【正文】 自己的管轄區(qū) 域行使監(jiān)督管理權(quán)，而不允許越界執(zhí)法。二者的主要區(qū)別是：以 誰(shuí)的名義？由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任？如果是上級(jí)煙草專賣局“授權(quán)”下級(jí)煙草專賣局監(jiān)督管理，則下級(jí)煙草專賣局是以自身的名義進(jìn)行監(jiān)督檢查，也以自身承擔(dān)監(jiān)督檢查的一切法律責(zé)任；如果是上級(jí)煙草專賣局“委托”下級(jí)煙草專賣局監(jiān)督管理，那么監(jiān)督檢查包括作出行政處罰都是以上級(jí)煙草專賣局的名義，其法律責(zé)任也相應(yīng)由上級(jí)煙草專賣局來(lái)承擔(dān)。所以，根據(jù)管理的需要，發(fā)證機(jī)關(guān)可以授權(quán)或者委托下級(jí)煙草專賣局進(jìn)行監(jiān)督檢查。那就是國(guó)家局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，國(guó)家局或者省級(jí)局負(fù)責(zé)發(fā)放煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證。但目前全行業(yè)沒(méi)有授權(quán)縣級(jí)工商部門發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級(jí)煙草專賣局。也就是說(shuō)，各級(jí)煙草專賣局，對(duì)自己發(fā)放許可證的公民、法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，承擔(dān)法定的監(jiān)管職責(zé)。這些規(guī)定，一部分是吸收了原辦法的規(guī)定，另一部分來(lái)自行政許可法的規(guī)定，還有一部分是采納了國(guó)家局以前下發(fā)的與許可證管理有關(guān)的一些規(guī)范性文件的內(nèi)容，較好地解決了許可證管理過(guò)程中法律依據(jù)不足、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。 第五章 監(jiān)督管理 對(duì)監(jiān)督檢查問(wèn)題，原許可證管理辦法只有 3條規(guī)定，比較原則，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政許可法頒布后煙草專賣許可證管理的現(xiàn)實(shí)需要。違法行為是否嚴(yán)重應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)、手段、后果、數(shù)額等各方面因素綜合認(rèn)定。 其中除發(fā)證條件變化的外，還應(yīng)考慮不予發(fā)證情況中安全因素、中小學(xué)周圍以及合理布局變化情況等。逾期未作決定的，應(yīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)。按照行政許可法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出是否延續(xù)的期限，應(yīng)是在原許可證有效期屆滿前作出決定即可。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請(qǐng)的問(wèn)題。 企業(yè)法人資格發(fā)生變化的情況，應(yīng)包括法人資格從無(wú)到有以及從有到無(wú)兩種情況。 關(guān)于本條中企業(yè)類型變化的情況，應(yīng)包括企業(yè)不同所有制的變化以及不同責(zé)任形式的變化。 如在同一建筑內(nèi)有幾個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng) 所時(shí)，幾個(gè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所主體為同一人時(shí)，正本擺放在主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所即可，非主要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所可以擺放許可證的副本。我們認(rèn)為這種行為應(yīng)認(rèn)定是違反了在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)責(zé)煵莨荆渌闶蹜舨荒茏鳛楣┴浿黧w。 按照我國(guó)加入 WTO 有關(guān)承諾中的規(guī)定，外國(guó)卷煙包括雪茄煙在銷售環(huán)節(jié)與國(guó)產(chǎn)煙統(tǒng)一使用一個(gè)煙草專賣零售許可證，不再使用特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。 第二十九條是被許可人應(yīng)當(dāng)按照許可證規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。如無(wú)特殊原因，不宜規(guī)定過(guò)短的有效期。各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況，確定許可證的有效期。下限為一年，上限為五年。 第二十八條規(guī)定了煙草專賣許可證的有效期。公開內(nèi)容應(yīng)限于許可證的發(fā)放情況，不包括申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)資料中的個(gè)人情況。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開制度。對(duì)于其他不予發(fā)證的情況，在總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將由國(guó)家局作出相應(yīng)的規(guī)定。 其他不予發(fā)證的情形。 因無(wú)證經(jīng)營(yíng)被執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上的問(wèn)題。