【正文】 第一章 概述一、行政管理的概念。（產(chǎn)生于19世紀末20世紀初）行政管理學是一門研究政府行政管理機關依法管理社會公共事務及其內(nèi)部事務的活動過程和規(guī)律的科學。與立法、司法相對應的行政。政府的行政機關實施立法機關所制定的法律的活動，通常又稱為執(zhí)法活動。（代表人物：亞里士多德、洛克、孟德斯鳩）與政治相對應的行政。即國家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。（代表人物：美國：威爾遜、古德諾）與管理相對應的行政。即行政活動就是管理活動。（代表人物：古立克“七功能說”：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、報告、預算）二、行政管理的特點。（誰來管？管什么？怎么管？）行政管理的主體是政府機關。行政管理是一種以政府機關為主體的管理，政府行政機關扮演著管理者的角色。行政管理的對象包括社會公共事務和政府內(nèi)部事務。任何管理活動除了需要管理主體外，還須有相應的管理對象，這些管理對象構成了其管理內(nèi)容。（行政管理的對象首先是社會公共事務。）行政管理必須依法進行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動。行政機關不是一種完全獨立的管理機關，必須按照立法機關所制定的法律和政策進行管理，行政活動表現(xiàn)為一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動，同時還要接受法院的司法監(jiān)督。三、行政管理學的學科性質(zhì)。行政管理學是公共管理學的一個重要分支學科。從學科分類來看，行政管理學屬于公共管理學的二級學科；從研究范圍來看，公共管理學是一門研究有關社會公共事務管理的科學，而社會公共事務的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構，或稱非營利組織，或稱第三部門，而行政管理學僅僅研究政府行政機關對社會公共事務的管理。（即，行政管理學是公共管理學的一部分）行政管理學是管理學的一個重要組成部分。行政管理學的研究過程，需要運用管理學的基本原理研究政府行政機關在管理社會公共事務及其內(nèi)部事務過程中所進行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等活動，管理學的原理和方法成為研究行政管理學的重要的基本原理和方法。行政管理學是政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學等多門社會科學在政府行政機關管理社會公共事務及其內(nèi)部事務過程中的綜合運用，它是一門多學科的綜合應用科學。（①行政管理學的研究需要政治學的指導；②行政管理學作為一門應用社會科學，其研究離不開社會調(diào)查；③現(xiàn)代行政管理學必須研究依法行政的條件、過程和規(guī)律，這就要求行政管理學的研究者懂得法學的基本理論，特別是行政法學的基本理論。）四、行政管理學的研究內(nèi)容和范圍。行政環(huán)境；行政權力；行政職能；行政管理機構；行政管理事務；行政管理行為；行政管理過程；行政管理方法；行政管理規(guī)范；行政績效評估；1行政績效評估；1行政發(fā)展。五、為什么說西方行政管理學在19世紀末20世紀初產(chǎn)生并不是偶然的，而是其歷史必然性？從理論上看，西方行政管理學的產(chǎn)生既是西方政治學發(fā)展的一個必然結果，也是西方管理學興起的理論產(chǎn)物。從實踐上看，行政學從政治學中分離出來，是行政實踐從政治實踐中分離的結果；同時，行政管理學的迅速崛起，也是由于西方行政實踐發(fā)展的需要。（主要表現(xiàn)為行政機關與立法機關的分離。）六、行政管理學與公共管理學之間的聯(lián)系和區(qū)別。從學科分類來看，公共管理學是一級學科的名稱，行政管理學是二級學科的名稱，公共管理學包括了行政管理學，行政管理學只是公共管理學的一個分支學科。從研究范圍來看，公共管理學是一門研究有關社會公共事務管理的科學，而社會公共事務的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構，或稱非營利組織，或稱第三部門。