【正文】 效果(一)對地方財力的彌補數(shù)據(jù)顯示，中央、省對我市的轉移支付已構成**市地方可用財力的一項重要來源。按寬口徑計算，從轉移支付總額占全市財政支出的比例來看，%，%，%。從市本級情況來看，2004至2006三年市本級轉移支付總額占地方財政收入的比例分別為：%，%，%；%，%，36%。可見，轉移支付資金為我市地方財政提供了額外的收入來源，彌補收支差額，增強了地方財政滿足社會公共需要的能力。(二)對政策目標的貫徹轉移支付資金的撥付與使用確保了政策目標的落實與貫徹。以社保障專項轉移支付資金為例，社保資金的常規(guī)項目有50多個，廣泛分布于公共衛(wèi)生，勞動就業(yè)，社會保險，社會優(yōu)撫，社會福利，社會救濟與其他專項多個方面。充分利用社保資金，**市近年來不斷加大了對社會保障的投入。2006年，**市籌措就業(yè)再就業(yè)、養(yǎng)老、撫恤救濟、開展國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌和“4555”人員社保援助，支持與全面落實新一輪促進就業(yè)再就業(yè)政策；，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，落實企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金提標政策；，支持開展城鄉(xiāng)低保、大病醫(yī)療統(tǒng)籌、殘疾人救助、“5個5”救助、鰥寡孤獨及乞討流浪人員救助等工作，完善社會救助體系；，做好國有困難企業(yè)關閉破產(chǎn)、企業(yè)軍轉干部、被征地農(nóng)民基本生活保障、困難企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險等涉及民生事項的政策落實。此外，2006年，**，確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉；對“三農(nóng)”，重點支持農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎設施建設，綜合開發(fā)高標準農(nóng)田，推進農(nóng)產(chǎn)品精深加工，農(nóng)村公路、小城鎮(zhèn)建設，發(fā)展農(nóng)村教育及文體事業(yè)，農(nóng)村社會保障，農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設，落實各項惠農(nóng)政策。三、**財政轉移支付制度存在主要問題分析近年來，上級部門非常重視**市的經(jīng)濟發(fā)展，每年安排大量的轉移支付資金，**市社會事業(yè)和經(jīng)濟建設都發(fā)生了顯著變化。但是，隨著財政體制改革的不斷深化，特別是分稅制已實施十多年，當前財政轉移支付也暴露出一些不容忽視的問題與弊端。(一)轉移支付確定方法不科學“基數(shù)法”即“存量不變，增量調整”。從一般性轉移支付來看，“基數(shù)法”限制了一般性轉移支付的作用。此外，省級政府對地方的稅收返還和原體制補助仍貫用按“基數(shù)法”確定，專項撥款有不少也采用“基數(shù)法”分配，只能增不能減?！盎鶖?shù)”未能具體考慮我市體制、經(jīng)濟結構、自然環(huán)境和人口狀況的發(fā)展等因素影響，忽視了不同地方的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，導致了不規(guī)范的分配模式。不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)財力不均問題，而且使現(xiàn)行的地方轉移支會制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區(qū)間財力的作用。(二)轉移支付形式不規(guī)范現(xiàn)行的省以下財政轉移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜復雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到良好的解決。轉移支付形式種類繁多，補助對象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴密的制度，資金分配的標準或依據(jù)尚不夠科學，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。從專項補助來說，由于專項轉移支付涉及基礎建設、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等較多方面，有的專項過多，如衛(wèi)生專項轉移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項太少，如基礎教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點突出。同時，上級專項補助地方支出的項目幾乎涵蓋所有預算科目，有的項目設置依據(jù)不足，失去政策導向作用；有的分類不科學，交叉重復，改變了原意；有的用途不明，事權界限模糊等等。并且，專項資金的分配使用缺乏事權依據(jù)，分配方法缺乏嚴格的制度約束，隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。(三)影響地方預算的完整性目前由于上級政府在安排補助下級專項補助資金時的預算不細化、用途較模糊，而且預算管理不透明、資金分配隨意性較大，致使下級政府無法全面掌握上級補助地方支出的規(guī)模和種類，在年初的預算安排中也無法準確編入上級補助的收入和支出預算。對于地方來說，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數(shù)量，無法和地方自主財力一起統(tǒng)籌考慮使用。同時，不穩(wěn)定的專項轉移支付分配，使下級財政對上級財政的轉移支付難以準確預測，在編制年度預算時無法納入當年的財力安排，影響了預算的全面性和完整性。此外，中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財力年初預算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預算將造成較大沖擊。(四)增加地方政府利息負擔再者就是轉移支付的撥付不及時，地方不得不靠銀行貸款使資金按時到位，由此背上沉重的債務和利息負擔，更增加了地方的財力緊張程度。如社會保障專項轉移支付，由于地方自身社?；鹗詹坏种?