這個(gè)距離的掌握應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)，禁止設(shè)立卷煙零售點(diǎn)的距離應(yīng)當(dāng)從學(xué)校門口算起。主要是指一些銷售易燃易爆物品場(chǎng)所的周圍，可能存在安全隱患，如條件簡(jiǎn)陋的加油站以及銷售煙花爆竹的攤點(diǎn)附近等，不宜設(shè)立卷煙零售點(diǎn)，以免因吸煙引起火災(zāi)。 這些情形都是本辦法根據(jù)以往執(zhí)法實(shí)踐中所遇到的問(wèn)題而新增加的內(nèi)容。這些規(guī)定，一方面維護(hù)了申請(qǐng)人的權(quán)利，另一方面也有助于提高發(fā)證機(jī)關(guān)行政決定的水平。 第二十五條專門對(duì)不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。如果在審查過(guò)程中需要聽證、檢測(cè)、專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在以上期限內(nèi)。 作出是否發(fā)證決定的期限起算日是受理之日 ，審查并作出發(fā)證與否的期限是 20 日，經(jīng)批準(zhǔn)，可延長(zhǎng) 10 日。 第二十四條對(duì)作出是否發(fā)證的期限作了規(guī)定。因此，在發(fā)證過(guò)程中，發(fā)證機(jī)關(guān)既不能不作為，對(duì)于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對(duì)不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。許可證發(fā)放與否，不是由發(fā)證機(jī)關(guān)或工作人員主觀好惡決定的，而是根據(jù)審查認(rèn)定的事實(shí)，根據(jù)申請(qǐng)人是否符合法定條件而作出的決定。審查程序是行政機(jī)關(guān)作出行政許可的必經(jīng)環(huán)節(jié)，審查的質(zhì)量直接影響行政許可的質(zhì)量。 第三章 審批與發(fā)放 本章對(duì)發(fā)放許可證的審查與決定作了規(guī)定。書面憑證可以是專門制作的受理決定書或不予受理決定書。 第二十三條是關(guān)于受理申請(qǐng)與否必須作出書面憑證的規(guī)定 。 形式審查原則 在受理申請(qǐng)時(shí)，不審查申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也就是不審查申請(qǐng)人是否具備取得許可證的條件，而主要是對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于本部門的管轄范圍，材料是否齊全、是否存在書面錯(cuò)誤、是否符合規(guī)定格式，申請(qǐng)人是否屬于不得提起申請(qǐng)的人等情況進(jìn)行審查，以便即時(shí)及當(dāng)場(chǎng)作出決定。對(duì)于不需要發(fā)證的以及不屬于本部門法定職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知或即時(shí)作出不予受理的決定；需要補(bǔ)正材料的，也要當(dāng)場(chǎng)告知，對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)告知的，本辦法也規(guī)定了收到材料 5 日內(nèi)一次性告知申請(qǐng)人 補(bǔ)正材料的期限；對(duì)于符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)受理申請(qǐng)。 第二十二條規(guī)定了不同申請(qǐng)情況的處理。申請(qǐng)人對(duì)于公示的內(nèi)容需要說(shuō)明解釋的，應(yīng)當(dāng)予以說(shuō)明解釋。公示的內(nèi)容就是申請(qǐng)人向各級(jí)煙草專賣機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理許可證的指南，公示的內(nèi)容必須全面、準(zhǔn)確、可靠。之所以在辦公場(chǎng)所公示有關(guān)規(guī)定，一是為了增強(qiáng)公示內(nèi)容的權(quán)威性，防止信息失真，二是為了方便相對(duì)人能夠在固定的場(chǎng)所比較方便的查閱有關(guān)規(guī)定。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng) 等，各級(jí)辦證機(jī)關(guān)都要利用各種方式對(duì)辦理許可證的條件、實(shí)施程序等進(jìn)行公示。 第十九條、第二十條、第二十一條都是關(guān)于辦理許可證公示制度的規(guī)定。對(duì)于一般的出租柜臺(tái)，建議待有明確規(guī)定后再進(jìn)行管理；對(duì)于只有出租柜臺(tái)形式，而實(shí)際以煙草專賣品銷售額進(jìn)行分成、開具外商投資商業(yè)企業(yè)發(fā)票等，應(yīng)視為再投資，在本條禁止之列。凡是屬于上述情況的特許店、加盟店，都是外商再投資的形式，不得從事煙草專賣品的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)不與發(fā)放許可證。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的概念， 2021 年 5 月 1 日實(shí)施的國(guó)務(wù)院《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其 擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。酒店等屬于服務(wù)業(yè)，其卷煙零售主要是滿足住店客人的需要，可以按照不在禁止之列掌握。連鎖店分店屬于不具備法人資格的其他組織，不具備法人資格的連鎖店分店經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的，需要單獨(dú)向所在地?zé)煵輰Ｙu局領(lǐng)取煙草專賣零售許可證并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)貨，不得通過(guò)總店領(lǐng)取一個(gè)煙草專賣零售許可證并進(jìn)行配送銷售。