【正文】 二 行政環(huán)境 三 行政職能 四 行政組織 五 行政領(lǐng)導(dǎo) 六 人事行政 七 公共預(yù)算 八 行政信息 九 公共政策 十 公共關(guān)系 十二 行政法治 十三 行政監(jiān)督 十七 行政改革第二章 行政環(huán)境第一節(jié) 行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)分析一、 行政環(huán)境的含義（一） 行政系統(tǒng)的界限行政系統(tǒng)的界限是把行政系統(tǒng)從外部環(huán)境中分離出來，又把二者聯(lián)系在一起，從而使之既相區(qū)別，又彼此關(guān)聯(lián)的中介環(huán)境。行政系統(tǒng)的界限有兩種功能：一是抵抗外界環(huán)境的干擾，以保持行政系統(tǒng)的獨(dú)立性；二是過濾來自外部環(huán)境的投入和行政系統(tǒng)自身的產(chǎn)出，以維持行政系統(tǒng)的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)。（二） 行政環(huán)境的含義行政環(huán)境是指影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的要素的總和，它包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。外部環(huán)境是指行政系統(tǒng)界限之外的，直接或間接影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的因素或條件的總稱。內(nèi)部環(huán)境是指行政系統(tǒng)界限之內(nèi)的、影響其生存和發(fā)展的各種因素及條件的總稱。二、 行政環(huán)境的構(gòu)成（一） 自然環(huán)境：在行政系統(tǒng)界限外、未經(jīng)人工制作存在的事物（二） 社會(huì)環(huán)境：在行政系統(tǒng)界限之外，直接影響行政系統(tǒng)活動(dòng)并決定其興亡的各種社會(huì)因素的總和。三、 行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互依性行政環(huán)境與外部環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，相互影響、相互依賴。行政系統(tǒng)適應(yīng)外部環(huán)境需要而產(chǎn)生，又能動(dòng)地選擇與塑造外部環(huán)境。同時(shí)，外部環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響又有微觀與宏觀之分。（一） 行政系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境的依賴這是行政系統(tǒng)與外部環(huán)境互依性的首要表現(xiàn)，包括：（1） 行政系統(tǒng)適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生（2） 外部環(huán)境的需要制約著行政系統(tǒng)及其價(jià)值觀、目標(biāo)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與行為方式（3） 行政系統(tǒng)的物質(zhì)要素——人、財(cái)、物，非物質(zhì)要素——信息，都要從外部環(huán)境輸入故行政系統(tǒng)只有不斷地與其外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)，能量與信息的交換，只有適應(yīng)外部環(huán)境的需要，才能生存和發(fā)揮其功能作用，并反作用于外部環(huán)境，服務(wù)于社會(huì)。（二） 行政系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境的選擇與塑造這是行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的又一表現(xiàn)，包括：（1） 行政系統(tǒng)作為開放系統(tǒng)，必須要從外部環(huán)境中接受物質(zhì)，能量和信息的投入（2） 行政系統(tǒng)不僅選擇外部環(huán)境，更要設(shè)法改善、控制外部環(huán)境。通過對(duì)外部環(huán)境的改善，使之優(yōu)化；行政系統(tǒng)通過對(duì)外部環(huán)境的控制，使其按照行政系統(tǒng)的希望與要求發(fā)展?？傊?，行政系統(tǒng)與外部環(huán)境是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。外部環(huán)境創(chuàng)造了行政系統(tǒng)，而行政系統(tǒng)反過來又改變了外部環(huán)境。行政系統(tǒng)首先從其社會(huì)環(huán)境中吸取物質(zhì)，信息能量，接受社會(huì)環(huán)境的要求或支持。然后，又經(jīng)過自身的加工，將其轉(zhuǎn)換為路線、方針、政策與具體的行政行為，輸出給社會(huì)環(huán)境，以滿足社會(huì)環(huán)境需要，并推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第二節(jié) 經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響一、 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 物質(zhì)生產(chǎn)與人口生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)行政系統(tǒng)的影響 生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定行政系統(tǒng)的存亡和性質(zhì)階級(jí)即是生產(chǎn)力有一定發(fā)展的產(chǎn)物，又是生產(chǎn)力相對(duì)不發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。在本質(zhì)上，正是生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、發(fā)展和消亡。同時(shí)，生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r決定生產(chǎn)資料所有制的形式，后者又決定行政系統(tǒng)的階級(jí)性。