【正文】 、關(guān)于研究、制定企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的必要性 研究、制定一套具有統(tǒng)一性、公認(rèn)性和科學(xué)性的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，是 2021 年 7 月 15 日企業(yè)內(nèi)部控 制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體會(huì)議達(dá)成的廣泛共識(shí)，是國(guó)際國(guó)內(nèi)多種因素共同作用、共同影響的結(jié)果。 國(guó)際資本市場(chǎng)大力強(qiáng)化內(nèi)部控制。 安然、世通等財(cái)務(wù)舞弊和會(huì)計(jì)造假案件的發(fā)生，嚴(yán)重沖擊了美國(guó)乃至國(guó)際資本市場(chǎng)的正常秩序。研究結(jié)果表明，內(nèi)部控制存在缺陷是導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗并最終鋌而走險(xiǎn)、欺騙投資者和社會(huì)公眾的重要原因。為此，許多國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制，內(nèi)部控制日益成為企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)的“入門證”和“通行證”，我國(guó)境外上市企業(yè)紛紛花巨資聘請(qǐng)海外機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度，以適應(yīng)上市地的監(jiān)管要求。 經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展迫切呼喚加強(qiáng) 內(nèi)部控制。 內(nèi)部控制作為公司治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和經(jīng)營(yíng)管理的重要舉措，在企業(yè)發(fā)展壯大中具有舉足輕重的作用。但從現(xiàn)實(shí)情況看，許多企業(yè)管理松弛、內(nèi)控弱化、風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，資產(chǎn)流失、營(yíng)私舞弊、損失浪費(fèi)等問(wèn)題還比較突出。為了引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制， 1999 年修訂的《會(huì)計(jì)法》，第一次以法律的形式對(duì)建立健全內(nèi)部控制提出原則要求，財(cái)政部隨即連續(xù)制定發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范 —— 基本規(guī)范》等 7 項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，審計(jì)署、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及上海、深圳證券交易所等也從 不同角度對(duì)加強(qiáng)內(nèi)部控制提出明確要求。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展和企業(yè)環(huán)境的變化，單純依賴會(huì)計(jì)控制已難以應(yīng)對(duì)企業(yè)面對(duì)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)計(jì)控制必須向風(fēng)險(xiǎn)控制發(fā)展；同時(shí)，各部門之間的內(nèi)控要求也有待于進(jìn)一步協(xié)調(diào)，以便為進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估和外部評(píng)價(jià)提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視內(nèi)部控制制度建設(shè)。 溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“完善公司治理，健全內(nèi)控機(jī)制”； 2021 年底和 2021 年 6 月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志連續(xù)兩次就強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制問(wèn)題作出重要批示，其中， 2021 年 6 月，在財(cái)政部、國(guó)資委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合上報(bào)的《關(guān)于借鑒〈薩班斯法案〉 完善我國(guó)上市公司內(nèi)部 控制制度的報(bào)告》上作出批示，同意“由財(cái)政部牽頭，聯(lián)合證監(jiān)會(huì)及國(guó)資委，積極研究制定一套完整公認(rèn)的企業(yè)內(nèi)部控制指引”； 2021 年 7 月 15 日，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)起成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，許多監(jiān)管部門、大型企業(yè)、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、科研院所的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者積極參與，為構(gòu)建我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系提供了組織和機(jī)制保障；與此同時(shí)，按照科學(xué)民主決策精神，公開選聘了 86 名咨詢專家，組織開展了一系列內(nèi)部控制科研課題，為構(gòu)建我國(guó)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系提供技術(shù)支撐和理論支持。 綜合以上各方面情況，研究 制定企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，是新形勢(shì)下監(jiān)管部門落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、服務(wù)企業(yè)改革與發(fā)展的重要舉措。在各方面的探索積累和共同努力下，制定工作 的條件也基本成熟。 二、關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的起草原則 企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的起草工作，是一項(xiàng)政策性、專業(yè)性、社會(huì)性都很強(qiáng)的工作。