【正文】 轉(zhuǎn)，三搞建設(shè)”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預(yù)算外資金的類型，實行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應(yīng)納入財政管理。(3)實行部門預(yù)算，一是在預(yù)算編制中要實行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等進行科學(xué)的測算，編制完整、詳細(xì)的預(yù)算。二是實行零基預(yù)算，要對各項支出定額進行認(rèn)真核定，預(yù)算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應(yīng)由政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究審核，個別辦理。三是堅持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時，可由政府牽頭，成立政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組。四是編制預(yù)算時應(yīng)增加透明度，接受社會的監(jiān)督和評價。財政預(yù)算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財政調(diào)控手段適應(yīng)社會增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財政預(yù)算分配方式的同時必須切實把握好三點：第一，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財政預(yù)算分配的依據(jù)是滿足社會公共需求，重點目標(biāo)之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財政的支付范圍。另一方面，通過財政調(diào)控手段，也可以擴張或縮小政府的某些職能。第二，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須強化法制意識。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，強化法制意識是實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強《預(yù)算法》、《會計法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識；二是要進一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)；三是盡快使《行政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運行。第三，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須把提高財政資金使用效益放在十分突出位置上。財政支出管理的改革，其著眼點不能僅僅是放在節(jié)減財政支出上，而應(yīng)當(dāng)致力于提高財政資金的使用效益，致力于集中財力辦大事上來。強化監(jiān)督機制，發(fā)揮財政資金的應(yīng)有效益。一是要加強財政支出的日常監(jiān)督制度。為加強財政資金使用管理責(zé)任，必須建立健全市鄉(xiāng)兩級財政支出激勵與約束機制，包括實行上級對下級財政的獎懲制度(即“下管一級”政策)，財政部門對預(yù)算單位的獎懲制度、預(yù)算單位內(nèi)部的獎懲制度、財政資金的分配、使用和管理獎懲制度。與此同時，還應(yīng)建立政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會中介監(jiān)督三個層次的監(jiān)督體系。二是按照“成本—效益”分析法的基本原則，建立系統(tǒng)的支出效益評價體系，其應(yīng)包括支出單位的支出目標(biāo)評價和支出項目的效益評估等。三是對預(yù)算單位財務(wù)開支項目和標(biāo)準(zhǔn)必須由人事(組織)和財政部門管理，其他任何單位不得擅自出臺和擴大開支項目范圍，提高開支的標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)有的支出項目和標(biāo)準(zhǔn)必須進行全面清理，凡是違反財政人事部門規(guī)定的財務(wù)開支項目范圍和標(biāo)準(zhǔn)的，一律必須取消(如機關(guān)加班費、值班補貼、駕駛員補貼、休假補貼、定額夜餐補貼等等)。對目標(biāo)考核獎的發(fā)放必須視財力可能，嚴(yán)格計算，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從真正意義上切實提高財政管理的質(zhì)量與效益?！都哟筘斦С龉芾砀母锪Χ忍嵘斦芾淼馁|(zhì)量與效益(第2頁)》來源于網(wǎng)，歡迎閱讀加大財政支出管理改革力度提升財政管理的質(zhì)量與效益(第2頁)。