【正文】 秘書(shū)公文寫(xiě)作與公文處理 ? 管理學(xué)科組 王 力 第一講 公文概述 ? [內(nèi)容提要 ] 公文的含義，公文的產(chǎn)生與發(fā)展，公文的特點(diǎn)及其在機(jī)關(guān)工作中的重要作用，公文的分類(lèi)及文種名稱(chēng)。 第一課 什么是公文 ? 一、公文的含義 公文，即公文文書(shū)，又稱(chēng)文件。是國(guó)家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織在行使職權(quán)和實(shí)施管理的過(guò)程中所形成的具有法定效力與規(guī)范格式的文書(shū)，是傳達(dá)政令，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告和交流情況，聯(lián)系公務(wù)、記載工作活動(dòng)的重要工具。 ? 公文的這一基本含義，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解： 公文形成的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織。 這些機(jī)關(guān)或組織都是依據(jù)國(guó)家的法律和有關(guān)的章程、條例建立起來(lái)的，是具有法定地位的。這種法定的地位賦予了這些機(jī)關(guān)與組織在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定和辦理公文的權(quán)力。 公文形成的條件是行使職權(quán)和實(shí)施管理。 具有法定地位的機(jī)關(guān)、組織，都有自己的組織系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和職權(quán)范圍，有自己主管的事務(wù)與辦事意圖它們?cè)谛惺狗ǘ殭?quán)和實(shí)施有效管理的公務(wù)活動(dòng)中，必然會(huì)產(chǎn)生體現(xiàn)自身意志的文字材料。這是公文形成的必要條件。 公文是具有法定效力與規(guī)范格式的文書(shū)。 這是公文區(qū)別于其他文章和圖書(shū)資料的主要之點(diǎn)。公文的法定效力是由公文形成者的法定地位所決定的。公文的規(guī)范化格式 ，不僅增強(qiáng)了公文的權(quán)威性與有效性，也方便了公文的處理。 公文是國(guó)家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織處理政務(wù)、辦理事務(wù)的重要工具。 任何一個(gè)機(jī)關(guān)、組織在日常的工作活動(dòng)中都需要通過(guò)公文這一工具來(lái)表達(dá)意圖，處理公務(wù)，實(shí)施管理。比如：向上級(jí)匯報(bào)工作，則使用 “ 報(bào)告 ” ；向下級(jí)布置工作，則使用 “ 指示 ” 或 “ 通知 ” ；向有關(guān)單位聯(lián)系公務(wù)，則使用 “ 函 ” ；記載會(huì)議議決事項(xiàng)，則使用“ 決議 ” 或 “ 會(huì)議紀(jì)要 ” 等。 二、公文的產(chǎn)生與發(fā)展 ? 公文，或稱(chēng)文書(shū)、文件，是一種社會(huì)現(xiàn)象，是人類(lèi)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的產(chǎn)物。 它是伴隨著階級(jí)、國(guó)家、文字的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨著生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展而不斷發(fā)展的。 千百年來(lái)，人們?cè)谏鐣?huì)的政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都要憑借文書(shū)這一工具來(lái)進(jìn)行彼此間的聯(lián)系。這種聯(lián)系，是人類(lèi)社會(huì)向前發(fā)展的必要條件。恩格斯在 《 家庭、私有制和國(guó)家的起源 》一文中說(shuō)： “ 從鐵礦的冶煉開(kāi)始，并由于文字的發(fā)明衣其應(yīng)用于文獻(xiàn)記錄而過(guò)渡到文明時(shí)代。 ” 在這里，恩格斯把文字應(yīng)用于文獻(xiàn)記錄，即文書(shū)的出現(xiàn)當(dāng)作人類(lèi)文明時(shí)代的重要標(biāo)志，評(píng)價(jià)是很高的。 斯大林在 《 馬克思主義與語(yǔ)言學(xué)問(wèn)題 》 一文中指出：“ 生產(chǎn)的繼續(xù)發(fā)展，階級(jí)的出現(xiàn)，文字的出現(xiàn)，國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家進(jìn)行管理工作需要比較有條理的文書(shū)，商業(yè)的發(fā)展，商業(yè)更需要有條理的書(shū)信來(lái)往 ……” 這段話(huà)，科學(xué)地闡明了文書(shū)產(chǎn)生的社會(huì)背景，以及文書(shū)在國(guó)家管理工作和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效活動(dòng)中的重要作用。 就某種意義上說(shuō)，人類(lèi)社會(huì)的燦爛的歷史文明，就是憑借那些帙卷浩繁的、不同形式的文書(shū)記載而傳之于世的。 我國(guó)是世界文明古國(guó)，有悠久的歷史與古老的文化。在上古時(shí)期，我們的祖先就創(chuàng)造了 “ 結(jié)繩記事 ” 的辦法。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和越來(lái)越復(fù)雜的生產(chǎn)與生活的需要，又漸漸產(chǎn)生了表意與表聲的原始刻寫(xiě)符號(hào)與文字。這在我國(guó)古代的經(jīng)籍中是有記載的。 “ 人類(lèi)有政治之組織，即有法令。有文字之法令即有公牘。 ” 在我國(guó)，文書(shū)的出現(xiàn)可以上溯到夏、商、周三代。 《 周易 系辭 》 中說(shuō)：“ 上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書(shū)契，百官以治，萬(wàn)民以察，蓋取諸夬。 ” 這里說(shuō)的 “ 書(shū)契 ” ，就是指的是用文字作為物質(zhì)載體而形成的文書(shū)。有了文書(shū)，才能貫徹統(tǒng)治者的意圖，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的信息傳遞，才便函于 “ 治 ” 、 “ 察 ” 與 “ 夬 ” 。文書(shū)也就成了治世的工具。 ? 在三千多年前的商代后期，出現(xiàn)了一種體式較為完整的甲骨文書(shū)。它是書(shū)刻在甲骨上的商代后期王室占卜活動(dòng)的記錄文字，是我國(guó)考古學(xué)家發(fā)現(xiàn)的最早的文書(shū)珍品。到了西周，則設(shè)有專(zhuān)門(mén)管理文書(shū)與起草文書(shū)的官吏了。據(jù) 《 周禮 天宮 宰夫 》 云： “ 五曰府，掌官契以治藏，六曰史，掌官書(shū)以贊治。 ” 漢鄭玄注： “ 治藏，藏文書(shū)及器物，贊治，若今起文書(shū)草也。 ” 這說(shuō)明， 在我國(guó)，作為國(guó)家管理工具的官文書(shū)的產(chǎn)生已經(jīng)有三四千年的歷史了。 ? 馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家機(jī)構(gòu)是統(tǒng)治階級(jí)的工具，是一種暴力機(jī)關(guān)。統(tǒng)治階級(jí)為了實(shí)現(xiàn)自己的統(tǒng)治，就要制定和施行政令。我國(guó)早在夏商和西周奴隸制社會(huì)，統(tǒng)治者就十分重視公文的作用?，F(xiàn)在保留下來(lái)的 《 尚書(shū) 》 ，即上古之書(shū)，儒家尊稱(chēng)為 《 書(shū)經(jīng) 》 ，其中不少就是統(tǒng)治者對(duì)屬下和民眾發(fā)布的指令性下行文書(shū)，包括 “ 誥 ” 、 “ 誓 ” 、“ 命 ” 等文種。如 《 湯誥 》 、 《 大誥 》 、 《 康誥 》 等篇，就是當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者商湯、周公、成王發(fā)布的告民眾書(shū)； 《 甘誓 》 、 《 湯誓 》 、《 牧誓 》 等篇就是當(dāng)時(shí)統(tǒng)治者夏啟、商湯、周武王在出征前向軍隊(duì)發(fā)布的誓師詞； “ 命 ” 就是統(tǒng)治者發(fā)布的命令，如 《 文侯之命 》 等。