在起草企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)，我們主要把握了以下三項(xiàng)基本原則： （一）立足國(guó)情，實(shí)行創(chuàng)新 作為企業(yè)建立健全內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)依據(jù)和基本參照，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范必須與我國(guó)企業(yè)所處的具體環(huán)境相協(xié)調(diào)，必須與國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，必須與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管 理實(shí)踐相協(xié)調(diào)。企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范只有扎根于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、文化環(huán)境和企業(yè)鮮活實(shí)踐，才能具有強(qiáng)大的生命力，才能發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的不斷發(fā)展、國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的有效利用、“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”、“走出去”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，又要求我們必須放眼世界、兼收并蓄，取其所長(zhǎng)、為我所用。因此，只有認(rèn)真梳理、總結(jié)、提煉我國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度和做法經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)研究、分析國(guó)外內(nèi)部控制發(fā)展動(dòng)態(tài)、框架模式和成熟實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)和超越意識(shí)，著力體現(xiàn)中國(guó)魅力，才能切合實(shí)際，既使我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范與國(guó)際發(fā)展潮流保持協(xié)調(diào)，又能增強(qiáng)我國(guó)在內(nèi)部控制國(guó)際協(xié)調(diào)與趨同中的影響力和話語(yǔ)權(quán)。 本著這一原則，我們?cè)谄鸩葸^(guò)程中合理借鑒了以美國(guó) COSO 報(bào)告為代表的國(guó)外內(nèi)部控制框架，并根據(jù)我國(guó)國(guó)情進(jìn)行了較大調(diào)整和改進(jìn)。 對(duì)國(guó)外內(nèi)部控制框架，尤其是 COSO 框架的借鑒，主要體現(xiàn)在基本規(guī)范中?；疽?guī)范在形式上借鑒了 COSO 報(bào)告 5 要素框架，同時(shí)在內(nèi)容上體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)管理 8 要素框架的實(shí)質(zhì)。主要考慮是：內(nèi)控基本框架，好比會(huì)計(jì)要素一樣，都存在國(guó)際趨同問(wèn)題，借鑒國(guó)際上較為成熟的內(nèi)控框架，能夠使我們一開始就站在一個(gè)較高的起點(diǎn)上，并為我國(guó)境外上市公司， 特別是在美上市公司符合上市地內(nèi)控監(jiān)管要求提供有益參考。至于是 5 要素還是 8 要素，綜合考慮， 5 要素框架相對(duì)較成熟、較穩(wěn)定，包括美國(guó)證監(jiān)會(huì)等推薦、參照的框架仍是 5 要素框架，同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，也應(yīng)適當(dāng)體現(xiàn) 8 要素框架的先進(jìn)理念。 在借鑒國(guó)外內(nèi)控框架的同時(shí)，我們力求創(chuàng)新并取得點(diǎn)滴成果：一是內(nèi)容創(chuàng)新。基本規(guī)范中的 5 要素框架并未照抄照搬國(guó)外的框架，而是根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況作了較大調(diào)整，并在內(nèi)容上大大充實(shí)，在表達(dá)方式上符合我國(guó)法規(guī)特點(diǎn)、文化傳統(tǒng)和語(yǔ)言習(xí)慣，使國(guó)外提出的較為宏觀、抽象的內(nèi)控理念轉(zhuǎn)變?yōu)榱司哂嗅槍?duì)性、實(shí)用性的內(nèi) 控規(guī)定。二是體系創(chuàng)新。除基本規(guī)范之外，我們還起草了 17 項(xiàng)具體規(guī)范，并將繼續(xù)起草若干具體規(guī)范和應(yīng)用指南；與此同時(shí)，還將研究、制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和配套實(shí)施辦法，形成全方位、立體性推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)的局面。我國(guó)的企業(yè)內(nèi)控體系，將是一個(gè)層次分明、內(nèi)容完整、銜接有序、整體互動(dòng)的有機(jī)統(tǒng)一體。三是機(jī)制創(chuàng)新。我國(guó)的內(nèi)控體系建設(shè)任務(wù)，是各部門、各方面通力合作、合力推進(jìn)的，這使得內(nèi)控問(wèn)題從立法規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、組織實(shí)施到監(jiān)督檢查等有一個(gè)良好的溝通協(xié)作機(jī)制，避免了單純從某一局部、某一方面入手可能造成的局限和被動(dòng)。 （二）突出重點(diǎn) ，解決問(wèn)題 經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，內(nèi)部控制涉及的領(lǐng)域已非常廣泛，覆蓋公司層面、業(yè)務(wù)層面的幾乎所有活動(dòng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破原來(lái)的內(nèi)部牽制、會(huì)計(jì)控制的范圍。但作為由政府部門制定的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，如果一開始就面面俱到、事無(wú)巨細(xì)，可能事倍功半，難于操作。只有選擇現(xiàn)階段企業(yè)存在的突出問(wèn)題和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以解決的問(wèn)題加以規(guī)定，才能做到重點(diǎn)突出，才能取得突破，并帶動(dòng)其他方面逐步規(guī)范起來(lái)。