【正文】 地管理法》（年）；、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（年）；、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（年）；2 / 9《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔〕號(hào)）；、《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[]號(hào)）；、國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市級(jí)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行）的通知（國(guó)土資發(fā)[]號(hào)）；、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于劃定基本農(nóng)田永久性保護(hù)的通知（國(guó)土資發(fā)[]號(hào)）；、《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（ ）；、《陜西省市級(jí)土地利用規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》（年）；、《陜西省土地利用總體規(guī)劃》（）；、榆林市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃、 “十二五” 和“十三五”規(guī)劃總體思路研究；、榆林市相關(guān)行業(yè)規(guī)劃。四、規(guī)劃范圍榆林市行政區(qū)域范圍內(nèi)的全部土地，包括榆陽(yáng)、神木、府谷、橫山、靖邊、定邊、綏德、米脂、佳縣、吳堡、清澗和子洲，共區(qū)縣，總面積平方公里。五、規(guī)劃期限規(guī)劃基期：年；規(guī)劃期：年；近期目標(biāo)年：年；遠(yuǎn)期目標(biāo)年：年。3 / 92第二章 規(guī)劃背景第一節(jié) 市域概況榆林市地處陜西北部，陜甘寧蒙晉五?。▍^(qū)）接壤地帶，介于東經(jīng)176。＇～176。 ＇和北緯176。＇～176。＇之間。東臨黃河與山西離石、忻州相望，西連寧夏吳忠和甘肅慶陽(yáng)，北靠?jī)?nèi)蒙鄂爾多斯，南接本省延安市?？偼恋孛娣e平方公里，約占陜西總土地面積的。地勢(shì)西北高、東南低。地貌大體以古長(zhǎng)城為界，北部為風(fēng)沙草灘區(qū)，南部為 黃土高原丘陵溝壑區(qū)，分別占總面積的和。北部地勢(shì)平緩，沙丘連綿不斷，為草原土壤地帶，風(fēng)蝕沙化較嚴(yán)重，但地下水資源豐富，后備資 源開(kāi)發(fā)潛力較大。屬中溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候，年平均氣溫 ℃，平均降水量毫米，年平均風(fēng)速 ，年平均無(wú)霜期天，年平均揚(yáng)沙天數(shù)日。南部溝壑縱橫，梁峁起伏，為森林草原地帶，水土流失嚴(yán)重；屬北暖帶半干旱大陸性季風(fēng)性氣候，年平均氣溫 ℃，年平均降水量毫米，年平均風(fēng)速 , 年無(wú) 霜 期 天 ，年 平 均 揚(yáng) 沙 日 數(shù) 為天 。境內(nèi)有大小條河流匯入黃河，較大的有無(wú)定河、禿尾河、窟野河和佳蘆河等。北部風(fēng)沙區(qū)有多個(gè)內(nèi)陸湖泊，其中紅堿淖是全省最大的內(nèi)陸淡水湖泊，水面面積平方公里，蓄水量?jī)|立方米。榆林礦產(chǎn)資源極其豐富，集煤氣油鹽于一體，配置組合好，儲(chǔ)量巨大。已發(fā)現(xiàn) 八大類(lèi)多個(gè)礦種，其中探明儲(chǔ)量的有多種。煤炭預(yù)測(cè)儲(chǔ)量?jī)|噸，探明 儲(chǔ)量?jī)|噸，為世界七大煤田之一。天然氣，預(yù)測(cè)儲(chǔ)量萬(wàn)億立方米，探明儲(chǔ)量萬(wàn)億立方米。石油預(yù)測(cè)儲(chǔ)量?jī)|噸，探明儲(chǔ)量?jī)|噸。4 / 92湖鹽，預(yù)測(cè)儲(chǔ)量萬(wàn)噸，探明儲(chǔ)量萬(wàn)噸。巖 鹽探明儲(chǔ)量?jī)|噸，遠(yuǎn)景儲(chǔ)量萬(wàn)多億噸，約占全國(guó)巖鹽總量的以上。此外,還有高嶺土、鋁土礦、石灰?guī)r、石英砂等礦產(chǎn)資源。年全市總?cè)丝谌f(wàn)人，占全省的 。其中，農(nóng)業(yè)人口萬(wàn)人，非農(nóng)人口萬(wàn)人，分別 占全市總?cè)丝诘?和，城鎮(zhèn)化率 。全市生產(chǎn)總值億元，占全省的 ；人均 元，固定資產(chǎn)投資億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額 億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入元，農(nóng)民人均純收入元，各項(xiàng)指標(biāo)略低于全省平均水平。工業(yè)以能源化工為主，是我國(guó)重要的能源重化工基地，已形成了“兩區(qū)多園”的空間發(fā)展格局，構(gòu)筑了空中網(wǎng)絡(luò)送電、地上公路、鐵路運(yùn)煤、地下管道輸氣的立體式能源外輸體系，成為國(guó)家“ 西煤東運(yùn)”、“西氣東輸”、 “西電東送 ”的重要來(lái)源地。農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模。全市圍繞“馬鈴薯、小 雜糧、紅棗、羊子、玉米和蔬菜” 等特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，初步形成了 “四區(qū)一帶”的產(chǎn)業(yè)格局，產(chǎn)值 占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的以上。 “巨鷹紅棗” “大明綠豆” 、“三邊蕎面” 、“米脂香米” 、“四妹子雜糧”等一批特色農(nóng)產(chǎn)品品牌已具有較高知名度。