因此，生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r是行政系統(tǒng)階級(jí)性質(zhì)發(fā)展變化的最后根源。 生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r制約著行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設(shè)置行政系統(tǒng)作為國家對(duì)社會(huì)的管理組織，其管理對(duì)象和內(nèi)容不是一成不變的，而是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變化。因而，行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設(shè)置受到生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的影響。 生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r提供了行政系統(tǒng)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)行政系統(tǒng)總是在一定的物質(zhì)條件基礎(chǔ)上開展活動(dòng)的。物質(zhì)條件是否充裕，尤其是技術(shù)裝備是否精良，直接關(guān)系到行政系統(tǒng)管理效率的高低。而物質(zhì)條件與技術(shù)裝備的發(fā)展與特定時(shí)期生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。 人口的發(fā)展?fàn)顩r影響著行政系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和人口管理功能首先，人口的發(fā)展?fàn)顩r制約著一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實(shí)現(xiàn)，人口過多或過少都直接影響一國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。其次，人口的多少直接決定著行政系統(tǒng)的人口管理政策及部門設(shè)置。最后，人口的多少還影響行政系統(tǒng)的編制多少及改革的難易。（二） 生產(chǎn)關(guān)系與具體的經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政系統(tǒng)的影響 基本的生產(chǎn)關(guān)系決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)和變化 具體的經(jīng)濟(jì)體制影響行政系統(tǒng)的功能配置和運(yùn)行模式二、 政治環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 國體直接決定著行政系統(tǒng)的基本性質(zhì)（二） 政體決定了行政系統(tǒng)的具體形式和地位（三） 政黨制度影響著行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完善程度（四） 政治生活的民主、平等程度制約行政系統(tǒng)決策與執(zhí)行的民主化、科學(xué)化程度（五） 政治形勢(shì)的穩(wěn)健程度影響著行政系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)（六） 法律制度規(guī)定與保障著行政系統(tǒng)在整個(gè)國家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的地位（七） 法律的完善化、科學(xué)化程度制約行政系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、規(guī)范水平第三節(jié) 文化、民族和宗教環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響一、 文化環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 關(guān)于行政系統(tǒng)一般行為的期望對(duì)行政系統(tǒng)的影響 不同的國家對(duì)行政系統(tǒng)的管理范圍有不同的期望 不同的國家對(duì)行政系統(tǒng)的輸入、輸出有不同的期望 對(duì)行政系統(tǒng)的認(rèn)同程度決定群眾參與行政輸入方式的差異（二） 關(guān)于行政系統(tǒng)首腦權(quán)力的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 血統(tǒng)論的行政文化認(rèn)為、行政首腦的權(quán)力來自世襲 唯意志論的行政文化認(rèn)為，行政首腦權(quán)力來自超人意志 法制論的行政文化認(rèn)為，行政首腦權(quán)力來自人民委托，并通過體現(xiàn)民意的法律形式予以確認(rèn)（三） 關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的人治觀念認(rèn)為，行政系統(tǒng)內(nèi)外治理的好壞，關(guān)鍵在人，而不在制度 行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的法制觀念，又分專制主義和民主主義的法治觀念（四） 關(guān)于行政系統(tǒng)內(nèi)部人際關(guān)系的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 特殊的人際關(guān)系觀念 普遍的人際關(guān)系觀念（五） 關(guān)于行政道德的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響 行政道德指導(dǎo)著行政系統(tǒng)成員的政治方向 行政道德制約著行政系統(tǒng)成員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)程度 行政道德影響著行政系統(tǒng)成員的社會(huì)地位二、 民族環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 民族環(huán)境影響政府的民族政策及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置（二） 民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制（三） 民族環(huán)境制約行政系統(tǒng)權(quán)力的行使（考慮民族環(huán)境）（四） 民族環(huán)境關(guān)系著行政系統(tǒng)的凝聚力大?。