因此，我們?cè)诔珜?dǎo)有條件的企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的需要建立全面內(nèi)部控制和全面風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，根據(jù)多數(shù)企業(yè)的意見，借鑒國(guó)際有關(guān)做法，提出對(duì) 有義務(wù)對(duì)外提供財(cái)務(wù)報(bào)告 的企業(yè) ，至少須確保財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)可靠，并著重就影響財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠的重要業(yè)務(wù)與事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，引導(dǎo)企業(yè)建立健全以財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制為核心的內(nèi)控機(jī)制。 我們的初步考慮是：第一，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，歸根結(jié)底要通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)反映，抓住了財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制這條主線，在一定程度上也抓住了企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理與內(nèi)部控制的重心和主體；第二，保證財(cái)務(wù)報(bào)告真實(shí)可靠，是企業(yè)的法定責(zé)任，是維護(hù)社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，是提升企業(yè)市場(chǎng)形象與誠(chéng)信度、維護(hù)社會(huì)公眾利益的基本要求；第三，從政府監(jiān)管和資本市場(chǎng)監(jiān)管的角度看， 即使是當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也將財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制作為企業(yè)管理層內(nèi)部控制自我評(píng)估和注冊(cè)會(huì)計(jì)師評(píng)價(jià)的主體，因?yàn)闈M足了財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的要求，能夠合理保證企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露的真實(shí)公允，能夠有效維護(hù)社會(huì)公眾利益、促進(jìn)資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展。 （三）降低成本，穩(wěn)步推進(jìn) 在我國(guó)，內(nèi)部控制雖然不是一個(gè)新話題，但畢竟現(xiàn)代意義上的內(nèi)部控制與先前的內(nèi)部牽制有著本質(zhì)區(qū)別，特別是我國(guó)企業(yè)在法制意識(shí)、制度基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)理念、經(jīng)營(yíng)風(fēng)格等方面與歐美企業(yè)還存在較大差異。把內(nèi)部控制作為貫穿企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制全過(guò)程的系統(tǒng)工程來(lái)建設(shè)，在我國(guó)仍處 于探索階段、起步階段，還需要一個(gè)加強(qiáng)引導(dǎo)、深化認(rèn)識(shí)的過(guò)程，還需要一個(gè)逐步適應(yīng)、分步實(shí)施、不斷完善的過(guò)程。因此，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的制定和有關(guān)監(jiān)管措施的出臺(tái)，必須考慮企業(yè)的接受程度和承受能力，必須考慮企業(yè)的實(shí)施成本。我國(guó)境外上市公司為達(dá)到上市地內(nèi)控監(jiān)管要求而付出的巨大成本，以及有關(guān)國(guó)家對(duì)相關(guān)內(nèi)控監(jiān)管要求的激烈論爭(zhēng)，為我們提供了諸多思考和啟示。在調(diào)研過(guò)程中，許多企業(yè)流露出對(duì)實(shí)施成本偏高、相關(guān)專業(yè)人才缺乏等問(wèn)題的擔(dān)心，也對(duì)政出多門、要求不一、企業(yè)無(wú)所適從表示顧慮。我們理解，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制是趨勢(shì)、是方向、是進(jìn)步，但 難以一蹴而就。操之過(guò)急，可能事與愿違，陷于被動(dòng)。在現(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)在宣傳普及內(nèi)部控制先進(jìn)理念和方法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)以財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制為主線的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。 三、關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制制度體系的基本框架 根據(jù)委員們?cè)谄髽I(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體會(huì)議上的意見和咨詢專家的建議，我們初步確定了推進(jìn)我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制制度體系的基本目標(biāo)，即：總結(jié)我國(guó)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際慣例，有效利用國(guó)際國(guó)內(nèi)資源，充分發(fā)揮各方面積極作用，通過(guò)三到五年的努力， 基本建立一套以防范風(fēng)險(xiǎn)和控制舞弊為中心、以控制標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為主體的內(nèi)部控 制制度體系，以及以監(jiān)管部門為主導(dǎo)、各單位具體實(shí)施為基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)為支撐、政府監(jiān)管和社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合的內(nèi)部控制實(shí)施體系，推動(dòng)公司、企業(yè)和其他非營(yíng)利組織完善治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部約束機(jī)制，不斷提高經(jīng)營(yíng)管理水平和可持續(xù)發(fā)展能力。 