第二節(jié) 土地利用現(xiàn)狀與特點(diǎn)一、土地利用現(xiàn)狀年全市土地總面積公頃。其中農(nóng)用地 公頃，占土地總面積的；建設(shè)用地公頃，占；其他土地公頃，占。農(nóng)用地中耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地的面積分別為 5 / 9和公頃，分別占農(nóng)用地總面積的、 、和。建設(shè)用地中城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地和其他建設(shè)用地的面積分別為、 和公頃，分別占建設(shè)用地總面積的、和。城鄉(xiāng)建設(shè)用地中城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地和其他獨(dú)立建設(shè)用地的面積分別為、 、和公頃，分 別占城 鄉(xiāng)建設(shè)用地的、 、 和。其他土地中，水域面積公頃，自然保留地公頃，分別占其他土地的和。自然保留地中未利用沙地面積較大。二、土地利用特點(diǎn)（一）土地利用區(qū)域差異明顯北部為長(zhǎng)城沿線(xiàn)風(fēng)沙區(qū)，地勢(shì)平坦，以沙地為主，土壤沙化嚴(yán)重，土地利用具有明顯以牧為主的農(nóng)牧交錯(cuò)地帶土地利用特征。農(nóng)用地中，牧草地比例最大，為；林業(yè)用地次之， 為 ；耕地所占比例較小，為，但耕地質(zhì)量較高，全市的水澆地集中于這一區(qū)域。南部為黃土高原丘陵溝壑區(qū)，以黃綿土為主，區(qū)內(nèi)溝壑縱橫，梁峁遍布、支離破碎。土地利用以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)用地中，耕地所占比例最大，為 ，以旱作為主，單產(chǎn)低而不穩(wěn)；林地次之，為；牧草地所占比例略小，為。從各類(lèi)用地的空間分布看，全市耕地資源主要分布在定邊、橫山、神木以及靖邊和子洲；林地主要分布在榆陽(yáng)、靖邊、神木、定邊和橫山等縣區(qū)；牧草地主要分布在神木、定邊、榆陽(yáng)、橫山以及府谷等區(qū)縣；建設(shè)用地在北六縣分布相對(duì)集中，并且與工業(yè)園區(qū)、能源化工企業(yè)集聚地具有較強(qiáng)的空間相關(guān)性。（二）土地資源豐富，后備資源相對(duì)充足6 / 92年人均土地面積為畝，是全省平均水平畝的倍。人均耕地畝，是全省畝的倍。全市自然保留地畝，占全市總土地面積的，高于全省的平均水平。特別是全市有萬(wàn)畝未利用荒沙地，是未來(lái)建設(shè)用地和開(kāi)墾耕地最好的后備資源。（三）耕地質(zhì)量差，生產(chǎn)力水平較低人均耕地面積雖大，但質(zhì)量較差，以上為旱作雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)。從農(nóng)用地分等結(jié)果看，土地自然質(zhì)量等、土地經(jīng)濟(jì)等和土地利用等都處于全省較低水平。年，糧食 畝產(chǎn) 168 公斤，是全省公斤的。（四）建設(shè)用地增長(zhǎng)迅速年與年相比，建設(shè)用地共增加公頃，其中交通用地增加最大，為公頃，其次 為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，增加為公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)用地增加公頃，比年增長(zhǎng)，高于全省為的增速。農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加公頃，比年增長(zhǎng)，而全省同期減少。采礦用地增加公頃，比年增長(zhǎng)，較全省同期增幅增加倍；其他獨(dú)立建設(shè)用地增加公頃，比年增長(zhǎng)。 三、土地利用存在的主要問(wèn)題（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴(yán)重全市水土流失面積公頃，占總土地面積的。北部長(zhǎng)城沿線(xiàn)風(fēng)沙區(qū)，地表以沙質(zhì)土為主，受干旱和大風(fēng)影響，風(fēng)蝕沙化嚴(yán)重；受干旱和“ 工業(yè)化” 影響，土壤鹽漬化和“三廢” 污染在局部地區(qū)也較為嚴(yán)重。南部黃土高原丘陵溝壑區(qū)，地形破碎，地面坡度大，植被覆蓋度低，黃土質(zhì)地疏松，常因暴雨和不合理的墾殖，造成嚴(yán)重的水土流失，從而導(dǎo)7 / 92致土壤肥力下降，生產(chǎn)力降低。雖經(jīng)過(guò)多年治理，流失度有了一定的緩解，但總體上講，水土流失依然嚴(yán)重。（二）農(nóng)村居民點(diǎn)分散，土地集約利用水平低城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不夠合理，農(nóng)村居民點(diǎn)面積過(guò)大，年人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家平方米的標(biāo)準(zhǔn)，集約利用水平較低，土地改造整治潛力較大，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要潛力之一。第三節(jié) 上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)一、規(guī)劃主要指標(biāo)實(shí)施情況（一）耕地保有量上輪規(guī)劃確定規(guī)劃期間耕地減少量不得超過(guò)公頃，年耕地保有量指標(biāo) 1125010 公頃，到年全市耕地保有量公頃，規(guī)劃實(shí)施年間，耕地凈減少公頃，平均每年減少公頃。由于國(guó)家退耕還林還草政策的實(shí)施，耕地保有量未能達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。（二）基本農(nóng)田保護(hù)面積上輪規(guī)劃～年基本農(nóng)田保護(hù)面積公頃。省人民政府年對(duì)全省基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后全市基本農(nóng)田面積公頃。