對(duì)于在新辦法之前已經(jīng)公布的零售點(diǎn)合理布局的有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)過(guò)聽證程序的，應(yīng)盡快重新制定；三是明確了零售點(diǎn)合理布局制定機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上煙草專賣局（含縣級(jí)煙草專賣局）。這就要求煙草專賣行政主管部門，對(duì)于行政許可的條件要進(jìn)一步明確，做到全部條件公開。煙草專賣法實(shí)施條例第七、八、九、十條關(guān)于煙草專 賣許可證中都有這個(gè)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件”。 這條內(nèi)容是新辦法中增加的規(guī)定。這方面的相關(guān)規(guī)定和做法，可以參考當(dāng)?shù)毓ど滩块T在工商執(zhí)照辦理過(guò)程中關(guān)于“住宅禁商”的相關(guān)規(guī)定。凡注明“住宅”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。住所作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所不符合住所的特征，因此住所不宜作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。關(guān)于與住所相獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，其立法本意是住所不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。 關(guān)于與住所相獨(dú)立的固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所問(wèn)題。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級(jí)以上煙草專賣主管部門制定相關(guān)規(guī)定。 第十四條規(guī)定了煙草專賣零售許可證發(fā)放條件。關(guān)于行業(yè)外資金進(jìn)入煙草制品生產(chǎn)批發(fā)領(lǐng)域的問(wèn)題，主要是通過(guò)國(guó)家煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)合理布局以及國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件等有關(guān)方面的規(guī)定予以限制。 第十一條、第十二條、第十三條分別規(guī)定了煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、煙草專賣特種零售企業(yè)許可證的發(fā)證條件。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行歇業(yè)申請(qǐng)。 六是歇業(yè)申請(qǐng)。 五是恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)。被許可人因?yàn)楦鞣矫嬖?，在一定時(shí)間內(nèi)停止煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，經(jīng)過(guò)一定時(shí)間再恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行停業(yè)申請(qǐng)。 四是停業(yè)申請(qǐng)。 三是變更申請(qǐng)。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據(jù)不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)辦理延續(xù)申請(qǐng)。 二是延續(xù)申請(qǐng)。新辦申請(qǐng)應(yīng)包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是“重新申領(lǐng)”。 新辦法對(duì)申請(qǐng)類型 作了較為詳細(xì)的劃分，規(guī)定了 6種不同的申請(qǐng)類型。這就要求各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)不同的許可證申請(qǐng)類型制定較為完備的格式文本，在保證申請(qǐng)行為嚴(yán)肅性的同時(shí)，方便申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。如果申請(qǐng)人以口頭方式提出行政申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)要求申請(qǐng)人以書面方式提出或者將其口頭申請(qǐng)紀(jì)錄后要求其確認(rèn)。一般情況下，作為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的行為，應(yīng)通過(guò)書面方式 進(jìn)行。 第九條主要規(guī)定了申請(qǐng)的方式。 另外，本條中所說(shuō)的“法人所屬的不具備法人資格的單位”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產(chǎn)點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，煙草專賣許可證的發(fā)放是工商執(zhí)照審批發(fā)放的前置程序。對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據(jù)有關(guān)地方法規(guī)強(qiáng)制收購(gòu)涉案真品卷煙。實(shí)踐中比較難處理的問(wèn)題是關(guān)于“有照無(wú)證”的問(wèn)題。 第八條是關(guān)于申請(qǐng)人從 事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證的規(guī)定。