【正文】 共利益。 幾種權(quán)利概念的理解 陳述權(quán)是指有條理的說明自己觀點(diǎn)的權(quán)利，申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門對相對人的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)為規(guī)范行政行為而對自身進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)督原則是行政許可法的基本原則。包括申請與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。這些調(diào)整，主要為解決執(zhí)法實(shí)踐遇到的突出問題而作了更加明確的規(guī)定，使得發(fā)證條件更加具體、明確，便于遵守和執(zhí)行。新辦法對不同的許可，規(guī)定了不同的條件 。煙葉收購許可證、煙機(jī)大修理許可證雖然也是行政許可事項(xiàng)，但不在本辦法的發(fā)證范圍內(nèi)。即設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，煙草專賣法及實(shí)施條例對煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)出口等事項(xiàng)設(shè)定了四種煙草專賣許可證。煙草專賣法和實(shí)施條例對此都有明確規(guī)定，《國家煙草專賣局關(guān)于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》對此也作了更為詳細(xì)的規(guī)定。 關(guān)于審批發(fā)放許可證的主體。今后，煙草行業(yè)的規(guī)范性文件，重點(diǎn)調(diào)整對象主要是行業(yè)內(nèi)部，重點(diǎn)是規(guī)范行業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管理行為。行業(yè)所有單位都必須自覺遵守和嚴(yán)格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實(shí)做到依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營。新辦法中關(guān)于煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)行為規(guī)范 的內(nèi)容大大增加。許可證作為一個載體，不僅涵蓋了行政許可相對人及其相關(guān)行為，同時也涵蓋了行政許可人及其相關(guān)行政行為。 新辦法第二條規(guī)定：本辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)（港澳臺除外）煙草專賣許可證的管理。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴(kuò)大了。 新辦法的效力范圍，簡單的說就是新辦法在什么時間，什么地點(diǎn)，對什么人有效。 行政許可法是我們許可證管理的重要法律依據(jù)，不僅體現(xiàn)在立法上，同時也體現(xiàn)在許可證管理過程中，這要求我們在貫徹執(zhí)行新辦法時，對行政許可法的有關(guān)規(guī)定，也要進(jìn)一步領(lǐng)會和學(xué)習(xí)。在具體內(nèi)容 方面，行政許可法的一些具體規(guī)定，在新辦法中都有所體現(xiàn)。事實(shí)上，我們通過對新辦法的學(xué)習(xí)就會發(fā)現(xiàn)，新辦法許多地方都體現(xiàn)了行政許可法的原則和具體規(guī)定。 在立法依據(jù)方面，新辦法把《行政許可法》明確列為主要立法依據(jù)，突出顯示了行政許可法對新辦法的重要指導(dǎo)意義。 “其他組織”，指合法成立、具有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)但又不具備法人資 格的組織。隨著行政許可法的實(shí)施，新的許可證管理辦法順應(yīng)了時代潮流，規(guī)定既要規(guī)范許可證管理又要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)權(quán)益。過去我們的規(guī)范性文件一直強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)行使管理權(quán)，重點(diǎn)規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點(diǎn)規(guī)定的是相對人的義務(wù)，而對相對人的權(quán)利規(guī)定較少。這種改變，體現(xiàn)了許可證管理從著重行政管理為主向兼顧行政管理與保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的平衡這樣一種轉(zhuǎn)變。 