【正文】 ，使得發(fā)證條件更加具體、明確，便于遵守和執(zhí)行。 關(guān)于許可程序。包括申請(qǐng)與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。 關(guān)于監(jiān)督管理。監(jiān)督原則是行政許可法的基本原則。新辦法在第五章用專門一章對(duì)監(jiān)督管理作了規(guī)定。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)為規(guī)范行政行為而對(duì)自身進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督。 第四條是對(duì)公民、法人、其他組織陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)的規(guī)定。 幾種權(quán)利概念的理解 陳述權(quán)是指有條理的說明自己觀點(diǎn)的權(quán)利，申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。陳述權(quán)、申辯權(quán)都是一種說話的權(quán)利，屬于言論和表達(dá)自由范疇，其本質(zhì)是一項(xiàng)憲法權(quán)利。任何人在任何問題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公共利益。救濟(jì)權(quán)是相對(duì)人不服行政許可，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟；其合法權(quán)益因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?shù)臋?quán)利。 規(guī)定這三項(xiàng)權(quán)利幾方面的理由 一是因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，法制的意義重在對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和對(duì)公民權(quán)利的保障，在行政管理關(guān)系中，行政權(quán)力與公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)保持一種平衡狀態(tài)。規(guī)定公民享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)，有利于行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織在行政許可實(shí)施過程中處于平等地位，從而更有效、更全面地實(shí)現(xiàn)行政許可的目的。 二是因?yàn)楝F(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。法律在賦予行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的同時(shí)，也就意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。比如說，煙草專賣機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請(qǐng)人提供法定材料，有權(quán)依據(jù)依法認(rèn)定的事實(shí)作出不予行政許可的決定，但同時(shí)也有責(zé)任聽取申請(qǐng)人的意見。我們作出的行政決定，如果損害了相對(duì)人的利益，就要承 擔(dān)賠償責(zé)任。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機(jī)制。如何區(qū)分權(quán)利與權(quán)力？第一個(gè)權(quán)利，是利益的利，指法律規(guī)定由公民、法人以及其他社會(huì)組織享有的，以追求某種利益為內(nèi)容的行為自由。權(quán)利的內(nèi)容著重的是利益的保障，體現(xiàn)的是平等的權(quán)利與義務(wù)的一致性。第二個(gè)權(quán)力，是力量的力，指國(guó)家及國(guó)家機(jī)關(guān)擁有的對(duì)社會(huì)或他人的強(qiáng)制力量和支配力量，權(quán)力的內(nèi)容著重于強(qiáng)制性的實(shí)施，體現(xiàn)的是服從與被服從，支配與被支配的不平等關(guān)系。 四是對(duì)行政機(jī)關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，?zhǔn)確地依據(jù)事實(shí)和法律作出行政許可決定很有意義。 有人 也許會(huì)提出，既然行政許可法已經(jīng)規(guī)定了，為什么在新辦法里又加以規(guī)定？不止這條，還可以看到其他在行政許可法里已有規(guī)定的，在新辦法里同樣也作了規(guī)定。一是由這些規(guī)定的重要性決定的。二是這幾項(xiàng)權(quán)利在煙草專賣管理中應(yīng)該說還是新概念、新提法，有必要加以強(qiáng)調(diào)。三是在行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實(shí)施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。比如，在實(shí)施行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)保護(hù)相對(duì)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政許可申請(qǐng)的提出、受理、審查，決定的作出或在監(jiān)督檢查過程中，只要相對(duì)人有話說，行政機(jī)關(guān)都要允許，并認(rèn)真聽取意見 。相對(duì)人提起復(fù)議訴訟的，應(yīng)積極應(yīng)訴，違法造成損害的，應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。 包括利害關(guān)系人也同樣享有這三項(xiàng)權(quán)利。