【正文】 1 第一章 行政和行政管理學(xué) 第一節(jié) 行政管理學(xué)的對象、內(nèi)容和特點 一、什么是行政 (一 )“行政 ”是行政管理學(xué)的基本概念 廣義上，把國家機(jī)關(guān)和非國家機(jī)關(guān)，如企事業(yè)單位、社會團(tuán)體乃至私人組織中的計劃、決策、協(xié)調(diào)、人事、后勤庶務(wù)等管理活動，稱為行政；狹義上，認(rèn)為行政是政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的任務(wù)和進(jìn)行的活動。本課程主要是基于對后者的認(rèn)識而作如下界說：行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。 （二）政治與行政 政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些 政策的執(zhí)行相關(guān) ”。自是以后， “政治是國家意志的表達(dá) ”和 “行政是國家意志的執(zhí)行 ”就成為行政學(xué)中一種影響很廣的觀點。政治和行政分離的理論是對 19世紀(jì) 80年代美國政府體制改革經(jīng)驗的概括和總結(jié)。 從馬克思主義的觀點看來，政治與行政都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者密切聯(lián)系，又互相區(qū)別。 (三 )管理與行政 管理是伴隨人類社會產(chǎn)生而出現(xiàn)的一種活動。國家產(chǎn)生以后，國家政務(wù)逐漸從混沌的社會事務(wù)中分離出來，并逐漸出現(xiàn)了以國家政務(wù)管理為主要職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)和集團(tuán)。但在國家的政務(wù)管理以外，還有多種多樣的 管理領(lǐng)域以及由此形成的各各不同的管理主體和管理行為。行政與管理有著密切的關(guān)系。 行政管理是面向社會、服務(wù)大眾的管理活動。這種管理活動首先和主要地是由在任何社會中都是最大和最具權(quán)威性的公共組織 ——政府來承擔(dān)和完成的。從這一意義上說，行政管理就是政府管理，行政管理學(xué)是研究政府的管理活動及其規(guī)律的科學(xué)。 廣義的行政管理是政府行政組織、非政府的公共組織對公共事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供。 (四 )立法、司法和行政 西方國家把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府 “獨立 ”行使。行政是與立法和司法 相互制約的一種權(quán)力體系。西方國家實行 “三權(quán)分立 ”制，我國實行人民代表大會制，這都是依據(jù)各自國家的國情而采取的國家權(quán)力的組織形式。在承認(rèn)國家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)。行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。 二、行政管理學(xué)研究的對象、內(nèi)容和方法 (一 )行政管理學(xué)的研究對象 行政管理學(xué)是研究國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。它包括如下的要點： 行政管理主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。 在我國，行政管理主體是國務(wù)院和地方各級人民政府。 2 行政管理的客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。 行政管理活動的根本原則是依法管理。 國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜、變化多端，往往令人難以捉摸。 行政管理學(xué)的研究對象從管理主體、客體、管理原則和根本任務(wù)等方面表現(xiàn)其矛盾的特殊性，這是行政管理學(xué)與其他學(xué)科相區(qū)別的重要根據(jù)。 行政管理學(xué)是綜合性的學(xué)科。它同許多學(xué)科，尤其是同政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科既互相區(qū)別，又密切聯(lián)系。 (二 )行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容 行政管理學(xué) 是由行政管理的基本范疇和原理所構(gòu)成的邏輯體系。這些基本的范疇和原理隨行政管理實踐的發(fā)展而不斷地補(bǔ)充和豐富；其內(nèi)在聯(lián)系也隨行政管理實踐的深入而不斷為人們所揭示。因此，行政管理學(xué)的研究內(nèi)容是變化發(fā)展的，并不斷深化和擴(kuò)展，其理論體系也隨之不斷變化和日趨完善?