【正文】 效果(一)對地方財力的彌補(bǔ)數(shù)據(jù)顯示，中央、省對我市的轉(zhuǎn)移支付已構(gòu)成**市地方可用財力的一項重要來源。按寬口徑計算，從轉(zhuǎn)移支付總額占全市財政支出的比例來看，%，%，%。從市本級情況來看，2004至2006三年市本級轉(zhuǎn)移支付總額占地方財政收入的比例分別為：%，%，%；%，%，36%。可見，轉(zhuǎn)移支付資金為我市地方財政提供了額外的收入來源，彌補(bǔ)收支差額，增強(qiáng)了地方財政滿足社會公共需要的能力。(二)對政策目標(biāo)的貫徹轉(zhuǎn)移支付資金的撥付與使用確保了政策目標(biāo)的落實(shí)與貫徹。以社保障專項轉(zhuǎn)移支付資金為例，社保資金的常規(guī)項目有50多個，廣泛分布于公共衛(wèi)生，勞動就業(yè)，社會保險，社會優(yōu)撫，社會福利，社會救濟(jì)與其他專項多個方面。充分利用社保資金，**市近年來不斷加大了對社會保障的投入。2006年，**市籌措就業(yè)再就業(yè)、養(yǎng)老、撫恤救濟(jì)、開展國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌和“4555”人員社保援助，支持與全面落實(shí)新一輪促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)政策；，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，落實(shí)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金提標(biāo)政策；，支持開展城鄉(xiāng)低保、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、殘疾人救助、“5個5”救助、鰥寡孤獨(dú)及乞討流浪人員救助等工作，完善社會救助體系；，做好國有困難企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、被征地農(nóng)民基本生活保障、困難企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險等涉及民生事項的政策落實(shí)。此外，2006年，**，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；對“三農(nóng)”，重點(diǎn)支持農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，農(nóng)村公路、小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村教育及文體事業(yè)，農(nóng)村社會保障，農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，落實(shí)各項惠農(nóng)政策。三、**財政轉(zhuǎn)移支付制度存在主要問題分析近年來，上級部門非常重視**市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每年安排大量的轉(zhuǎn)移支付資金，**市社會事業(yè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)都發(fā)生了顯著變化。但是，隨著財政體制改革的不斷深化，特別是分稅制已實(shí)施十多年，當(dāng)前財政轉(zhuǎn)移支付也暴露出一些不容忽視的問題與弊端。(一)轉(zhuǎn)移支付確定方法不科學(xué)“基數(shù)法”即“存量不變，增量調(diào)整”。從一般性轉(zhuǎn)移支付來看，“基數(shù)法”限制了一般性轉(zhuǎn)移支付的作用。此外，省級政府對地方的稅收返還和原體制補(bǔ)助仍貫用按“基數(shù)法”確定，專項撥款有不少也采用“基數(shù)法”分配，只能增不能減?！盎鶖?shù)”未能具體考慮我市體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況的發(fā)展等因素影響，忽視了不同地方的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了不規(guī)范的分配模式。不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)財力不均問題，而且使現(xiàn)行的地方轉(zhuǎn)移支會制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區(qū)間財力的作用。(二)轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范現(xiàn)行的省以下財政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、各項結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助等，種類過多，錯綜復(fù)雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到良好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財力不匹配。從專項補(bǔ)助來說，由于專項轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)建設(shè)、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等較多方面，有的專項過多，如衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎(chǔ)教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點(diǎn)突出。同時，上級專項補(bǔ)助地方支出的項目幾乎涵蓋所有預(yù)算科目，有的項目設(shè)置依據(jù)不足，失去政策導(dǎo)向作用；有的分類不科學(xué)，交叉重復(fù)，改變了原意；有的用途不明，事權(quán)界限模糊等等。并且，專項資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。(三)影響地方預(yù)算的完整性目前由于上級政府在安排補(bǔ)助下級專項補(bǔ)助資金時的預(yù)算不細(xì)化、用途較模糊，而且預(yù)算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使下級政府無法全面掌握上級補(bǔ)助地方支出的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無法準(zhǔn)確編入上級補(bǔ)助的收入和支出預(yù)算。對于地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無法和地方自主財力一起統(tǒng)籌考慮使用。同時，不穩(wěn)定的專項轉(zhuǎn)移支付分配，使下級財政對上級財政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測，在編制年度預(yù)算時無法納入當(dāng)年的財力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性。此外，中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預(yù)算將造成較大沖擊。(四)增加地方政府利息負(fù)擔(dān)再者就是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)，更增加了地方的財力緊張程度。如社會保障專項轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉(zhuǎn)移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，更為為嚴(yán)重的是，地方財政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算，因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財政的無形缺口，當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財政在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項資金的違規(guī)和錯位，嚴(yán)重侵蝕財政的根基。四、創(chuàng)新現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議創(chuàng)新現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，首先要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的功能復(fù)位。