ㄎ澹?中國的民族環(huán)境對(duì)政府行政系統(tǒng)的影響三、 宗教環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 宗教制約行政系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)行使（二） 宗教推動(dòng)或妨礙行政系統(tǒng)的管理活動(dòng)第四節(jié) 自然環(huán)境和國際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響一、 自然環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響（一） 地球環(huán)境影響人類文明的形成與發(fā)展，制約行政系統(tǒng)的發(fā)展模式（二） 自然資源和國土面積影響各國綜合國力的強(qiáng)弱，從而制約其行政系統(tǒng)的財(cái)力基礎(chǔ)和功能發(fā)揮（三） 自然資源環(huán)境影響各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與結(jié)構(gòu)，從而制約著其行政系統(tǒng)的部門設(shè)置與功能體系（四） 地理形狀影響國家的民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一與行政系統(tǒng)穩(wěn)定狀況（五） 地理環(huán)境制約著政府的國際戰(zhàn)略及其相應(yīng)的功能組織二、 國際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響國際環(huán)境是指一國在與外國或各種國際組織交往過程中所形成的、影響該國行政系統(tǒng)及其功能的各種因素的總和，包括國際關(guān)系的發(fā)展、重大國際事件、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、國際組織與國際法、及共同關(guān)心的其他事物。國際社會(huì)環(huán)境不僅影響國家行政系統(tǒng)的設(shè)立、地位的高低，還制約行政系統(tǒng)權(quán)力的行使。 國家間的密切交往，影響各國行政系統(tǒng)的職能、政策及機(jī)構(gòu) 重大國際事件的發(fā)生，促使各國設(shè)立處理這些事件的臨時(shí)機(jī)構(gòu) 國際社會(huì)的共同問題，使各國相應(yīng)設(shè)置了解決問題的職能及機(jī)構(gòu) 國際組織的出現(xiàn)，使各國政府產(chǎn)生了與之相對(duì)應(yīng)的職能及機(jī)構(gòu) 國家行政系統(tǒng)的活動(dòng)還要受到國際社會(huì)所公認(rèn)的行為準(zhǔn)則的約束和調(diào)整，受到規(guī)范國家間相互關(guān)系的、具有法律約束力的國際法所制約第五節(jié) 創(chuàng)建良好的外部環(huán)境一、 創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（一） 鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)行政系統(tǒng)是建立在一定基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的上層建筑，它的生存和發(fā)展以一定的社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。它的任務(wù)首先是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，以鞏固、發(fā)展和完善基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的。鞏固，即不準(zhǔn)有破壞基本生產(chǎn)關(guān)系的行為；發(fā)展，即要隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，使生產(chǎn)關(guān)系也作相應(yīng)的調(diào)整與發(fā)展；完善，即要使生產(chǎn)關(guān)系更加精細(xì)，更加靈活，更加有效地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。（二） 建立、健全符合本國國情的經(jīng)濟(jì)體制（三） 充分調(diào)動(dòng)一切人財(cái)物力，發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平 充分、合理的開發(fā)利用自然資源 合理開發(fā)合理人力資源 建立科學(xué)的微觀控制機(jī)制 建立科學(xué)的宏觀控制機(jī)制二、 創(chuàng)建良好的政治環(huán)境（一） 積極穩(wěn)妥的推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)民主化、科學(xué)化與法制化。行政系統(tǒng)要建立健全民主、科學(xué)的決策體制和程序；要建立健全民主公開的監(jiān)督體制和程序；要使辦事程序公開化、科學(xué)化、制度化；要科學(xué)地設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，改革人事制度，改善領(lǐng)導(dǎo)體制。（二） 自覺地接受人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，讓人民群眾的意志和利益在國家行政管理中得到充分體現(xiàn)（三） 自覺接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體的作用，保證其社會(huì)主義方向（四） 大力推動(dòng)法治建設(shè)（1） 充分利用自己的委托立法權(quán)限，根據(jù)社會(huì)需要，加快行政法規(guī)的制定工作，促使國家行政管理的進(jìn)一步規(guī)范化，法制化（2） 自覺按照法律規(guī)定對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，以公正無私的態(tài)度執(zhí)行法律，正真做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究（3） 要廣泛深入地開展法制宣傳教育，在全體公民中普及法律知識(shí)，提高法律意識(shí)，促使公民自覺遵守法律，依法維護(hù)合法權(quán)益三、 創(chuàng)建良好的文化、民族和宗教環(huán)境（一） 創(chuàng)建良好的文化環(huán)境 樹立民主意識(shí)只有由民意產(chǎn)生的政府，才是合法的政府；政府的權(quán)力只能來自人民的委托，而不是來自神靈，更不是來自高貴的血統(tǒng)。 