新辦法立法宗旨有非常重要變化：將“為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理”修改為“為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理”，增加了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 新辦法第一條：為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》、《中華人民共和國行政許可法》 、《中華人民共和國煙草專賣法實(shí)施條例》及相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具體內(nèi)容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實(shí)施行政許可的基本原則和相對人權(quán)利保護(hù)等最基本內(nèi)容，對理解和應(yīng)用各章的具體規(guī)定具有重要的指導(dǎo)意義。 不準(zhǔn)予延續(xù)決定書。 依法撤銷煙草專 賣許可決定書。（第 22條第 2 款） 煙草專賣不予許可決定書。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定書。表中增加“住所與經(jīng)營場所相獨(dú)立”的承諾內(nèi)容，為審批和監(jiān)督檢查提供依據(jù)。 四、新增和需要完善的法律文書 申請表電子版。 （十一）獎罰制度。 （十）考評制度。 （九）監(jiān)督制度 。 （八）審查制度。 （七）聽證制度。 （六）一次性告知制度。第 2 37 條。主要內(nèi)容：公示原則、內(nèi)容、承辦部門、方式、責(zé)任追究。 （三）公示制度。 （二）行政責(zé)任追究制度。（第 56 條） 三、重點(diǎn)制度提示 （一）崗位責(zé)任制度。（第 55 條） 1不得再次申請?jiān)S可證的期限之二： 3 年內(nèi)。（第 52 條） 1不得再次申請?jiān)S可證的期限之一： 1 年內(nèi)。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個月。自停業(yè)之日起計(jì)算；自公告之日起計(jì)算。自停業(yè)之日起計(jì)算。自停業(yè)之日往前推算。自許可證有效期滿之日往前計(jì)算。自發(fā)證之日起計(jì)算。自作出予以發(fā)放許可證決定之日起計(jì)算。但有條件──須經(jīng)本單位負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。（第 24條第 1 款） 作 出行政許可決定的延長期限： 10 天。 作出行政許可決定的期限： 20 日。自收到申請之日起計(jì)算。必須嚴(yán)格遵守這些時間，否則就要承擔(dān)責(zé)任。這些規(guī)定就是國家局這一指導(dǎo)思路的具體體現(xiàn)。這一要求，對行業(yè)的依法管理的對象、范圍、重點(diǎn)、方式，從觀念上到工作重心都提出了新的課題和任務(wù)。 二、規(guī)范行業(yè)的重要提示 （一）增加了煙草專賣局的責(zé)任和義務(wù) 占全部法條的三分之一，主要分布在五個方面：對申請條件的公示和說明義務(wù)；對申請人、持證人的告知義務(wù)；對合理布局的聽證義務(wù)；在執(zhí)法監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)；行政主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。 公平公正原則。 法律救濟(jì)原則。規(guī)定持證人依法取得的許可證受法律保護(hù)，任何單位和個人無權(quán)隨意變更和取消，持證人有權(quán)依法使用，開展經(jīng)營活動。一是在不予受理和不予許可、依法取消經(jīng)營資格 、收回許可證、撤銷許可證、給予行政處罰等方面增加了一系列法律救濟(jì)渠道，告知相對人依法享有的權(quán)利并增加了審查時限。從鞏固和完善煙草專賣制度、保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、建設(shè)和諧煙草的戰(zhàn)略大局出發(fā)，新辦法按照權(quán)責(zé)對等原則，對應(yīng)規(guī)定了權(quán)力與責(zé)任相互呼應(yīng)的一系列內(nèi)容，特別是對于一些重要環(huán)節(jié)的權(quán)力管理行為，都相應(yīng)地規(guī)定了責(zé)任，為開展有效監(jiān)督創(chuàng)造了條件。 權(quán)責(zé)對等原則。 便民原則。 統(tǒng)籌性原則。 系統(tǒng)性原則。所以，對原辦法的各條款，無論是增還是刪，是改還是留，都首先要過合法這一關(guān)。 （二）貫徹的主要原則 合法性原則：新辦法的最核心原則就是合法性。 