Ykc鎮(zhèn)忽視預(yù)算支出后期管理，紛雜財務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)時有出現(xiàn)，財政資金支出效益無從談及。由于受計劃經(jīng)濟體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政模式的影響，至今許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門和一些單位仍然存在著“重分配輕管理，重支出輕效益”的觀念，對于預(yù)算法案生效后的后期預(yù)算管理階段缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和原則性，即對預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算支付管理、預(yù)算調(diào)整、現(xiàn)金流動性管理、單位支出管理、預(yù)算支出效益評價等管理環(huán)節(jié)重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門和單位往往也只是注重爭預(yù)算、上項目，對于項目資金的合理使用缺乏有效的管理和控制，管理責(zé)任不明晰，沒有建立健全必要的地方財政支出激勵約束機制，獎罰不明，導(dǎo)致對財政支出的效益缺乏必要的考核評估，資金使用的合理合法性得不到有效保證，支出效益受到很大的影響，且有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或單位把個人利益擺放到國家、集體利益分配和事業(yè)發(fā)展之前，對上級有明文規(guī)定的開支項目和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時有偏差，諸如開支水平超標(biāo)準(zhǔn)、或是固定標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補貼、或是按需自行設(shè)定補貼項目標(biāo)準(zhǔn)等等。二、市鎮(zhèn)財政支出管理改革的總體設(shè)想和建議(一)支出管理改革遵循的基本原則服從于政府職能原則。財政作為政府職能部門的重要組成部分，必須服從于政府履行職能的需要。財政支出管理的改革，必須適應(yīng)地方政府在社會主義經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變職能的要求，充分發(fā)揮市鄉(xiāng)兩級財政的資源配置、收入分配、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟的職能，服務(wù)于政府經(jīng)濟任務(wù)和目標(biāo)，積極參與、支持地方政府的各項重大改革，從資金上保證各項改革措施的落實到位。滿足公共需求原則。按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展理論要求，市場配置資源的范圍是不斷擴大的，那么作為政府應(yīng)逐步退出經(jīng)濟中的一般競爭性領(lǐng)域，逐步把側(cè)重點轉(zhuǎn)向市場失靈或失敗領(lǐng)域，提供社會存在和發(fā)展共同需要而市場單個主體無法提供的公共產(chǎn)品。即就是財政支出作為政府的一個職能，應(yīng)遵循滿足社會公共需求的原則。堅持公平與效率原則。財政支出改革必須按照堅持公平與效率的機制運行，一方面要完善財政支出的有關(guān)法規(guī)、制度，按照公平原則合理合法地運用資金，通過轉(zhuǎn)移支付、公平稅負(fù)等手段促進市鎮(zhèn)兩級及有關(guān)地區(qū)間的發(fā)展均衡；另一方面，又要努力提高財政資金的使用效率，盡量促使財政資源(資金)配置的合理化，以達(dá)到社會效益最大化的目標(biāo)，確保財政預(yù)算支出既不缺位也不越位。(二)執(zhí)行支出管理改革的建議和重點內(nèi)容注重財源建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。我市是一個農(nóng)業(yè)大縣，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是我市經(jīng)濟水平提高的根本點。保農(nóng)才能穩(wěn)工，工旺才能促收。為此，筆者建議一是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)。首先是組織鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品進入市場，形成規(guī)模，創(chuàng)立品牌，占有一定的銷售份額。目前可適當(dāng)推廣農(nóng)戶種植大棚反季節(jié)蔬菜，開發(fā)挖掘廢塘變魚塘、蝦塘、蟹池等一些地方特色農(nóng)業(yè)。