樹立法律意識(shí)法律要反映民意，人民要服從法律。樹立法律意識(shí)，就是要樹立法律至高無上的思想，任何人，團(tuán)體都要服從法律。 樹立雙向溝通意識(shí)一方面，社會(huì)各界人民要廣泛地，經(jīng)常地參與行政系統(tǒng)的輸入活動(dòng)，使人民能表達(dá)自己的意見，并能控制政府的行為，使其始終向有利于人民的方向運(yùn)行；另一方面，政府也要向人民宣傳、解釋方針政策，公開行政活動(dòng)，使人民能了解、理解政府，進(jìn)而支持政府，這樣，政府才能引導(dǎo)人民的活動(dòng)，使之有利于政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 樹立政績(jī)意識(shí)行政系統(tǒng)中的職權(quán)分配要以個(gè)人的政績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，而不能看其出身及其與領(lǐng)導(dǎo)者的特殊關(guān)系。 樹立新的道德意識(shí)與民主行政相適宜的行政道德標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是愛國、民主、服務(wù)、創(chuàng)新、廉潔。（二） 創(chuàng)建良好的民族環(huán)境 堅(jiān)持民族平等，尊重少數(shù)民族的政治權(quán)利，語言文字風(fēng)俗習(xí)慣 加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)國家民族意識(shí) 在多民族國家，解決民族問題的最好方式是實(shí)行民族區(qū)域自治 積極幫助各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，縮小各民族間事實(shí)上的不平等（三） 創(chuàng)建良好的宗教環(huán)境1.、實(shí)現(xiàn)政教分離保護(hù)宗教活動(dòng)的正當(dāng)場(chǎng)所加強(qiáng)行政系統(tǒng)與宗教界的雙向溝通4宗教信仰自由與其他民主權(quán)利一樣受法律的約束四、 創(chuàng)建良好的國際社會(huì)環(huán)境（一） 培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國際意識(shí)（二） 反對(duì)侵略，反對(duì)霸權(quán)主義，爭(zhēng)取和平的國際環(huán)境（三） 堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策（四） 堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極發(fā)展國與國之間的關(guān)系（五） 堅(jiān)持對(duì)外開放，加強(qiáng)與國際社會(huì)的全方位交流第三章 行政職能行政職能反應(yīng)行政管理活動(dòng)的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)與方向，表明政府在國家，社會(huì)生活中扮演的角色和發(fā)揮的作用，是行政組織設(shè)置和改革、行政決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。第一節(jié) 行政職能概述一、 行政職能的含義和特點(diǎn)行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。它是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，其行使受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；反之，它發(fā)揮的程度有制約和影響其他國家職能的實(shí)現(xiàn)程度。行政職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強(qiáng)弱決定了行政職能的實(shí)現(xiàn)程度。行政職能有如下特點(diǎn)：（一） 執(zhí)行性，從行政與立法的關(guān)系看，行政職能是執(zhí)行性職能（二） 多樣性，行政管理范圍涉及國家和社會(huì)生活各方面（三） 動(dòng)態(tài)性，行政職能隨國家社會(huì)生活及行政環(huán)境的變化而變化二、 行政職能體系（一） 行政管理的基本職能 政治職能這是維護(hù)國家統(tǒng)治的基本職能，核心在維護(hù)和鞏固國家政權(quán)。它包括民主和專政兩個(gè)方面。 經(jīng)濟(jì)職能（1） 社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能（2） 國有資產(chǎn)管理職能 文化職能 社會(huì)職能（二） 行政管理的運(yùn)行職能 決策 組織 協(xié)調(diào) 控制三、行政職能研究的意義，對(duì)于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個(gè)中心。，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也具有重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機(jī)器”那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運(yùn)行的過程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對(duì)其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會(huì)直接影響整個(gè)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。第二節(jié) 西方國家行政職能的演變一、前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。二、自由資本主義時(shí)期的行政職能 自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”，反對(duì)