遵從立法法。盡可能地把當(dāng)前行業(yè)可能做到的便民措施吸收進(jìn)來，并且形成了行業(yè)許可管理工作的應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。 高效便民的精神。修改中大量吸收了各種復(fù)雜情況，經(jīng)過梳理和邏輯化處理后，最大限度地列舉到了監(jiān)督事項(xiàng)里面，增加了監(jiān)督的針對性和實(shí)效性。 有效監(jiān)督的精神。煙草行業(yè)推進(jìn)依法行政，必須做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)要賠償”。 權(quán)責(zé)對等的精神。凡是沒有法律依據(jù)的內(nèi)容，無論有多么重要，都剔除在外 ,杜絕實(shí)施過程中的隱患。具體表現(xiàn)在： 職權(quán)法定的精神。這是國家全面推進(jìn)依法行政在立法方面的戰(zhàn)略要求 。 一、 新辦法體現(xiàn)的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現(xiàn)的立法精神 主要是行政許可法和立法法?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》釋義 第一編 煙草專賣許可證管理辦法的基本問題 這次修改后的新辦法，與原辦法相比，在立法精神、基本原則、對管理者的規(guī)范性約束、需要建立的規(guī)章制度以及完善的法律文書等方面有很多不同。了解這些不同之處，對于把握新辦法的整體精神，理解各條款的深刻內(nèi)涵，正確貫徹實(shí)施新辦法，具有十分重要的意義。 行政許可法，是一部規(guī)范政府共同行政行為的法律。新辦法盡最大努力，吸收和體現(xiàn)了行政許可法的基本精神。決不能超越上位法。如提高罰款額度的要求、把取消經(jīng)營資格并入吊銷許可證行政處罰等等。這是依法行政的一個突出特征。所以，新辦法對應(yīng)整個過程的管理行為逐一細(xì)化了責(zé)任，增加了對責(zé)任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設(shè)立了一個專章，把責(zé)任落到了實(shí)處。原辦法的三條監(jiān)督規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)今天的復(fù)雜情況和變化。同時，還按照行政許可的要求，分別對同級監(jiān)督和層級監(jiān)督作出了規(guī)定。這是新辦法的又一個亮點(diǎn)。這是行業(yè)行政許可方面的一個巨大進(jìn)步，也是“兩個至上”在法律層面的實(shí)際體現(xiàn)。主要體現(xiàn)在立法權(quán)上，必須以國家發(fā)改委的名義對外發(fā)布，但國家局取得了解釋權(quán)。動搖了這一點(diǎn)，就失去了存在的法律價值。這個原則，貫穿了新辦法的始終。十分注重權(quán)力與責(zé)任、實(shí)體與程序、保護(hù)與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個章節(jié)、運(yùn)行過程都要體現(xiàn)系統(tǒng)性，力求前后呼應(yīng)，上下關(guān)聯(lián)。兼顧到入世、控?zé)?、社會?zé)任、社會形象、新型業(yè)態(tài)、信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)外資本、服務(wù)人民、方便群眾、法律救濟(jì) 、利益訴求等。在申請環(huán)節(jié)和受理環(huán)節(jié)增加了公示和告知制度，在發(fā)放環(huán)節(jié)，增加了送達(dá)措施。行政許可法和全面推進(jìn)依法行政實(shí)施意見，都特別強(qiáng)調(diào)必須徹底改變“重許可輕監(jiān)督”、“有權(quán)無責(zé)”的現(xiàn)狀。 信賴保護(hù)原則。二是規(guī)定了依法保護(hù)相對人合法權(quán)益的規(guī)定。否則違法者要承擔(dān)法律責(zé)任。在一些涉及相對人切身利益的重要管理環(huán)節(jié)，明確規(guī)定了必須告知相對人依法應(yīng)當(dāng)享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)。如零售點(diǎn)合理布局的聽證規(guī)定；申請條件公示制度；許可證發(fā)放情 況的信息公開，等等，都是為了體現(xiàn)這一原則。 姜局長在 2021 年全國煙草工作會上指出，煙草專賣法主要是規(guī)范煙草行業(yè)自身。新辦法增加了煙草行政主管部 門的責(zé)任和義務(wù)，大約有二十多項(xiàng)。 （二）增加了時限限制 辦理煙草專賣許可證的很多環(huán)節(jié)都設(shè)定了嚴(yán)格的具體時限。 一次性告知需補(bǔ)正材料的期限： 5 天。