；趯π姓芾韺W(xué)研究對象的理解，行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容包括： 行政管理學(xué)是一門科學(xué)。 行政管理是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑。 行政管理是由主體發(fā)動而作用于客體的有序管理。 行政管理是一個管理公共事務(wù)、提高公共服務(wù)的活動過程。 行政管理過程 的順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須獲得必不可少的保障。 行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和富有效率。 行政改革已經(jīng)成為世界性潮流，各種改革模式相繼出現(xiàn)。 現(xiàn)代高科技在行政管理過程中的廣泛運用，使現(xiàn)代行政管理在低成本和高效率等方面發(fā)生了重大變革，推行電子政務(wù)已成為現(xiàn)代行政管理學(xué)著力研究的重要內(nèi)容。 (三 )行政管理學(xué)的研究方法 研究方法服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化。行政管理學(xué)是具有鮮明的階級性和社會性、理論性和應(yīng)用性、獨立性和綜合性的學(xué)科。 行 政管理學(xué)產(chǎn)生以來，西方學(xué)者采取了多種的、在不同歷史階段又各有特點的研究方法，例如演繹從研究到歸納研究、從靜態(tài)研究到動態(tài)研究、從單科研究到跨學(xué)科研究，如此等等。 理論聯(lián)系實際的方法。 調(diào)查研究法。 案例分析法。 歷史研究法。 比較研究法。 定量分析法。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展 一、行政管理學(xué)在西方國家的興起 行政管理學(xué)誕生于美國。美國的學(xué)者和改革家對此作出了重要貢獻(xiàn)。 1887年，威爾遜發(fā)表的《行政研究》， 1900年，古德諾出版《政治與行政》以及 1926年懷特 (Leonard D White 3 1891～ 1958)出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，對行政管理學(xué)的主要內(nèi)容作了論述，使行政管理學(xué)成為一個獨立的重要學(xué)科。 （一）西方國家公共行政學(xué)的階段 有的學(xué)者把西方國家公共行政學(xué)劃分為三個階段，即傳統(tǒng)的行政管理階段（大致期間為1900年以后）；人性的行政管理階段（大致期間為 1930年以后）；系統(tǒng)權(quán)變的行政管理階段（大致期間為 1960年以后）。有的學(xué)者把它分為形成階段 ——傳統(tǒng)管理階段；成長階段 ——科學(xué)階段；科學(xué)化階段 ——現(xiàn)代化管理時期。 （二）西方國家公共行政學(xué)產(chǎn)生的條件 行政管理學(xué)于 19世紀(jì)末 萌芽到 20世紀(jì)初誕生于美國，是有歷史必然性的。 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到更高階段，上層建筑也隨之發(fā)生了重大變化。就政府行政活動的變化而言，主要有： 政府職能由政治統(tǒng)治擴(kuò)大到對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理，由消極放任 “守夜人 ”變成積極干預(yù)社會生活的 “行政國家 ”。 行政職能加強(qiáng)和行政活動范圍擴(kuò)大，使行政機(jī)構(gòu)迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而 “功績制 ”的實施和 “政治中立 ”原則的確立，更促使行政成為 “非政治化 ”的管理領(lǐng)域。 行政機(jī)構(gòu)臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官僚作風(fēng)，妨礙 了資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 上述客觀條件，推動了行政管理學(xué)產(chǎn)生于當(dāng)時的美國。因此，從這一意義上說，行政管理學(xué)是資本主義社會經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物，威爾遜等人則是順應(yīng)這一時代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的著名代表。 同時，學(xué)科發(fā)展也為行政管理學(xué)能獲得長足的發(fā)展，提供了有利的條件。 