以上這些內(nèi)容都是有關(guān)國(guó)家政力大事的，故 《 荀子 勸學(xué)篇 》 說(shuō)：“ 《 書(shū) 》 者，政事之紀(jì)也。 ” 所以說(shuō)， 《 尚書(shū) 》 是我國(guó)最早的一部政治文件匯編本。 ? 秦漢時(shí)期，是我國(guó)封建社會(huì)文書(shū)工作的確立時(shí)期。秦代出現(xiàn)的 “ 書(shū) ” 、 “ 秦 ” ，是我國(guó)最早的上行公文。如李斯的 《 諫逐客書(shū) 》 ，就是在秦王朝建立之前，秦國(guó)客卿李斯向秦王呈送的一份意見(jiàn)書(shū)。它用大量事實(shí)，反復(fù)論證，終于說(shuō)服秦王收回了驅(qū)逐客卿的成命。 ? 到了漢代，又出現(xiàn)了 “ 章 ” 、 “ 表 ” 、 “ 疏 ” 等上行文；兩漢時(shí)，官府之間，平級(jí)官員之間的平行文種 “ 移民 ” 的使用也逐漸多了起來(lái)；下行文則有 “ 令 ” 、 “ 諭 ” 、 “ 教 ” 等。 ? 秦漢以后，以至明清，兩千多年的封建社會(huì)里，下行、上行、平行的公文種類(lèi)不斷演變?cè)龆?，?jù)徐望之 《 公牘通論 》 所計(jì)，不下六七十種，這說(shuō)明了歷朝封建統(tǒng)治者對(duì)公文的重視，也反映了政權(quán)機(jī)構(gòu)工作的日趨細(xì)密。 ? 辛亥革命以后，南京臨時(shí)政府為了適應(yīng)其資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)建設(shè)的需要，對(duì)沿習(xí)已久的封建王朝的文書(shū)工作進(jìn)行了全面改革，簡(jiǎn)化文書(shū)種類(lèi)，劃一公文程式。 1912年元月，臨時(shí)政府內(nèi)務(wù)部奉大總充令，頒發(fā)了 《 公文程式 》 五條，指出： “ 現(xiàn)今臨時(shí)政府業(yè)已成立，所有行用公文程式，亟待規(guī)定，以期劃一，而利推行。 ” 并規(guī)定行用公文分為“ 令 ” 、 “ 咨 ” 、 “ 呈 ” 、 “ 示 “ 狀 ” 五種，明確了這些文種的使用范圍。從而廢除了封建王朝幾千年來(lái)所使用的 “ 制 ” 、 “ 詔 ” 、 “ 誥 ” 、“ 敕 ” 、 “ 奏 ” 、 “ 表 ” 、 “ 箋 ” 等公文名稱(chēng)，表現(xiàn)了革命黨人反對(duì)封建專(zhuān)制的思想，這也是公文名稱(chēng)上的一次革命。在此，在北洋軍閥政府和國(guó)民黨政府統(tǒng)治時(shí)期，為了適應(yīng)其統(tǒng)治的需要，又多次對(duì)文書(shū)工作進(jìn)行改革，增加了一些文種。語(yǔ)體也由文言文發(fā)展為半文半白，并規(guī)定公文必須使用標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。 ? 可見(jiàn)，公文的發(fā)展、演變，反映了歷代政權(quán)的性質(zhì)，也反映了統(tǒng)治者的需要及其對(duì)公文在行政治權(quán)力中的重要性的認(rèn)識(shí)程度。如前所述，公文是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)自己統(tǒng)治的一種工具，文書(shū)工作具有鮮明的階級(jí)性，它從屬于一定的政治集團(tuán)并為其服務(wù)。新中國(guó)建立前，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的文書(shū)工作，從它誕生的那天起，就是為實(shí)現(xiàn)黨的綱領(lǐng)，推翻三座大山，爭(zhēng)取中國(guó)人民的徹底解放的偉大事業(yè)服務(wù)的。它和以前各個(gè)朝代，各個(gè)時(shí)期的文書(shū)工作在內(nèi)容、形式、工作方法上都有著本質(zhì)的區(qū)別。它的出現(xiàn)，使我國(guó)的文書(shū)工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展時(shí)期。 三、文書(shū)、文件和公文 ? 