根據(jù)這一目標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，我們認(rèn)為，在當(dāng)前及今后兩年內(nèi)，應(yīng)當(dāng)把控制標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系建設(shè)擺在優(yōu)先位置，這既是內(nèi)控體系建設(shè)的基礎(chǔ)，又是適應(yīng)證券監(jiān)管的迫切需要。在過(guò)去一段時(shí)間，有關(guān)方面借鑒國(guó)外尤其是美國(guó)的做法，開始推動(dòng)國(guó)內(nèi)上市公司實(shí)行內(nèi)部控制自我評(píng)估制度和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì) 制度，但是，缺乏一套具有統(tǒng)一性、公認(rèn)性、科學(xué)性的企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，使上市公司進(jìn)行內(nèi)部控制自我評(píng)估、注冊(cè)會(huì)計(jì)師進(jìn)行內(nèi)控審計(jì)缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)?；谶@一現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合企業(yè)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的呼聲，我們考慮，應(yīng)當(dāng)把控制標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系建設(shè)作為當(dāng)前及今后兩年內(nèi)的工作重點(diǎn)，其中，控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)又是基礎(chǔ)和前提。 經(jīng)比較研究和征求意見，初步確定，控制標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括基本規(guī)范、具體規(guī)范和應(yīng)用指南。 基本規(guī)范規(guī)定內(nèi)部控制的基本目標(biāo)、基本要素、基本原則和總體要求，是制定具體規(guī)范和應(yīng)用指南的基本依據(jù)，在內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系中起統(tǒng)馭作用。 具 體規(guī)范是根據(jù)基本規(guī)范，對(duì)企業(yè)辦理具體業(yè)務(wù)與事項(xiàng)從內(nèi)部控 制角度作出的具體規(guī)定。 應(yīng)用指南是根據(jù)基本規(guī)范和相關(guān)具體規(guī)范制定的詳細(xì)解釋和說(shuō)明，主要是為某些特殊行業(yè)、特殊企業(yè)、特定內(nèi)控程序提供操作性強(qiáng)的指引。 我們的基本考慮是：不同所有制形式、不同組織形式、不同業(yè)務(wù)范圍、不同規(guī)模的企業(yè)在實(shí)施內(nèi)部控制中有不同的要求，這就要求在起草企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)必須進(jìn)行全面、系統(tǒng)的對(duì)比分析，把握差異，提煉共性，盡可能抽取出多數(shù)企業(yè)普遍存在、普遍關(guān)注的共性業(yè)務(wù)與事項(xiàng)并提出相應(yīng)的具體控制措施。對(duì)特殊行業(yè)、特殊企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的特殊要 求，在基本規(guī)范的統(tǒng)馭下，主要通過(guò)制定相關(guān)的應(yīng)用指南來(lái)提供操作性更強(qiáng)的指引。 作為第一步，截至目前，我們已完成基本規(guī)范和 17 項(xiàng)具體規(guī)范的起草工作。根據(jù)工作規(guī)劃，正在加緊進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)減值、公允價(jià)值、企業(yè)合并與分立、衍生工具、中介機(jī)構(gòu)聘用等一系列具體規(guī)范和有關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法的研究、起草工作。 四、關(guān)于基本規(guī)范和 17 項(xiàng)具體規(guī)范的起草工作概況 基本規(guī)范和 17 項(xiàng)具體規(guī)范的起草工作，大致分為五個(gè)階段： 一是資料收集和理論研究階段，主要是 2021 年底至 2021 年 6 月。在這一階段，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示精神和全國(guó)人大常 委會(huì)副委員長(zhǎng)蔣正華同志、金人慶部長(zhǎng)和王軍副部長(zhǎng)在紀(jì)念會(huì)計(jì)法施行 20 周年座談會(huì)上的講話精神，我們開始更加廣泛地收集相關(guān)資料，并日益加強(qiáng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)內(nèi)部控制發(fā)展動(dòng)態(tài)的跟蹤研究。 二是起草初步框架階段，主要是 2021 年 7 月至 2021 年 6 月。在這一階段，根據(jù)財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)指示精神和與國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)席會(huì)議精神，組織了多次小型座談會(huì)，就擬訂內(nèi)部控制基本框架聽取了有關(guān)監(jiān)管部門和專家學(xué)者的意見，并初步勾勒出了企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范的原則框架。財(cái)政部大力推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)得到了世界銀行的重視和支持，經(jīng)協(xié)商，世界銀行同意將內(nèi)控 項(xiàng)目納入技術(shù)援助項(xiàng)目并給予一定資助。 三是全面起草階段，主要是 2021 年 7 月至 9 月。企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)成立大會(huì)暨第一次全體會(huì)議的召開和委員、咨詢專家們的真知灼見，為進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)指明了方向。會(huì)后，我們對(duì)起草工作思路作了必要調(diào)整，決