二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展趨勢 行政管理學(xué)在西方各國的發(fā)展演變有如下情形：由政治與行政分離的研究，到政治與行政配合的研究；由靜態(tài)的研究到動態(tài)的研究；由以事為中心的研究，到以人為中心的研究；由法規(guī)的研究到行為的研 究；由機(jī)械的效率觀到社會的效率觀；由單科的研究到科際的研究等。發(fā)展趨勢表現(xiàn)為： (一 )研究領(lǐng)域的拓寬和加深 (二 )研究內(nèi)容和研究方法更結(jié)合實際 (三 )不同學(xué)派之間的爭鳴和交流 三、行政管理學(xué)在中國的重建和發(fā)展 行政管理學(xué)在中國的傳播和研究，始于 20世紀(jì) 30年代前后。但在當(dāng)時的年代，未產(chǎn)生廣泛的社會影響，也未造成學(xué)科研究的強(qiáng)勢；雖是新生學(xué)科，但發(fā)育不全，步履維艱。 20世紀(jì) 50年代初，由于高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識上的偏頗，行政管理學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳 播也隨之中斷。 黨的十一屆三中全會開始了社會主義建設(shè)的新時期。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展和改革開放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鮮明地擺在人們的面前，也因此而推動人們對行政管理學(xué)的重新認(rèn)識。 1984年 8月，國務(wù)院辦公廳和勞動人事部召開了新中國建國以來由政府主持的第一個研究行政管理學(xué)的會議 ——“行政科學(xué)研討會 ”。會議從理論和實踐上 4 探討了開展行政學(xué)研究的必要性，提出建立中國特色的行政管理科學(xué)體系的任務(wù)及發(fā)展中國行政學(xué)應(yīng)遵循的基本原則。這次研討會的成功，標(biāo)志著行政管理學(xué)在我國的重建，并成為它進(jìn)一步發(fā)展的新 起點。 在往后的 20多年里，我國行政管理學(xué)在恢復(fù)重建的同時獲得迅速和健康的發(fā)展。 第三節(jié) 建設(shè)中國特色社會主義的行政管理學(xué) 一、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學(xué)的深厚基礎(chǔ) (一 )行政管理的二重性 行政管理同生產(chǎn)管理以及其他管理一樣，具有一般性和特殊性，或科學(xué)性和階級性。雖然這兩種屬性互相滲透，但區(qū)別還是存在的。 (二 )豐富的歷史遺產(chǎn) 現(xiàn)代行政管理和古代行政管理是性質(zhì)不同的發(fā)展階段。但現(xiàn)代是古代的延續(xù)。中國古代豐富的政治和行政管理的歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政管理學(xué)的肥沃 土壤，而其精華部分將被改造吸收而成為具有特色的行政管理學(xué)的組成部分。 (三 )當(dāng)代的行政實踐 半個多世紀(jì)以來，我國的行政管理實踐與社會主義建設(shè)的偉大實踐一樣豐富多彩，波瀾壯闊，這是我國行政管理學(xué)理論創(chuàng)造的最堅實基礎(chǔ)和取之不竭的源泉。 二、建設(shè)中國特色社會主義行政管理學(xué)的主要原則 (一 )堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和 “三個代表 ”重要思想 (二 )緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的行政體制改革 (三 )加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合 四）強(qiáng)化創(chuàng)新意識，推動學(xué)科建設(shè)的創(chuàng)新進(jìn)程 第二章 行政生態(tài)與環(huán)境理論 第一節(jié) 行政環(huán)境及其對于行政管理的必要性 一、行政環(huán)境問題的提出 行政環(huán)境問題是行政生態(tài)理論的重要內(nèi)容，是應(yīng)用生態(tài)學(xué)的理論和方法研究行政管理學(xué)提出的新課題。我們首先從生態(tài)學(xué)的觀點來分析行政環(huán)境的特點和作用。 (一 )行政生態(tài)學(xué)的興起 生態(tài)學(xué)形成于 19世紀(jì)末和 20世紀(jì)初。 20世紀(jì) 50年代后，由于人口劇增、環(huán)境污染、食物短缺、能源緊張和資源破壞等環(huán)境危機(jī)的加深，喚起人們對生態(tài)環(huán)境問題的普遍關(guān)注和高度重視。拯救環(huán)境的強(qiáng)烈呼聲促進(jìn)生態(tài)學(xué)的更大發(fā)展。行政生態(tài)學(xué)正 是在這一背景下興起和發(fā)展的。 1947年，美國學(xué)者約翰高斯發(fā)表《政府生態(tài)學(xué)》一文，提出了行政生態(tài)問題。 