如陳述權(quán)，在辦理許可證過程中，申請(qǐng)人可以提出予以許可的事實(shí)、理由、依據(jù)，利害關(guān)系人也同樣可以向發(fā)證機(jī)關(guān)提出不予許可的事實(shí)、理由、依據(jù)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)認(rèn)真聽取。 第五條 本條規(guī)定了信賴保護(hù)原則。 信賴保護(hù)的幾個(gè)基本含義 一是合法取得的行政許可，受法律保護(hù)，除法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，不得撤銷、變更、撤回。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。 二是如果變更、撤銷、撤回行政許 可，必須是發(fā)生了法律規(guī)定的情形； 三是變更、撤銷或撤回行政許可造成損失的，應(yīng)依法予以補(bǔ)償。 信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是公眾對(duì)國(guó)家及國(guó)家權(quán)力的信任，這種信任是公眾安全感和其工作、生活有明確預(yù)期的基本前提。如果這種信任沒有得到很好的保護(hù)，甚至受到損害，公眾個(gè)人權(quán)利、公共利益乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展都將處于不穩(wěn)定、不連續(xù)的狀態(tài)之中。在專賣許可證管理過程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹立、維護(hù)煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象是有密切關(guān)系的。在發(fā)證的時(shí)候，在撤銷許可證的時(shí)候，要詳細(xì)審查材料的真實(shí)性，要慎重對(duì)待每一個(gè)許可證的審批 發(fā)放以及撤銷撤回，以避免造成對(duì)許可人權(quán)利的損害。 關(guān)于外商領(lǐng)取的煙草專賣零售許可證撤回問題 根據(jù)行政許可法及新辦法的規(guī)定，撤回許可證的前提條件一是法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止，二是所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。 外商領(lǐng)取的煙草專賣零售許可證依法是可以撤回的，因?yàn)樗罁?jù)的規(guī)章修改了。但因?yàn)槭巧嫱鈫栴}，同時(shí)可能會(huì)涉及補(bǔ)償問題，比較復(fù)雜，比較敏感。在處理這個(gè)問題時(shí)，不宜采取撤回的辦法，而是采取到期后不再延續(xù)的辦法加以解決。這樣做，一方面引起的社會(huì)震動(dòng)較小，另一方面，由于實(shí)際延長(zhǎng)了外商的經(jīng)營(yíng)期限，對(duì)于有可能 造成的損失，實(shí)際上已經(jīng)由延期而獲取的收益進(jìn)行了補(bǔ)償。因此，建議采取這種比較穩(wěn)妥的辦法來處理外商零售許可證的問題。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。 根據(jù)煙草專賣法及實(shí)施條例的規(guī)定，煙草專賣許可證分為煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證、煙草專賣零售許可證四類。原辦法中把煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械稱為五種煙草專賣品。相應(yīng)地規(guī)定了五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。新辦法取消了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。明確在許可證管理工作中，按照 《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》規(guī)定，五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證表現(xiàn)為煙草專賣品批發(fā)企業(yè)許可證，并在后邊加注“經(jīng)營(yíng)”字樣。 第七條是對(duì)煙草專賣許可證發(fā)證主體的規(guī)定。 煙草專賣許可證發(fā)證主體是各級(jí)煙草專賣局。有的同志提出，地市級(jí)煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權(quán)不明確，新辦法對(duì)此也沒有加以明確。地市級(jí)煙草專賣局發(fā)證權(quán)的問題，煙草專賣法第十六條已作了規(guī)定。煙草專賣法第十六條規(guī)定，未設(shè)立縣級(jí)煙草專賣局的，由地市級(jí)煙草專賣局委托縣級(jí)工商行政管理部門審批發(fā)放煙草專賣零售許可證。地市 級(jí)煙草專賣局具有委托發(fā)證權(quán)，就當(dāng)然具有發(fā)證權(quán)。因?yàn)橹挥凶约簱碛械臋?quán)力，才能委托別人行使。 關(guān)于各級(jí)專賣局發(fā)證權(quán)限問題，新辦法內(nèi)容的安排體例上與原辦法一個(gè)很大的不同之處，在于是按照行政許可實(shí)施程序安排相關(guān)章節(jié)的內(nèi)容。原辦法主要是按照許可證的不同種類安排體例內(nèi)容，對(duì)于每類許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)都作了規(guī)定。新辦法對(duì)原辦法中有關(guān)各級(jí)煙草專賣行政主管部門行政許可權(quán)的劃分沒有體現(xiàn)，主要是考慮到條例已作了基本規(guī)定，國(guó)家局相關(guān)的文件也作了規(guī)定，《國(guó)家煙草專賣局關(guān)于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》對(duì)煙草專賣許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)作 了詳細(xì)規(guī)定，該文件繼續(xù)有效。