根據(jù)年“四清查、四對(duì)照”核查結(jié) 果，基本農(nóng)田面積公頃，高于規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)。（三）建設(shè)占用耕地上輪規(guī)劃建設(shè)占用耕地控制指標(biāo) 7670 公頃。年全市實(shí)際建設(shè)占用耕地公頃， 節(jié)約了公頃。（四）耕地占補(bǔ)平衡8 / 92上輪規(guī)劃確定全市土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地面積53330公頃，～年土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地面積 公頃。同期各項(xiàng)建設(shè)占用耕地公頃，連續(xù)年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡有余。二、規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià) （一）社會(huì)效益通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知得到提高，依照規(guī)劃管地、用地的自覺(jué)性逐漸加強(qiáng)，維護(hù)了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。上輪規(guī)劃實(shí)施期間是全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃既保障了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求。又防止了土地資源浪費(fèi)，提高了土地利用的集約利用水平。在優(yōu)先安排國(guó)家和省、市重大項(xiàng)目的同時(shí)，還保障了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源化工、民生等項(xiàng)目用地，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。積極實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理工程努力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高了農(nóng)業(yè)的抗旱保收能力。規(guī)劃期間，有效灌溉面積從年的公頃增加到年的公頃，增加了。通過(guò) 以上措施，全市人均占有糧食達(dá)到公斤，接近全省 306 公斤的平均水平，保障了糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定。（二）經(jīng)濟(jì)效益土地的產(chǎn)出效益得到進(jìn)一步提高，規(guī)劃實(shí)施期間每公頃土地生產(chǎn)總值從年的元提高到年的元，增長(zhǎng)了倍；每公頃建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值從年的元增加到年的萬(wàn)元，增長(zhǎng)了倍。每公頃農(nóng)用地增加值從9 / 92年的元增加到年的萬(wàn)元，增長(zhǎng)了。糧食畝產(chǎn)從年的公斤增加到年的公斤，增長(zhǎng)了。 （三）生態(tài)效益國(guó)家實(shí)施“再造一個(gè)山川秀美的西北地區(qū)” 和 “退耕還林還草”政策以來(lái)，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，維護(hù)生態(tài)安全，實(shí)施了“ 三北”防護(hù)林工程、天然林保護(hù)工程、黃河中上游水土流失綜合治理等項(xiàng)目，通過(guò)封山禁牧、舍飼養(yǎng)畜等措施，保證了治理效果。生態(tài)脆弱的風(fēng)沙區(qū)和水土流失區(qū)都得到了較好治理。年，林地面積達(dá)到公頃，比年增加公頃，林木覆蓋率達(dá)到。累計(jì)治理水土流失面積公頃，占水土流失面積的 ，萬(wàn)畝流沙有萬(wàn)畝得到了固定半固定。 第四節(jié) 土地利用面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)一、機(jī)遇（一）國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，為全市經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展提供良好的政策環(huán)境國(guó)家深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，繼續(xù)實(shí)施各項(xiàng)優(yōu)惠政策；加快交通、能源、信息等基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，鞏固退耕還林成果；著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，積極改造中低產(chǎn)田；大力倡導(dǎo)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，為加快全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。（二）國(guó)家級(jí)能源化工基地建設(shè)促進(jìn)了全市能源化工產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展10 / 92年國(guó)家將榆林確定為國(guó)家級(jí)能源重化工基地，通過(guò)多年的快速發(fā)展。能源化工基地建設(shè)“ 兩區(qū)多園”已初具規(guī)模，以能源化工為主的現(xiàn)代新型工業(yè)體系正在建成，全市已成為國(guó)家西煤東運(yùn)、西氣東輸和西電東送的重要來(lái)源地，全市財(cái)政收入來(lái)源于能源化工。