1）公正施法的主張 （ 2）法不阿貴的主張 （ 3）犯法必誅的主張 以刑去刑、嚴懲不貸的思想 明神宗時內(nèi)閣首輔張居正，在明朝危機四伏的中落之際，主張嚴懲官吏的貪臟枉法行徑提出“治亂國，用重典”。 (三 )用人思想 為政在人與知人善任的思想 賢才，國之寶也。為政之要，唯在得人。得人則昌，失人則亡。因此，國家治理的關鍵在于用人。 （ 1） 吸納賢才、開放人才的觀點 （ 2） 重視統(tǒng)治集團群體作用的觀點 （ 3） 政治之道首重人才的觀點 尊賢任能的思想 （ 1） 適才適所的觀點 （ 2） 尊賢使能的觀點 孟子把“尊賢使能”作為推行“仁政”的一個重要條件。他說：“仁者無不愛也，急親賢之為務。 ” 德才兼?zhèn)涞乃枷? 人才應該具備哪些基本素質 ?或者說選拔人才的標準是什么 ?盡管古人對此有許多爭論，但德才兼?zhèn)鋮s是公認的。 （ 1） 德為才之帥、才為德之資的德才內(nèi)涵 （ 2） 才行兼?zhèn)涞挠萌藰藴? （ 3） 唯才是舉與用人所長的觀點 用人不疑的思想 （ 1） 對賢才知、用、信同步的觀點 （ 2） 領導者應是帥才的觀點 （ 3） 不計前嫌、不聽讒言的觀點 (四 )監(jiān)察思想 建立自成獨立體系的監(jiān)察機構 我國古代監(jiān)察機構自成體系，與行政、司法、軍事等機構平行，且相互制約。秦以前，設置了御史、 7 小宰、宰夫等兼職監(jiān)察官，創(chuàng)立了派使者 監(jiān)察地方和御史監(jiān)縣制度，但監(jiān)察機構尚不獨立。 監(jiān)察制度中言諫制的發(fā)展 強化對監(jiān)察官的嚴格選任與特殊管理 （ 1） 強調(diào)監(jiān)察官高素質與嚴格的選任 （ 2） 強調(diào)對監(jiān)察官的特殊管理 中國古代監(jiān)察官的作用能夠得到較好的發(fā)揮，還在于對御史的地位和待遇等問題上貫徹了秩卑、權重、賞厚的原則。 二 、中國行政管理學的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀 中國行政管理學的發(fā)展可分為以下幾個時期： （一）前行政學時期（ 20世紀初以前） （二）行政管理學引進時期（ 20世紀初） （三）行政管理學成長時期（ 20世紀三、四十年代） （四）行政管理學的停滯時 期（ 20 世紀五十年代至八十年代初） （五）行政管理學恢復與發(fā)展時期（ 20 世紀八十年代以后） 三、以科學發(fā)展觀建設和發(fā)展行政管理學 胡錦濤 主席 強調(diào) ，堅持 以人為本 ，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，是我們以 鄧小平理論 和 “ 三個代表 ”重要思想為指導，從新 世紀 新階段中國共產(chǎn)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想。 科學發(fā)展觀，也是發(fā)展 中國特色社會主義 必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。 （一） 提出的時間背景、內(nèi)容措施、實施情況 2020年 10月召開的 中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會 提出了科學發(fā)展觀 ，并把它的基本內(nèi)涵概括為 “ 堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展 ” ，堅持 “ 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求 ” 許多學者有著共同的感觸，只要一談到發(fā)展，其行為主體除了人之外似乎都不可能擔當，這是一個以人的全面發(fā)展為主線的社會整體進化，它遠遠超過了 “ 滿足人類生存 ” 這一簡單的道德訴求。由此出發(fā)，其合理的順延就逐漸地形成了導致 “ 科學發(fā)展觀 ” 產(chǎn)生的源頭。聯(lián)合國教科文組織在上世紀 90年代就認為： “ 發(fā)展越來越被看作是社會靈 魂的一種覺醒 ” 。而可持續(xù)發(fā)展思想的生成，正是以上述發(fā)展概念的拓廣為基礎的。 （二） 科學發(fā)展觀的內(nèi)涵 科學發(fā)展觀通常是指黨的十六屆三中全會中提出的 “ 堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展 ” ，按照 “ 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、 統(tǒng)籌 人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放 ” 的要求推進各項事業(yè)的 改革 和發(fā)展的一種 方法論 。 科學發(fā)展觀的具體內(nèi)容包括： 第一，以人為本的 發(fā)展觀 。 第二， 全面 發(fā)展觀。 第三， 協(xié)調(diào) 發(fā)展觀。 第四，可 持續(xù) 發(fā)展觀。 （三） 什么是科學發(fā)展觀 科學發(fā)展觀的科學內(nèi)涵： 科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本 方法是統(tǒng)籌兼顧。 科學發(fā)展觀，不是 “ 堅持 ” 也不是 “ 促進 ” 這么一個動作，而一定是一種發(fā)展觀， “ 科學 ” 是形容詞修飾語，是說這個發(fā)展觀必須是 “ 科學的 ” ，而不是 “ 非科學的 ” 、 “ 不科學的 ” 或者 “ 偽科學的 ” 。 什么是 “ 發(fā)展觀 ” ？所謂 “ 觀 ” 就是 “ 用 ...的眼光看 ...” ，所謂 “ 發(fā)展觀 ” 就是 “ 用 ...的眼光看發(fā)展 ” ，這就好比世界觀就是 “ 用 ...的眼光看世界 ” ，人生觀就是 “ 用 ...的眼光看人生 ” ，愛情觀就是“ 用 ...的眼光看愛情 ” 。 所以科學發(fā)展觀，就是 “ 用科學的眼光看發(fā)展 ” 。 復習思考題 ? 我國行政管理學研究的主體范圍。 ? 行政管理的涵義 ? 行政管理學研究的內(nèi)容 ? 西方行政管理發(fā)展不同階段的代表人物及其理論。 ? 我國現(xiàn)代行政管理學的特點。 ? 科學發(fā)展觀的科學內(nèi)涵和精神實質。 8 第二章行政環(huán)境 第一節(jié)行政系統(tǒng)與外部環(huán)境互動分析 一、行政環(huán)境的含義 （一）行政系統(tǒng)的界限 行政 系統(tǒng) 的界線是指行政組織用以過濾外部環(huán)境的投入與行政 系統(tǒng) 對外部環(huán)境的產(chǎn)出，防止外部環(huán)境的干擾，并 保持自身 獨立性的邊界。它是把行政 系統(tǒng) 從外部環(huán)境超系統(tǒng)中分離出來，又把行政 系統(tǒng) 與外部環(huán)境聯(lián)系在一起，從而使行政 系統(tǒng) 與外部環(huán)境既相區(qū)別、又彼此關聯(lián)的中介環(huán)節(jié) 。它執(zhí)行著兩種職能：抗