而行政管理學僅僅研究政府行政機關對社會公共事務的管理。前者的研究范圍大于后者的研究范圍，后者的研究范圍僅僅是前者研究范圍的一部分。七、研究和學習行政管理學的方法根本方法：理論聯(lián)系實際，堅持“實踐——理論——實踐”（基本形式）的研究路線。具體方法：規(guī)范方法（20世紀40年代前占主導地位。主要注重事物的共性即規(guī)律性的研究。著眼于建立行政管理學的學術規(guī)范，即一般理論和基本原則，并認為這些理論和原則可以對行政現(xiàn)象進行解釋并對行政管理實踐起指導作用?！笙到y(tǒng)掌握：學術規(guī)范、價值規(guī)范、理論體系，并按照這些理論進行行政管理實踐。）；經(jīng)驗方法（實證方法）即行為主義方法（20世紀40年代西方社會科學中占主導地位。強調(diào)在研究過程中只注重對事實的描述，而回避事實背后的規(guī)律，即只注重對“是什么”的研究，而不關心“為什么”。）；案例方法（是現(xiàn)代管理學、法學等社會科學的研究和教學過程中比較普遍采用的方法。注重個別事例的特殊性研究。有助于通過個案了解行政管理過程中的實際運作程序和運作方式，掌握行政管理的方法和藝術。）比較方法（在社會科學研究過程中，通過對同一個時期不同國家或地區(qū)的社會現(xiàn)象（橫向比較或共時性比較）、同一個國家或地區(qū)不同時期的社會現(xiàn)象進行比較（縱向比較或歷時性比較），以找出它們之間的共同點（共同規(guī)律）和不同點（特殊性）。八、古典學派行政管理學理論成就的重要意義。古典學派不僅僅開創(chuàng)了行政管理學研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理理論體系，對于當時的行政管理實踐也起到了一定的指導作用。古典學派將研究重點放在組織管理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系，他們認為，合理的組織結構是有效管理的關鍵，組織圖是監(jiān)督和控制整個程序的基本工具，并且提出了組織分工和專業(yè)化的基本思想，這些思想對后來行政管理學的發(fā)展都產(chǎn)生了重要作用。明確提出了行政管理的幾個基本原則，即命令統(tǒng)一原則、權責相符原則、較小的管理幅度原則和系統(tǒng)計劃原則，這些原則對于指導行政管理實踐確實具有重要的意義。九、研究和學習行政管理學的意義。行政管理學是一門生命力最強的學科，也是一門發(fā)展非常迅速的學科。研究和學習行政管理學的重要意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）研究和學習行政管理學的理論意義。研究和學習行政管理學，有助于我們了解行政管理的基本規(guī)律，為我國行政管理的科學化提供理論依據(jù)。研究和學習行政管理學的一個重要目的就是要了解和掌握行政管理的運行規(guī)律。機構膨脹、人浮于事，效率低下，是我國多年來行政管理的真實寫照。為了提高我國的行政管理水平，就必須實現(xiàn)行政管理的科學化，按行政管理的客觀規(guī)律辦事。因此，必須研究行政管理的客觀規(guī)律，建立科學的行政管理理論，起到為科學的行政管理提供指導的作用。（2）研究和學習行政管理學的實踐意義。①有助于我們弄清我國行政管理存在的問題和改革目標、任務、方式，為我國行政管理改革和發(fā)展指明方向；行政改革不能是一種盲目的行動，而應該是一種自學的行動，作為一種自覺行動，就必須要以科學研究為先導。②有助于提高我國公務員素質(zhì)，進而提高我國行政管理的整體水平。一個國家行政管理水平的提高，在很大程度上取決于公務員素質(zhì)的提高。因此，要提高行政管理水平，就必須提高國家公務員的素質(zhì)。③有助于提高我國企事業(yè)單位管理人員的政策水平，促進企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時也助于提高企業(yè)事業(yè)單位的行政管理水平。對于企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員來說，學習行政管理學是了解政府及其運行規(guī)律的一條重要途徑。 