第 22 條第 4 項(xiàng)規(guī)定：申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)以書面形式一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。自受理申請之日起計(jì)算。自 20 日期滿開始計(jì)算。（第 24條第 1 款） 送達(dá)煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。（第 24 條第 2 款） 煙草專賣許可證的有效期限：最長 5 年。（第 28 條） 提出許可證延續(xù)申請的提前期限： 30 日前。（第 33 條） 持證人提出停業(yè)申請期限： 7 日前。（第 50條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。（第 50 條） 不辦理停業(yè)手續(xù)應(yīng)當(dāng)收回許可證的期限： 1 年以上及公告 3個月后。第 51 條（停止經(jīng)營業(yè)務(wù)一年以上不辦手續(xù)的，經(jīng)發(fā)證機(jī)關(guān)公告三個月仍未辦理手續(xù)的，收回許可證）。自領(lǐng)證之日起計(jì)算。自隱瞞或者提供了虛假材料導(dǎo)致不予受理或者不予發(fā)證之日起計(jì)算（這些情況都要留檔）。因欺騙、賄賂被撤銷許可證之日起計(jì)算。新辦法在工作內(nèi)容、流程等方面作了較大的調(diào)整，需要相應(yīng)地對管理崗位和工作職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。在監(jiān)督管理第 36 條，以及責(zé)任專章里。第 1 21 條。 （四）公開制度。 （五）一站式辦公制度 (一個窗口辦公、首辦負(fù)責(zé)制 )。在受理申請的環(huán)節(jié)。在合理布局。在受理、審批環(huán)節(jié)。在第五章監(jiān)督管理中。在監(jiān)督管理 36條。在法律責(zé)任。（第 9 條） 增加了變更等類型申請表。 發(fā)放許可證的送達(dá)回執(zhí)憑證。（第 4 45條） 申請資料補(bǔ)正通知書。告知依法享有陳述、申辯權(quán)。告知依法享有的權(quán)利。告知依法享有的權(quán)利。 第一條是關(guān)于立法目的及立法依據(jù)的規(guī)定。 原辦法第一條：為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。這樣的規(guī)定體現(xiàn)了行政許可制度的基本原則。這一轉(zhuǎn)變是我國 全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的必然產(chǎn)物，也是煙草行業(yè)推進(jìn)依法行政的必然產(chǎn)物。要推進(jìn)法制建設(shè)，首先要規(guī)范與制約政府的行政權(quán)力。兩者并行不悖，相互促進(jìn)。不是自然人（個體工商戶），不是法人（有限責(zé)任公司），在新辦法里主要涉及的是生產(chǎn)點(diǎn)、連鎖店的門店等，都屬于不具備法人資格的其他組織。新辦法從性質(zhì)上來說是關(guān)于行政許可的規(guī)章。行政許可法的幾項(xiàng)基本原則如合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，信賴保護(hù)原則，監(jiān)督原則等在新辦法中都有充分的體現(xiàn)。如新辦法第 9 條關(guān)于提出許可證的申請方式，與許可法第 29 條規(guī)定相符，新辦法第 19 條、第 20 條規(guī)定的公示制度與行政許可法第 30 條規(guī)定一致。 第二條是關(guān)于新辦法效力范圍的規(guī)定。 新辦法與原辦法效力范圍的區(qū)別： 一是增加了港澳臺除外的字樣，表述更準(zhǔn)確了。原辦法第 5條規(guī)定：本辦法適用于在中華人民共和國境內(nèi)（含海關(guān)監(jiān)管區(qū)域內(nèi)）從事煙草專賣品業(yè)務(wù)經(jīng)營的單位和個人。新辦法規(guī)定的著眼點(diǎn)是煙草專賣許可證的管理。也就是說，煙草專賣管理機(jī)關(guān)的行為也要受新辦法的調(diào)整。關(guān)于煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的調(diào)整對象問題，姜局長在 2021 年全國煙草專賣局長、公司總經(jīng)理工作會議的報(bào)告中指出：“《煙草專賣法》調(diào)整的對象主要是煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營及其各項(xiàng)管理活動，重點(diǎn)是煙草行業(yè)內(nèi)部?！边@是對煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章調(diào)整對象的