財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要功能就是縱向或橫向平衡財政。但是，中國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付的這種作用并不明顯：財政轉(zhuǎn)移支付的的趨勢是向財力發(fā)達(dá)地區(qū)集中，轉(zhuǎn)移支付資金中真正用于均等化的不多，沒有起到保證最低社會公共服務(wù)的作用。產(chǎn)生此現(xiàn)象的一個重要原因在于轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定和做法雜亂無序，很不規(guī)范。因此，要調(diào)整并規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付，使轉(zhuǎn)移支付制度從形式到內(nèi)容都符合規(guī)范化要求。(一)短期思路：調(diào)整規(guī)范，合并相類似的項目，將已固化的專項并入一般性轉(zhuǎn)移支付等簡化轉(zhuǎn)移支付種類，實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付形式，首先應(yīng)分類處理，將具有一般目的轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金納入過渡期轉(zhuǎn)移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的資金，應(yīng)納入專項撥款的范圍，根據(jù)成本補(bǔ)償或其他原則，針對特殊政策目標(biāo)進(jìn)行分配。同樣，決算補(bǔ)助也要根據(jù)情況，能進(jìn)體制基數(shù)的進(jìn)基數(shù)，對其中具有財力補(bǔ)助性質(zhì)的資金要納入過渡期轉(zhuǎn)移支付中。其次，應(yīng)根據(jù)我國的情況，確定合理的轉(zhuǎn)移支付形式。轉(zhuǎn)移支付形式的選擇主要依據(jù)兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況。建議，我國的轉(zhuǎn)移支付可分為如下四種類型：稅收返還。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內(nèi)保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。一般性的轉(zhuǎn)移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據(jù)各地的客觀差異，確定不同的參數(shù)變量，再按照有關(guān)法定公式對各地區(qū)的補(bǔ)助額進(jìn)行測算。在擴(kuò)大“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”規(guī)模，逐漸完善計算方法的基礎(chǔ)上，以之為主體形成我國的均等化撥款。專項撥款。應(yīng)該大力規(guī)?，F(xiàn)有的專項撥款，使之成為國家在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各個方面對地方政府加以引導(dǎo)，進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。分類撥款。建議設(shè)立分類撥款來貫徹國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，主要是對地方的農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運(yùn)輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)特定項目進(jìn)行補(bǔ)助。再次是應(yīng)結(jié)合外部環(huán)境的變化和轉(zhuǎn)變管理機(jī)制的要求，清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目，使項目的設(shè)置更科學(xué)、合理。該項工作的重點(diǎn)為：規(guī)范政府行為，取消不合理的專款項目，如用于支持生產(chǎn)性企業(yè)的科技三項費(fèi)用等；將部分具有財力補(bǔ)助性質(zhì)、宏觀調(diào)控作用不明顯的專項補(bǔ)助改為一般財力補(bǔ)助，作為中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付時考慮的調(diào)整因素。具體上，可將現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設(shè)立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項目予以整合；對每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調(diào)整列入財力性轉(zhuǎn)移支付；對符合新形勢需要的項目繼續(xù)予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)乎民生的社會事業(yè)投入力度大多采取增加專項轉(zhuǎn)移支付的方式，這是符合當(dāng)前政策和管理方式需要的。從長遠(yuǎn)看，管理制度完善后，一些專項轉(zhuǎn)移支付可以自然形成地方支出基數(shù)，相當(dāng)于財力性轉(zhuǎn)移支付。(二)長期思路：納入到整個財政體制的完善中考慮，通過體制完善促使轉(zhuǎn)移支付功能復(fù)位、改革現(xiàn)有行政體制一級政府一級財政的結(jié)構(gòu)是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨(dú)立性，較好發(fā)揮激勵約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題，需要首先簡化財政管理級次。這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應(yīng)，但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，而市級政府由于其事權(quán)與財權(quán)同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關(guān)系，成為平級政府。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應(yīng)，減輕財政負(fù)擔(dān)。改革財政管理體制一是合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權(quán)范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權(quán)的最基本的原則。對于財權(quán)的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動性生產(chǎn)要素所課征的稅，使用累進(jìn)稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用稅則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎(chǔ)上確立我國地方轉(zhuǎn)移支付的范圍。二是合理劃分稅收收入，建立和擴(kuò)充地方政府的主體稅種。現(xiàn)在地方主體稅種只有營業(yè)稅，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種。只有深化財政體制改革，省以下轉(zhuǎn)移支付制度才能真正完善起來。統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是消除貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會公平，這并非一朝一夕所能實(shí)現(xiàn)的。因此，在設(shè)計目標(biāo)時，籠統(tǒng)地提出財力均衡或社會公平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的確定，應(yīng)立足長期發(fā)展，針對地區(qū)間存在的財力差距，通過科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和一系列政策措施來滿足社會共同需要，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，從而消除地區(qū)間貧富差距。用公式核定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度是規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也是我國完善財政轉(zhuǎn)移支