由于新辦法基本上是關(guān)于許可證管理實(shí)體方面的規(guī)定，國(guó)家局正在準(zhǔn)備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關(guān)于發(fā)證權(quán)限的劃分以及其他程序性內(nèi)容，將在配套辦法里予以規(guī)定。 第二章 申請(qǐng)與受理 申請(qǐng)：指申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)提出擬從事需要取得行政許可的活動(dòng)的意思表示。未提出申請(qǐng)的，不能擅自準(zhǔn)許其從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)。有的地方存在“先入網(wǎng)、后規(guī)范”的情況，沒有提出申請(qǐng)，沒有領(lǐng)取許可證的無證戶，讓其入網(wǎng)并進(jìn)行銷售。對(duì)于無證經(jīng)營(yíng)戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請(qǐng) 人提出申請(qǐng)，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對(duì)于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。 受理：指行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)進(jìn)行形式審查后，認(rèn)為行政許可申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，申請(qǐng)材料齊全，符合法定形式的，因而對(duì)其申請(qǐng)予以接受的行為。自受理之日起，有關(guān)行政許可期限的規(guī)定開始使用，行政機(jī)關(guān)即負(fù)有在法定期限內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)法定期限內(nèi)不作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的，申請(qǐng)人可以依法通過行政復(fù)議、提起行政訴訟追究行政機(jī)關(guān)不作為的法律責(zé)任。 第八條是關(guān)于申請(qǐng)人從 事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證的規(guī)定。 我國(guó)實(shí)行煙草專賣制度，從事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須取得煙草專賣許可證。實(shí)踐中比較難處理的問題是關(guān)于“有照無證”的問題。持有工商執(zhí)照但未取得煙草專賣零售許可證的經(jīng)營(yíng)戶從事煙草制品零售業(yè)務(wù)的，其在性質(zhì)上依然屬于無證經(jīng)營(yíng)。對(duì)無證經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據(jù)有關(guān)地方法規(guī)強(qiáng)制收購(gòu)涉案真品卷煙。在日常管理中，煙草專賣行政主管部門可對(duì)無證戶開展法律宣傳教育，收集轄區(qū)內(nèi)無證經(jīng)營(yíng)信息并向工商部門反饋，提出處理意見，配合工 商部門做好無證戶的取締工作。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，煙草專賣許可證的發(fā)放是工商執(zhí)照審批發(fā)放的前置程序。在審批發(fā)放煙草專賣零售許可證時(shí)，要注意做好與工商執(zhí)照發(fā)放之間的銜接，避免造成“有證無照”或“有照無證”的問題。 另外，本條中所說的“法人所屬的不具備法人資格的單位”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產(chǎn)點(diǎn)。生產(chǎn)點(diǎn)需要領(lǐng)取許可證的，要由所屬單位提出申請(qǐng)，并提交有關(guān)申請(qǐng)材料。 第九條主要規(guī)定了申請(qǐng)的方式。 申請(qǐng)人提出申請(qǐng)要以書面方式提出。一般情況下，作為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的行為，應(yīng)通過書面方式 進(jìn)行。這里主要是出于以下兩點(diǎn)考慮：一是一旦因申請(qǐng)人是否提出過行政許可申請(qǐng)產(chǎn)生爭(zhēng)議，可以有據(jù)可查，二是為了保證申請(qǐng)行為的嚴(yán)肅性。如果申請(qǐng)人以口頭方式提出行政申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人以書面方式提出或者將其口頭申請(qǐng)紀(jì)錄后要求其確認(rèn)。為了能夠確保做到這一點(diǎn)，新辦法第九條規(guī)定了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)應(yīng)按煙草專賣行政主管部門要求填報(bào)格式文本。這就要求各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)不同的許可證申請(qǐng)類型制定較為完備的格式文本，在保證申請(qǐng)行為嚴(yán)肅性的同時(shí)，方便申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。 第十條是關(guān)于申請(qǐng)類型的規(guī)定。 新辦法對(duì)申請(qǐng)類型 作了較為詳細(xì)的劃分，規(guī)定了 6種不同的申請(qǐng)類型。 一是新辦申請(qǐng)。新辦申請(qǐng)應(yīng)包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是“重新申領(lǐng)”。關(guān)于“重新申領(lǐng)”新辦法第 32條作了明確的規(guī)定。 