最早：亞里士多德對國家的議事、行政、審判活動進行研究。 英國洛克：對國家權力進行劃分——立法權、行政權和外關權?！墩摗?法國孟德斯鳩：提出立法權、行政權和司法權分立的思想。著名的“三權分立”/“分權制衡”原則。行政管理學的創(chuàng)始人：美國學者，伍德羅威爾遜——1887年《行政研究》。西方行政管理學的發(fā)展：（1）19世紀末20世紀初至20世紀30年代（古典學派理論學派）。其代表人物有：①伍德羅威爾遜：《行政研究》提出行政管理是政府工作中最突出、最顯著的部分，必須重視行政管理學的研究。②古德諾：《政治與行政》政治是政策的制定，是國家意志的表達；行政是政策的執(zhí)行，是國家意志的實現(xiàn)。③懷特：《行政學導論》把復雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)四大部分，并對其進行了系統(tǒng)的論述，第一次建立了較為系統(tǒng)的行政管理學理論體系。④法約爾：《工業(yè)管理及一般管理》提出五大基本功能（即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制）和14項原則（分工、權力、責任、紀律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報酬、集權、等級制、秩序、公正、主動精神、集體精神）⑤馬克斯韋伯——提出官僚制組織理論?！肮倭拧笔且环N以管理為目標的社會組織的特定形式，其具體的組織特征與不同形式的權威是相對應的（即魅力權威、傳統(tǒng)權威和理性權威）⑥泰羅——開創(chuàng)了管理科學的新時代，提出了著名的科學管理理論。（關鍵是他關于工作方法標準經(jīng)的思想主張用作業(yè)方法來取代以往憑經(jīng)驗辦事的方法，強調(diào)建立標準的操作規(guī)程，并實行定額管理，實行鼓勵性的計件工資制。）（2）20世紀40年代至70年代（行為科學學派、決策理論學派、系統(tǒng)理論學派）。其代表人物有：①行為科學學派——指以行為科學為理論基礎建立起來的行政管理學，其理論的邏輯起點是“經(jīng)濟人”假設。梅奧：“霍?！睂嶒灒ㄌ岢觥吧鐣恕崩碚摷僭O）；馬斯洛：需要層次理論（生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我實現(xiàn)需要）；②決策理論學派——以美國學者，赫伯特A西蒙的行政決策理論為代表。提出管理就是決策，決策是整個行政管理過程的中心，提出了所謂的“滿意”決策準則，其理論被稱為有限理性決策理論。代表還有：林德布洛姆的漸進決策理論和埃佐尼的綜視（混合掃描）決策理論。③系統(tǒng)理論學派的行政管理學。20世紀40年代，奧地利生物學家希馮貝塔朗菲創(chuàng)立了一般系統(tǒng)理論，強調(diào)從系統(tǒng)的觀點來分析客觀事物。（系統(tǒng)學派具有代表性的理論主要有：①里格斯行政生態(tài)理論；②卡斯特權變理論。）（3）20世紀80年代以來的行政管理學（新公共管理理論、政府治理理論、后現(xiàn)代公共行政理論），其共同特征是：①崇尚市場力量、市場作用和市場機制；②提倡行政管理應由滿足官僚政治需要轉(zhuǎn)向滿足顧客需求；③反對政府強制干預，倡導社會的共同自治；④不滿意膨脹的低效率的政府，主張小政府、大社會；⑤要求從重投入、重規(guī)章，轉(zhuǎn)向重產(chǎn)出、重結果。）①新公共管理理論——英國首相馬格麗特撒切爾（①反對低效和浪費，實行私有化；②以市場取代官僚組織，將企業(yè)管理方法引入政府管理；③在行政管理中引入競爭機制，④在公共服務中堅持顧客導向）公共服務不應只考慮投入，而且更應重視產(chǎn)出，重視服務質(zhì)量。②政府治理理論（是以治理理論基礎上發(fā)展起來的）——所謂“治理”就是“最少限度的國家”、“按照私營企業(yè)模式進行管理”，是一種“有效的管理”、“良好的管理”，是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。（具有多種性和復雜性）③后現(xiàn)代公共行政理論。