，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實政策，除財政拿出一部分進行補助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，更為為嚴重的是，地方財政并未將債務收支列入預算，因此債務負擔自然也就成為地方財政的無形缺口，當勉強維持政府運轉的地方財政在償還債務的情況下，必然擠占用來保工資、保運轉、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項資金的違規(guī)和錯位，嚴重侵蝕財政的根基。四、創(chuàng)新現(xiàn)行財政轉移支付制度的若干建議創(chuàng)新現(xiàn)行的財政轉移支付制度，首先要實現(xiàn)轉移支付制度的功能復位。財政轉移支付制度的主要功能就是縱向或橫向平衡財政。但是，中國現(xiàn)行的財政轉移支付的這種作用并不明顯：財政轉移支付的的趨勢是向財力發(fā)達地區(qū)集中，轉移支付資金中真正用于均等化的不多，沒有起到保證最低社會公共服務的作用。產(chǎn)生此現(xiàn)象的一個重要原因在于轉移支付的規(guī)定和做法雜亂無序，很不規(guī)范。因此，要調整并規(guī)范財政轉移支付，使轉移支付制度從形式到內容都符合規(guī)范化要求。(一)短期思路：調整規(guī)范，合并相類似的項目，將已固化的專項并入一般性轉移支付等簡化轉移支付種類，實行規(guī)范的轉移支付形式，首先應分類處理，將具有一般目的轉移支付性質的資金納入過渡期轉移支付，以確保資金的公平合理分配。對具有專項轉移支付性質的資金，應納入專項撥款的范圍，根據(jù)成本補償或其他原則，針對特殊政策目標進行分配。同樣，決算補助也要根據(jù)情況，能進體制基數(shù)的進基數(shù)，對其中具有財力補助性質的資金要納入過渡期轉移支付中。其次，應根據(jù)我國的情況，確定合理的轉移支付形式。轉移支付形式的選擇主要依據(jù)兩條原則：一是在近期如何有利于新舊體制的銜接；二是我國現(xiàn)階段的實際情況。建議，我國的轉移支付可分為如下四種類型：稅收返還。為了保持制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，不對地方財政情況造成劇烈的沖擊，從目前的情況看，還必須在一定時期內保留稅收返還這種形式，等它的比重逐漸下降到一定程度時，再予以取消。一般性的轉移支付或稱均等化撥款。在分配方法上，采用因素法，根據(jù)各地的客觀差異，確定不同的參數(shù)變量，再按照有關法定公式對各地區(qū)的補助額進行測算。在擴大“過渡期轉移支付辦法”規(guī)模，逐漸完善計算方法的基礎上，以之為主體形成我國的均等化撥款。專項撥款。應該大力規(guī)模現(xiàn)有的專項撥款，使之成為國家在環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等各個方面對地方政府加以引導，進行宏觀調控的重要手段。分類撥款。建議設立分類撥款來貫徹國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟政策，主要是對地方的農(nóng)業(yè)開發(fā)、交通運輸、通信、能源、原材料和教育、科技等方面的經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)特定項目進行補助。再次是應結合外部環(huán)境的變化和轉變管理機制的要求，清理現(xiàn)行專項轉移支付項目，使項目的設置更科學、合理。該項工作的重點為：規(guī)范政府行為，取消不合理的專款項目，如用于支持生產(chǎn)性企業(yè)的科技三項費用等；將部分具有財力補助性質、宏觀調控作用不明顯的專項補助改為一般財力補助，作為中央對地方一般轉移支付時考慮的調整因素。具體上，可將現(xiàn)有專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數(shù)額固定，且分配到各省數(shù)額固定的項目，調整列入財力性轉移支付；對符合新形勢需要的項目繼續(xù)予以保留。目前中央財政加大對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關乎民生的社會事業(yè)投入力度大多采取增加專項轉移支付的方式，這是符合當前政策和管理方式需要的。從長遠看，管理制度完善后，一些專項轉移支付可以自然形成地方支出基數(shù)，相當于財力性轉移支付。(二)長期思路：納入到整個財政體制的完善中考慮，通過體制完善促使轉移支付功能復位、改革現(xiàn)有行政體制一級政府一級財政的結構是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，較好發(fā)揮激勵約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，需要首先簡化財政管理級次。這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應，但從長遠看是應該最終對應起來的。簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權的大量減少，一般應轉為縣級政府的派出機構，而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關系，成為平級政府。同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。改革財政管理體制一是合理劃分各級政府的事權與財權。在市場經(jīng)濟下，公共財政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權的最基本的原則。對于財權的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動性生產(chǎn)要素所課征的稅，使用累進稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用稅則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎上確立我國地方轉移支付的范圍。二是合理劃分稅收收入，建立和擴充地方政府的主體稅種?，F(xiàn)在地方主體稅種只有營業(yè)稅，應進一步發(fā)展城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種。只有深化財政體制改革，省以下轉移支付制度才能真正完善起來。統(tǒng)一轉移支付標準額度轉移支付的最終目標是消除貧富差距，實現(xiàn)社會公平，這并非一朝一夕所能實現(xiàn)的。因此，在設計目標時，籠統(tǒng)地提出財力均衡或社會公平是遠遠不夠的。轉移支付目標的確定，應立足長期發(fā)展，針對地區(qū)間存在的財力差距，通過科學、規(guī)范的轉移支付制度和一系列政策措施來滿足社會共同需要，實現(xiàn)公共服務均等化為目標，從而消除地區(qū)間貧富差距。用公式核定轉移支付標準額度是規(guī)范化轉移支付的主要標志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗，當然也是我國完善財政轉移支