這樣它們既可增加農(nóng)民的收入，同時又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政地方收入的穩(wěn)步增長；其次要大力培植扶持一些具有市場開拓能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、資金融通能力、資產(chǎn)整合能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，并逐步使之真正成為農(nóng)戶與市場對接的樞紐。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為一個政府的職能部門，對農(nóng)扶持不能光把著眼點放在資金的投入上，還應(yīng)該多層次、多方位地加強市場信息的反饋，切實為廣大農(nóng)戶提供快捷、簡便、準(zhǔn)確的信息服務(wù)。適時可有針對性地對農(nóng)民舉辦一些技能和文化的培訓(xùn)，從資金手段以外的軟環(huán)境中做好扶農(nóng)、幫農(nóng)、支農(nóng)。適當(dāng)降低行政、事業(yè)成本，合理疏理財政供養(yǎng)人員。隨著市鎮(zhèn)兩級財力的不斷壯大，財政資金供需矛盾也日益突出。在市鄉(xiāng)兩級政府和事業(yè)機構(gòu)精簡合并改革開展的同時，財政部門可同步開展規(guī)范財政供給范圍并合理確認(rèn)供應(yīng)單位和人員的，具體可采取“一控兩清一分”的辦法來清理、分流和消化超編、不合格及計外人員。所謂“一控”就是對市鎮(zhèn)兩級機關(guān)事業(yè)單位嚴(yán)格控編定員，不得自行突破。對超編人員，必須精減分流，一時不能分流的，財政部門也不再對其核撥經(jīng)費?！皟汕濉?，一是清理清退機關(guān)事業(yè)單位臨時人員。如單位確有需要的，只保留必須的少量臨時工，其他的一律辭退；二是清理清退教師隊伍中的代課代職人員。對代職代課教師采取“分一辭一”(即每分配一個師范類大中專畢業(yè)生，就辭退一個代職代課教師)或“招一辭一”(即招聘招考課缺教師一個，就辭退一個代職代課教師)的辦法，清退代職代課教師?！耙环帧本褪欠至魇兄焙袜l(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部，主要可采用三條分流措施：一是鼓勵和支持機關(guān)干部創(chuàng)辦或領(lǐng)辦示范服務(wù)基地；二是鼓勵和支持機關(guān)干部到企業(yè)中任職；三是鼓勵和支持機關(guān)干部從事個體經(jīng)營，可在地方稅收、資金等政策方面給予優(yōu)惠和扶持。為了能更一步強化市鎮(zhèn)兩級財政供養(yǎng)人員的管理，有效地控制人員經(jīng)費支出的不合理增長，筆者建議財政、組織、人事、勞動部門在條件可能的情況下緊密配合，建立一套財政供養(yǎng)人員檔案，設(shè)想是：(一)合理確定建檔對象。這樣幾類可考慮入檔：“工資目”開支人員、離退休人員、單位計內(nèi)外用工、享受遺屬補助人員、國家機關(guān)犧牲病故領(lǐng)取一次性撫恤金人員、下崗職工進入再就業(yè)中心人員和民政優(yōu)撫人員等。(二)正確設(shè)置建檔內(nèi)容。大體可包括：(1)人員基本情況。主要包括姓名、編制、職業(yè)、參加時間、離退休時間、計劃內(nèi)(外)用工批準(zhǔn)時間、下崗職工進入再就業(yè)中心時間等。(2)人員經(jīng)費情況。主要有基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資、工(教、護)齡工資、補貼、津貼、離退休金標(biāo)準(zhǔn)、下崗職工領(lǐng)取生活費及撫恤金標(biāo)準(zhǔn)等項目。(3)人員變動情況。主要有人員調(diào)入調(diào)出時間和工資增減變動情況、離退休金及人員變動情況、下崗職工就業(yè)情況等。(三)規(guī)范操作建檔程序。因為這是一項系統(tǒng)復(fù)雜的，表面上看容易，但操作尤要慎重。主要步驟可分為：(1)組織審核，摸清家底。(2)以編定人，分類建帳，按人設(shè)卡。(3)立卷存檔，及時變更。(4)全程監(jiān)督，逐步完善。另外，在筆者的調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“縱橫雙管、人事分離”的人事管理體制，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的統(tǒng)一管理和分配。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”的人員、工資及其福利待遇、職務(wù)晉升等權(quán)力可全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，縣市主管部門只負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)三統(tǒng)一，能獨立行使其相應(yīng)政府職能的一級真正意義的基層政府。與此同時，必須大力推進政府采購制度。將政府的分散采購變?yōu)榧w統(tǒng)一采購，形成一定的規(guī)模效應(yīng)，切實降低采購成本，使集團消費走上規(guī)范化、科學(xué)化、經(jīng)濟化的道路。