二是延續(xù)申請(qǐng)。原辦法未規(guī)定延續(xù)申請(qǐng)，許可證到期后，都要進(jìn)行重新申領(lǐng)。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據(jù)不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)辦理延續(xù)申請(qǐng)。如果父子、夫妻等家庭成員之間經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生變化的，也應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)零售許可證。 三是變更申請(qǐng)。企業(yè)法人資格發(fā)生 變化或其他登記事項(xiàng)發(fā)生變化的，不屬于重新申領(lǐng)或延續(xù)情況的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行變更申請(qǐng)。 四是停業(yè)申請(qǐng)。停業(yè)是指領(lǐng)有煙草專賣許可證的，在一定時(shí)間內(nèi)停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。被許可人因?yàn)楦鞣矫嬖?，在一定時(shí)間內(nèi)停止煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)過一定時(shí)間再恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行停業(yè)申請(qǐng)。停業(yè)申請(qǐng)的許可證應(yīng)交回發(fā)證機(jī)關(guān)，由發(fā)證機(jī)關(guān)保存。 五是恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)。停業(yè)時(shí)間結(jié)束，恢復(fù)營(yíng)業(yè)的，應(yīng)進(jìn)行恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)。 六是歇業(yè)申請(qǐng)。歇業(yè)是指領(lǐng)有煙草專賣許可證，永久性終止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行歇業(yè)申請(qǐng)。歇業(yè)申請(qǐng) 的許可證應(yīng)交回發(fā)證機(jī)關(guān)并由發(fā)證機(jī)關(guān)注銷。 第十一條、第十二條、第十三條分別規(guī)定了煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、煙草專賣特種零售企業(yè)許可證的發(fā)證條件。這幾條的規(guī)定與原辦法規(guī)定基本一致。關(guān)于行業(yè)外資金進(jìn)入煙草制品生產(chǎn)批發(fā)領(lǐng)域的問題，主要是通過國(guó)家煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)合理布局以及國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件等有關(guān)方面的規(guī)定予以限制。國(guó)家局以前發(fā)布的對(duì)其他條件進(jìn)行解釋的相關(guān)文件可以繼續(xù)適用。 第十四條規(guī)定了煙草專賣零售許可證發(fā)放條件。 關(guān)于有 與經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金問題。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級(jí)以上煙草專賣主管部門制定相關(guān)規(guī)定。在實(shí)踐中，實(shí)行電子結(jié)算的，可以參考電子結(jié)算關(guān)于資金量的規(guī)定。 關(guān)于與住所相獨(dú)立的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所問題。煙草制品零售點(diǎn)首先應(yīng)是固定的，不能是路邊流動(dòng)性的攤點(diǎn)。關(guān)于與住所相獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，其立法本意是住所不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。首先，“住所”是以長(zhǎng)久居住為目的的生活場(chǎng)所。住所作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不符合住所的特征，因此住所不宜作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。判斷其是否屬于住所，應(yīng)根據(jù)房產(chǎn)部門出具的《房屋所有權(quán)證》中標(biāo)明的房屋用途為 依據(jù)加以判斷。凡注明“住宅”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。對(duì)于臨近住所搭建出來的建筑物作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，一般不包括在《房屋所有權(quán)證》中注明的住宅，如果有獨(dú)立的通道，不與住宅相通，可以視為與住所相獨(dú)立的場(chǎng)所。這方面的相關(guān)規(guī)定和做法，可以參考當(dāng)?shù)毓ど滩块T在工商執(zhí)照辦理過程中關(guān)于“住宅禁商”的相關(guān)規(guī)定。 第十五條規(guī)定了發(fā)放許可證的其他條件實(shí)施前應(yīng)當(dāng)公布。 這條內(nèi)容是新辦法中增加的規(guī)定。在四種煙草專賣許可證的條件中，均有關(guān)于煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。煙草專賣法實(shí)施條例第七、八、九、十條關(guān)于煙草專 賣許可證中