——思想：強調(diào)公共行政必須回應公民的個性化的公共需求，認為后現(xiàn)代公共行政就是具體問題具體分析，就是替公民辦實事，其理論核心概念是“公共能量場”，“場”是指具體的場合，是一種辦公的場所?！皥觥笔亲饔糜谇榫车牧Φ膹秃稀Ｆ鋵嵸|(zhì)是強調(diào)公共行政是一種針對特定事件的特定行為，強調(diào)行政管理過程中的普遍參與，目的在于為公民提供個性化的公共產(chǎn)品或公共服務。19世紀末20世紀初行政管理學傳到中國，較有影響的著作有：《行海要術》、《行政綱目》、《行政學總論》，20世紀30年代，我國學者寫出的較有影響的行政學著作：張金鑒《行政學的理論與實際》；江康黎《行政學原理》1986年行政管理學試點學校：武漢大學和鄭州大學。1988年列入自考目錄。1994年成立國家行政學院。2001年公共管理碩士生。最早把復雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)四大部分的行政學著作是《行政學導論》——懷特。美國第一本大學教科書是：《行政學導論》?！靶姓W”一詞，最早由德國學者史坦因在1865年提出，當時主要是指：行政法學。1行政管理學中最基本最核心的概念是：行政管理。1為傳統(tǒng)的行政組織理論奠定基礎的是：官僚制理論。1威爾遜特別提出，行政管理學的研究內(nèi)容不同于政治學的研究內(nèi)容，主要應該研究：公務員制度、行政組織、行政活動。1泰羅的行政管理思想包括：①工作方法標準化思想；②管理職能專門化的思想。第二章 行政環(huán)境一、行政管理的含義與基本屬性。環(huán)境是處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。行政環(huán)境具有以下內(nèi)涵：行政環(huán)境是針對具體行政系統(tǒng)而存在的；行政環(huán)境通過邊界與行政系統(tǒng)相區(qū)分；行政環(huán)境構成成分的關鍵屬性在于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響；行政環(huán)境因素既包括有形的事物，也包括無形的情勢。行政環(huán)境與行政系統(tǒng)相互作用，共同構成一個更為高級的行政生態(tài)系統(tǒng)，而行政環(huán)境本身即構成一個與行政系統(tǒng)相并列的有機系統(tǒng)，他具有以下基本屬性：復雜性。行政環(huán)境是行政系統(tǒng)邊界之外能夠?qū)υ撓到y(tǒng)產(chǎn)生直接或間接影響的各種因素的集合；相關性與綜合性。（一方面構成行政環(huán)境的各種因素之間都具有程度不同的相關性；另一方面，與相關性有關的一個行政環(huán)境特性是其影響的綜合性。）行政環(huán)境影響上的綜合性可以看成是環(huán)境因素之間相關性特性在與行政系統(tǒng)相互作用過程中的體現(xiàn)。層次性。在整個環(huán)境系統(tǒng)中的地位、相互隸屬關系，在對行政系統(tǒng)作用過程中影響的直接或間接程度及其影響規(guī)模等方面，行政環(huán)境不同因素之間都存在著差異性，或者說存在著層次性。動態(tài)性。行政環(huán)境的構成、影響都不是一成不變的，而是呈現(xiàn)出動態(tài)性的特性。二、行政環(huán)境的類型。自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境。（自然行政環(huán)境是指對行政系統(tǒng)的存在與運行起影響作用的各種自然因素的集合或統(tǒng)稱。人造行政環(huán)境=社會環(huán)境，是指在人類社會活動中形成與發(fā)展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在與運行產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素的總和。）宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境。（宏觀行政環(huán)境是指能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。中觀行政環(huán)境是指一