在機(jī)關(guān)工作活動(dòng)中，常常出現(xiàn) “ 文書(shū) ” 、 “ 文件 ” 和 “ 公文 ” 這三種概念同時(shí)使用的情況。如文書(shū)、文書(shū)處理、文書(shū)工作；文件、文件擬寫(xiě)、文件往來(lái)；公文、公文格式、公文立卷等。這些概念有時(shí)還可以互為通用。如文書(shū)處理也可稱(chēng)為文件處理、公文處理；文件往來(lái)也可稱(chēng)為文書(shū)往來(lái)、公文往來(lái)；公文格式也可稱(chēng)為文件格式、文書(shū)格式等等。這就說(shuō)明，在機(jī)關(guān)工作中，文書(shū)、文件和公文這三個(gè)概念的基本含義是一致的，都是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織在工作活動(dòng)中形成和處理的收來(lái)文件、發(fā)出文件以及機(jī)關(guān)內(nèi)部所使用的文件材料，即公務(wù)文書(shū)。根據(jù)不同情況、不同場(chǎng)合，分別使用這三個(gè)概念。從這個(gè)意義上說(shuō)，文書(shū)、文件和公文三者之間是可以互為通用的。 ? 但是，在實(shí)際工作中，由于歷史沿革和使用習(xí)慣，以及其他原因，在不同的場(chǎng)合往往強(qiáng)調(diào)不同的側(cè)面，有著不同的稱(chēng)呼和用法。 ? 文書(shū)一詞，在人們?nèi)粘Ｉ詈凸珓?wù)活動(dòng)中，使用的極為普遍和廣泛。它可以作為所有 文件材料的總稱(chēng) ，既可以指公務(wù)文書(shū)，也可以指私人文書(shū)，是一個(gè)整體概念。文書(shū)還可以指 一種職業(yè) ，如某某人在做文書(shū)工作，也可以指 職務(wù)名稱(chēng) ，如文書(shū)、文書(shū)科長(zhǎng)、文書(shū)處長(zhǎng)等。 “ 文書(shū) ” 一詞，最早見(jiàn)于西漢賈誼 《 新書(shū) 過(guò)秦下 》 ：“ 禁文書(shū)而酷刑法，先詐力而后仁義。 ” 王充 《 論衡 別通 》 也有關(guān)于 “ 文書(shū) ” 的記載： “ 蕭何入秦，收拾文書(shū)，漢所以能制九州者，文書(shū)之力也。 ” 這些地方所說(shuō)的“ 文書(shū) ” ，是泛指古代的文籍圖冊(cè)。在我國(guó)先秦時(shí)期，“ 文 ” 與 “ 史 ” 是很難分開(kāi)的。 “ 文書(shū) ” 的概念范圍要大些，一些有史料價(jià)值的文字材料都可稱(chēng)之為文書(shū)。 漢代以后，文書(shū)作為公文與案卷的含義才逐步被確定和沿用下來(lái)。 《 漢書(shū) 刊法志 》 ： “ 文書(shū)盈于幾閣，典者不能遍睹。 ” 唐元稹 《 望喜驛 》 詩(shī)有 “ 滿(mǎn)眼文書(shū)堆案邊，眼錯(cuò)偷得暫時(shí)眠 ” 的句子。這些地方所說(shuō)的 “ 文書(shū) ” 就是指的公務(wù)文書(shū)。 ? 文件同文書(shū)一樣，有時(shí)也可以指 文件材料的總稱(chēng) 。如一次大型會(huì)議，會(huì)議結(jié)束之后，要將會(huì)議文件立卷歸檔保存。這里說(shuō)的文件，即指會(huì)議形成的有規(guī)范格式的正式文件，如會(huì)議紀(jì)要、決議等，也包括會(huì)議進(jìn)行中的簡(jiǎn)報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)、代表發(fā)言、會(huì)議紀(jì)錄，甚至還包括錄音、錄像、照片等有關(guān)資料。 但是，對(duì)于一些重要的文件，如：中共中央文件、國(guó)務(wù)院文件等具有規(guī)范格式的正式文件，人們往往鄭重地稱(chēng)之為 “ 文件 ” ，而不稱(chēng)文書(shū)或公文。就某一單份的文件來(lái)說(shuō)，人們也習(xí)慣地稱(chēng)之為一份文件，而不叫一份公文或一份文書(shū)。 “ 文件 ” 一詞，大約在清末才出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)在外交文書(shū)中提到 “ 尋常往來(lái)文件 ” ， “ 交涉文件 ” 等。宣統(tǒng)三年五月，朝廷三年五月，朝廷頒布的 《 內(nèi)閣屬官官制 》 ，將 “ 掌本閣公牘文件 ” ，作為承宣布廳職責(zé)之一。