1957年和 1961年，利格斯弗雷德分別發(fā)表了《比較公共行政模式》及在此基礎(chǔ)上寫成的《公共行政生態(tài)學(xué)》，其后又連續(xù)發(fā)表了相關(guān)論著。在這些論著中，他把行政現(xiàn)象和行政行為與行政的社會背景、文化背景、意識形態(tài)背景等聯(lián)系起來考察，并從行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面將行政管理區(qū)分為三種模式： (1)融合型即農(nóng)業(yè)社會的行政模式； (2)棱柱型即過渡社會的行政模式； 5 (3)衍射型即工業(yè)社會的行政模式。利格斯的論著確立了行政生態(tài)學(xué)的基本思 想，開創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的一個新途徑，被認(rèn)為是行政生態(tài)學(xué)的代表作。此后，行政環(huán)境研究就受到行政學(xué)界和行政活動家越來越廣泛的關(guān)注。從 20世紀(jì) 80年代開始，我國行政學(xué)界也以極高熱情研究這一問題，并結(jié)合我國實際出版了一批有影響的論著。 (二 )行政環(huán)境的基本含義 行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和。這些條件有物質(zhì)的、精神的；有有形的、無形的；有自然界的、社會界的。 就整體而言，行政環(huán)境是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展不可或缺的條件。 二、行政環(huán)境的理論依據(jù) (一 )環(huán)境的改變和人的活動在實踐 基礎(chǔ)上的一致 行政系統(tǒng)和行政環(huán)境的關(guān)系也可得出如下結(jié)論： (1)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。行政系統(tǒng)必須并只能在一定行政環(huán)境中運行和發(fā)揮作用。行政環(huán)境改變了，行政系統(tǒng)的存在和活動方式也必須隨之改變。 (2)行政環(huán)境是行政系統(tǒng)施加影響的對象，行政環(huán)境的改變是行政系統(tǒng)功能有效發(fā)揮的結(jié)果。 (3)行政系統(tǒng)的活動和行政環(huán)境的改變，只能在實踐中取得一致。行政系統(tǒng)活動主要是執(zhí)行國家意志，是制定方針、政策、法規(guī)、命令，只有通過實踐，才能把這些變成改造環(huán)境的物質(zhì)力量。而行政環(huán)境也 只有通過實踐才能得到改造。離開實踐，行政系統(tǒng)的運作就陷于空談而不能產(chǎn)生實際成果，行政環(huán)境也得不到自覺改造。 (二 )經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對政治上層建筑的制約作用 行政管理制度屬政治上層建筑。作為社會的總代表，它具有凌駕于社會之上的權(quán)力，但不能脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而起作用，不能不受以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為核心的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的支配和制約。主要表現(xiàn)是： (1)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生和存在； (2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)、目的和歷史使命； (3)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定行政系統(tǒng)的變化和發(fā)展方向等。 (三 )上層建筑其他方面對行政系統(tǒng)的作用 上層建筑 是一個復(fù)雜的體系，包括政治制度、法律制度，包括軍隊、法院、監(jiān)獄等物質(zhì)設(shè)施，還包括政治、法律、宗教、藝術(shù)、哲學(xué)等各種觀念形態(tài)。它們以經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，但又互相影響、互相作用。 三、現(xiàn)代行政管理與行政環(huán)境聯(lián)系的加強(qiáng) 行政管理在一定行政環(huán)境的影響下存在和發(fā)展，與行政環(huán)境發(fā)生一定的聯(lián)系。古代如此，現(xiàn)代也是這樣。但從歷史發(fā)展過程看，行政管理與行政環(huán)境的聯(lián)系卻有逐步加強(qiáng)和日益緊密的趨勢。 第二節(jié) 行政環(huán)境與行政管理的相互作用 一、行政管理與行政環(huán)境的平衡 (一 )行政管理與行政環(huán)境平衡的 必要性 平衡是矛盾