強化公共支出管理，合理界定財政資金供給(供應(yīng))范圍。按照社會主義市場經(jīng)濟體制下政府轉(zhuǎn)變職能要求，財政應(yīng)逐步強化公共支出管理，按照公共支出原則，合理界定財政資金供應(yīng)的范圍。一是保障國家機關(guān)正常運作的合理需要。國家政權(quán)的穩(wěn)定是國民經(jīng)濟發(fā)展的根本保證，保障國家機關(guān)的正常運作是財政的首要任務(wù)，對國家機構(gòu)的財政供應(yīng)應(yīng)本著精簡高效的原則予以保障。二是按公益性原則，將事業(yè)單位區(qū)分為公益性、半公益性和經(jīng)營型三種類型(可參見下表)，分別采取資金確保、適量補助和推向市場的三種不同財政供給方式。三是在調(diào)控經(jīng)濟方向，作為地方的一級政府應(yīng)逐步退出社會經(jīng)濟生活的一般競爭性領(lǐng)域，重點鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，調(diào)整優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，、加強預(yù)算約束，把握財政預(yù)算支出改革的關(guān)鍵所在。作為市鎮(zhèn)兩級政府的財政，必須強化預(yù)算約束力：(1)兩級財政部門要在嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，建立健全支出管理規(guī)定體系，使財政支出管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。(2)對預(yù)算內(nèi)外資金實行統(tǒng)一管理。一是要建立財政綜合預(yù)算，對有預(yù)算外資金收入的機關(guān)事業(yè)單位實行“核定收支，定額(定項)比例撥款(上繳)，超支不補，節(jié)余留用”的管理辦法；對各項集資、捐贈、基金和專項收入的支出，必須按用途?？顚Ｓ?，嚴(yán)格加強支出管理，注重效益所得；對其他預(yù)算外收入，遵循“一保吃飯，二保運轉(zhuǎn)，三搞建設(shè)”的原則合理安排支出。二是區(qū)別預(yù)算外資金的類型，實行分類管理。三是對國有資產(chǎn)的變價收入(如企業(yè)改制后國有凈資產(chǎn)收益)應(yīng)納入財政管理。(3)實行部門預(yù)算，一是在預(yù)算編制中要實行因素法，對各類支出中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等進行科學(xué)的測算，編制完整、詳細(xì)的預(yù)算。二是實行零基預(yù)算，要對各項支出定額進行認(rèn)真核定，預(yù)算確定后，一般不予調(diào)整，特別情況確需追加的應(yīng)由政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究審核，個別辦理。三是堅持部門協(xié)作、綜合管理的原則。必要時，可由政府牽頭，成立政府預(yù)算論證領(lǐng)導(dǎo)小組。四是編制預(yù)算時應(yīng)增加透明度，接受社會的監(jiān)督和評價。財政預(yù)算支出改革是一次涉及方方面面的利益調(diào)整，是財政調(diào)控手段適應(yīng)社會增長方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變的必然要求。因此，我們在改革財政預(yù)算分配方式的同時必須切實把握好三點：第一，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須加速政府職能的轉(zhuǎn)變。一方面財政預(yù)算分配的依據(jù)是滿足社會公共需求，重點目標(biāo)之一是保證政府職能的正確行使。政府的職能范圍規(guī)定和制約著財政的支付范圍。另一方面，通過財政調(diào)控手段，也可以擴張或縮小政府的某些職能。第二，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須強化法制意識。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，強化法制意識是實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約的重要保證。一是要加強《預(yù)算法》、《會計法》及其他配套法規(guī)的宣傳貫徹，提高法制意識；二是要進一步加大執(zhí)行力度，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)；三是盡快使《行政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》等制度法規(guī)入軌運行。第三，實現(xiàn)財政支出管理由粗放到集約，必須把提高財政資金使用效益放在十分突出位置上。財政支出管理的改革，其著眼點不能僅僅是放在節(jié)減財政支出上，而應(yīng)當(dāng)致力于提高財政資金的使用效益，致力于