（三）多個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃中一個(gè)地區(qū)重疊，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的契機(jī)根據(jù)最新的國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，呼（呼和浩特）包（包頭）鄂（鄂爾多斯）榆（榆林）銀（銀川）區(qū)域?yàn)閲?guó)家級(jí)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；鄂（鄂爾多斯）榆（榆林）寧（寧東）被國(guó)家規(guī)劃為能源“ 金三角” 重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)；以及革命老區(qū)振興規(guī)劃、鄂爾多斯盆地開(kāi)發(fā)規(guī)劃等多個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃都將榆林列入其中，都在榆林一個(gè)地區(qū)重疊，這在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)史上是少有的，它的重疊效應(yīng)將在各個(gè)方面對(duì)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重點(diǎn)扶持和實(shí)行優(yōu)惠政策，這必將為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的契機(jī)。（四）良好的區(qū)位條件與交通條件的不斷改善，為跨越式發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障榆林地處中西部結(jié)合地帶，位于陜甘寧蒙晉五省區(qū)交界之處，具有承接?xùn)|西輻射南北的優(yōu)越條件。已形成鐵路、公路，航空、管道，高壓電網(wǎng)為主的立體交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系。已建成的神延鐵路、包神鐵路和神朔復(fù)線(xiàn)鐵路，總里程達(dá)公里，即將建成的太中銀鐵路、包西鐵路兩大動(dòng)脈和規(guī)劃建設(shè)的西包、太銀高鐵，榆襄鐵路，形成“ 四橫兩縱”的鐵路網(wǎng)。境內(nèi)現(xiàn)有包茂、青銀兩條高速公路，規(guī)劃期間將建設(shè)府商、榆佳、吳定、榆烏高速等多條高速公路，基本建成 “三橫兩縱”的公11 / 92路主骨架和十多條公路次骨架。民航榆林 4C 級(jí)機(jī)場(chǎng)已建成投用，開(kāi)通了北京、上海、西安等多個(gè)大城市的航班，規(guī)劃擴(kuò)建級(jí)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，將成為全省第二大航空港。不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施為全市經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。二、挑戰(zhàn) （一）建設(shè)用地的供需矛盾更加加劇隨著國(guó)家能源化工基地和呼包鄂榆銀國(guó)家重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，以及關(guān)中天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的輻射。全市基礎(chǔ)設(shè)施以及能源化工基地建設(shè)將進(jìn)入前所未有的高速發(fā)展時(shí)期，資源的大規(guī)模開(kāi)發(fā)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，都使得建設(shè)用地需求大幅度增加。另外，大量農(nóng)村人口進(jìn)城將使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求明顯增加。因此，未來(lái)全市建設(shè)用地的供需矛盾將更加突出。（二）生態(tài)建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)的矛盾日益突出全市地處干旱半干旱生態(tài)脆弱區(qū)，風(fēng)蝕沙化、水土流失嚴(yán)重，大規(guī)模的資源開(kāi)發(fā)給環(huán)境帶來(lái)巨大壓力，使礦區(qū)地表塌陷、水資源枯竭、植被破壞、房屋坍塌等加劇。煤、油、氣等 資 源的開(kāi)采直接對(duì)礦區(qū)地表生態(tài)環(huán)境造成破壞。全市煤炭采空區(qū)已達(dá)平方公里，全市湖泊由開(kāi)發(fā)前的多個(gè)減少為個(gè)，據(jù)測(cè)算開(kāi)采噸煤、油的生態(tài)環(huán)境成本分別達(dá)到元和元。僅 年全市輸出資源總價(jià)值億元，據(jù)估算修復(fù)當(dāng)年造成環(huán)境破壞費(fèi)用就需要億元。煤、油生產(chǎn)的環(huán)境代價(jià)大大超過(guò)地方財(cái)政收入，生態(tài)承載力不足以成為能源資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)的主要制約因素。（三）水資源瓶頸制約難以破解12 / 92全市現(xiàn)有水利設(shè)施的供水能力在需要保證率達(dá)到時(shí)，缺水總量，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)灌溉缺水，缺水量占農(nóng)業(yè)灌溉需水量的。能源化工基地重大項(xiàng)目普遍用地面積大、用水量大，基地重大項(xiàng)目環(huán)境容量剛性增長(zhǎng)明顯，環(huán)境容量已嚴(yán)重不足。工業(yè)用水尤為不足，雖然王圪堵水庫(kù)的建成可以緩解目前用水矛盾，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，水資源不足的瓶頸短期內(nèi)難以徹底解決。另外，按照規(guī)劃建設(shè)