自受理之日起，有關(guān)行政許可期限的規(guī)定開始使用，行政機(jī)關(guān)即負(fù)有在法定期限內(nèi)作出是否準(zhǔn)予行政許可決定的義務(wù)。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請(qǐng) 人提出申請(qǐng)，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對(duì)于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。未提出申請(qǐng)的，不能擅自準(zhǔn)許其從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)。由于新辦法基本上是關(guān)于許可證管理實(shí)體方面的規(guī)定，國(guó)家局正在準(zhǔn)備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關(guān)于發(fā)證權(quán)限的劃分以及其他程序性內(nèi)容，將在配套辦法里予以規(guī)定。原辦法主要是按照許可證的不同種類安排體例內(nèi)容，對(duì)于每類許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)都作了規(guī)定。因?yàn)橹挥凶约簱碛械臋?quán)力，才能委托別人行使。煙草專賣法第十六條規(guī)定，未設(shè)立縣級(jí)煙草專賣局的，由地市級(jí)煙草專賣局委托縣級(jí)工商行政管理部門審批發(fā)放煙草專賣零售許可證。有的同志提出，地市級(jí)煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權(quán)不明確，新辦法對(duì)此也沒(méi)有加以明確。 第七條是對(duì)煙草專賣許可證發(fā)證主體的規(guī)定。新辦法取消了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。原辦法中把煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械稱為五種煙草專賣品。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。這樣做，一方面引起的社會(huì)震動(dòng)較小，另一方面，由于實(shí)際延長(zhǎng)了外商的經(jīng)營(yíng)期限，對(duì)于有可能 造成的損失，實(shí)際上已經(jīng)由延期而獲取的收益進(jìn)行了補(bǔ)償。但因?yàn)槭巧嫱鈫?wèn)題，同時(shí)可能會(huì)涉及補(bǔ)償問(wèn)題，比較復(fù)雜，比較敏感。 關(guān)于外商領(lǐng)取的煙草專賣零售許可證撤回問(wèn)題 根據(jù)行政許可法及新辦法的規(guī)定，撤回許可證的前提條件一是法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止，二是所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。在專賣許可證管理過(guò)程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹立、維護(hù)煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象是有密切關(guān)系的。 信賴保護(hù)原則的基礎(chǔ)是公眾對(duì)國(guó)家及國(guó)家權(quán)力的信任，這種信任是公眾安全感和其工作、生活有明確預(yù)期的基本前提。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。 第五條 本條規(guī)定了信賴保護(hù)原則。 包括利害關(guān)系人也同樣享有這三項(xiàng)權(quán)利。行政許可申請(qǐng)的提出、受理、審查，決定的作出或在監(jiān)督檢查過(guò)程中，只要相對(duì)人有話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)都要允許，并認(rèn)真聽取意見 。三是在行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實(shí)施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。一是由這些規(guī)定的重要性決定的。 四是對(duì)行政機(jī)關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，?zhǔn)確地依據(jù)事實(shí)和法律作出行政許可決定很有意義。權(quán)利的內(nèi)容著重的是利益的保障，體現(xiàn)的是平等的權(quán)利與義務(wù)的一致性。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機(jī)制。比如說(shuō)，煙草專賣機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請(qǐng)人提供法定材料，有權(quán)依據(jù)依法認(rèn)定的事實(shí)作出不予行政許可的決定，但同時(shí)也有責(zé)任聽取申請(qǐng)人的意見。 二是因?yàn)楝F(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。 規(guī)定這三項(xiàng)權(quán)利幾方面的理由 一是因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，法制的意義重在對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和對(duì)公民權(quán)利的保障，在行政管理關(guān)系中，行政權(quán)力與公民權(quán)利應(yīng)當(dāng)保持一種平衡狀態(tài)。任何人在任何問(wèn)題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公