后人承襲歷史，文書(shū)、公文、文件這三種叫法一直沿用至今。 ? 至于公文的概念，它的特指范圍是很清楚的，是 指各級(jí)機(jī)關(guān)單位為了辦理公務(wù)而產(chǎn)生的文書(shū)或者文件 。從這個(gè)意義上說(shuō)，它是公務(wù)文書(shū)或者公務(wù)文件的簡(jiǎn)稱(chēng)。 “ 公文 ” 一詞，出現(xiàn)于東漢末年和三國(guó)時(shí)期。漢代多稱(chēng)文書(shū)，稱(chēng)公文較少。三國(guó)以后，多稱(chēng)公文，指官府之間往來(lái)的公事文書(shū)。如 《 后漢書(shū) 劉陶傳 》 ： “ 州郡忌諱，不欲聞之，但更相告語(yǔ)，莫肯公文。 ” 是說(shuō)東漢末年，黃巾起義的領(lǐng)袖張角等人勢(shì)力強(qiáng)大，可能聚眾起事，但州郡官員只是口頭相互轉(zhuǎn)告，不肯以公務(wù)文書(shū)的形式上奏朝廷。 《 三國(guó)志 魏志 趙儼傳 》 中也有 “ 輒白曹公，公文下郡，綿絹悉以還民 ” 的記載。自此以后，公文就成為公務(wù)文書(shū)的統(tǒng)稱(chēng)了。 第二課 公文的特點(diǎn)與作用 ? 一、公文的特點(diǎn) ? 公文，是在機(jī)關(guān)公務(wù)活動(dòng)中形成的，是各級(jí)機(jī)關(guān)與組織行使法定職權(quán)，實(shí)施有效管理的重要工具，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)效用性。它的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： ? 公文有法定的作者。 公文不是誰(shuí)都可以任意制發(fā)的，公文是由法定的作者制成和發(fā)布的。這是公文同圖書(shū)、情報(bào)資料、通訊報(bào)道以及一般的文章作品的一個(gè)顯著區(qū)別，是公文的顯著特點(diǎn)之一。 ? 所謂法定的作者，就是指依據(jù)法律和有關(guān)的章程、條例、決定成立的并能以自己的名義行使法定的職能權(quán)利和擔(dān)負(fù)一定的任務(wù)、義務(wù)的機(jī)關(guān)、組織或代表機(jī)關(guān)組織的領(lǐng)導(dǎo)人。 在我國(guó)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，只要是依據(jù)法律、章程、條例等規(guī)定并履行法定的程序建立和存在的，它們都是法定的作者，它們都有獨(dú)立對(duì)外行文的資格。如各級(jí)黨的組織、人民代表大會(huì)、人民政府及其部門(mén)是根據(jù) 《 中國(guó)共產(chǎn)黨章程 》 、 《 中華人民共和國(guó)憲法 》 以及有關(guān)的 《 組織法 》 建立的。在 《 章程 》 、 《 憲法 》 和 《 組織法 》 中規(guī)定了這些機(jī)關(guān)的職能以及這些機(jī)關(guān)制定和發(fā)布公文的權(quán)限。 ? 文件法定的作者指的是發(fā)文的名義。 也就是說(shuō)，文件主要是以機(jī)關(guān)的名義或機(jī)關(guān)的某一部門(mén)的名義制發(fā)的。例如，國(guó)務(wù)院文件、某某省人民政府文件是以機(jī)關(guān)的名義制發(fā)的；某省人事廳文件、某縣縣委組織部文件是以機(jī)關(guān)的某一個(gè)部門(mén)的名義制發(fā)的；工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)的文件是以社會(huì)團(tuán)體的名義制發(fā)的；工廠、學(xué)校、科研單位的文件是以企事業(yè)單位的名義制發(fā)的。這些能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制發(fā)文件的機(jī)關(guān)、部門(mén)或單位，稱(chēng)為行文單位。 ? 機(jī)關(guān)的發(fā)文有時(shí)也用國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的名義。 如中華人民共和國(guó)主席令、國(guó)務(wù)院總理令以及機(jī)關(guān)