【正文】 規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進村、十里鋪村、江堤村、龍陽村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等11個村，其中，僅十里鋪村（一期)、鸚鵡村和鐵橋村3個村進行了土地掛牌出讓。三、漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。政府作為宏觀層面上的決策者，必須從全局的角度出發(fā)，對城中村改造進行整體部署。政府方面一旦出現(xiàn)政策和管理漏洞，將會造成重大的社會問題。武漢市城中村改造政策借鑒了各地的先進經(jīng)驗，并結(jié)合自身情況進行了一定的完善，但是仍舊存在一些問題。城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會組建居委會、村改居人員的就業(yè)和社會保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。這些工作涉及到城市的國土、規(guī)劃、建設(shè)、園林、教育、公安、消防、民政等眾多職能部門的工作范圍。由于沒有相對獨立的權(quán)利機構(gòu)，在城中村綜合改造過程中，很容易發(fā)生“政出多門”的現(xiàn)象。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點不一樣，涉及的相關(guān)部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。因此，協(xié)調(diào)者難以進行全面把握。此外，各個職能部門之間并未建立起有效的聯(lián)系機制，改造的信息也得不到及時共享，由此引發(fā)了一系列問題。武漢市城中村綜合改造實施方案報批程序如下：由區(qū)城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定綜合改造工作計劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府研究同意后，向市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報備；列入試點的村其綜合改造方案報市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組批準。市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將審查批準的批復(fù)下達相關(guān)區(qū)，抄送市相關(guān)部門和市專項工作專班。城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的兩個重要職能部門。隨著機構(gòu)改革，武漢市規(guī)劃局與國土資源局分開后，雖然實現(xiàn)了權(quán)力上的相互制衡，避免了一方說了算的局面。但是由于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃在編制程序、技術(shù)上都存在較大的差別，缺乏溝通的條件下，使得城中村改造規(guī)劃在審批上困難重重，同時也增加了改造成本，制約了城中村改造的進度。由于城中村改造不僅對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對整個城市的發(fā)展都有影響。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達十多種。各種規(guī)劃編制的部門不同、時間不同、編制的目標也有區(qū)別，這就造成了工作程序的不明。以磨山村為例，《武漢市城市總體規(guī)劃（1996—2020)》規(guī)劃其用地性質(zhì)為居住用地、文娛用地和綠地等?！段錆h市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃（1998—2010)》規(guī)定用地性質(zhì)為市場用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠地等?！段錆h新區(qū)總體規(guī)劃（2004— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。首先，在城中村改造過程中，一部分村民無法享受還建安置的待遇，因此不得不面臨重新置房。另一方面，大量的流動人口也因拆遷必須重新租房，這就形成了城市房地產(chǎn)市場的剛性需求，從而推動了房價的上漲。事實上，面臨居高的房價和不高的補償款， 很多人并不會做出購買商品房的決定，他們或是到偏遠的郊區(qū)去繼續(xù)“種房”，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。這就意味著房地產(chǎn)市場存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。其次，由于城中村改造享受了政府提供的一系列優(yōu)惠政策，因此在土地出讓中地價通常會大打折扣。以鸚鵡村為例，該村于2007年底進行了土地掛牌出讓，雖有四家單位競標，但最終以3. 81億元成交，2216元/平方米的樓面地價讓在場人士大跌眼鏡。而就 在同年9月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價達到3712元/平方米。該地塊與武漢豪宅項目——世茂錦繡長江相隔不遠，土地價值并沒有顯現(xiàn)出來。由于地價偏低，對周邊地塊的開發(fā)造成了一定的影響，形成了不公平的競爭環(huán)境。最后，為了維護自己的既得利益，很多城中村改制企業(yè)都擁有自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司，但是由于缺乏經(jīng)驗，其產(chǎn)品難以在品質(zhì)上得到保證。此外，為了方便城中村改造的順利實施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計上多以大戶型為主。從長遠來看，這部分房屋也有可能會在市場上流通，從而對城市住房結(jié)構(gòu)造成一定的影響，這和當前國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。外來流動人口是城中村人口構(gòu)成的重要組成部分，在數(shù)量上往往數(shù)倍于本村的常住人口。外來人口為城市提供了豐富的勞動力資源，緩解了城市勞動力的結(jié)構(gòu)性矛盾。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對于某些強度大、報酬低的工作或是臟、累、險的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動力短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機。大部分流動人口由于收入水平不高，所以選擇租住在城中村。城中村優(yōu)越的地理位置、廉價的房租大大降低了這部人的生活成本。城中村人口的流動情況可按居住和工作的處所分為兩類。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。這類人口在城市其他的區(qū)域工作，從收入上講，多屬中低收入的階層，但也有部分具有較高收入的白領(lǐng)人士。收入較低的這部分人由于收入限制，只能租住在城中村，居住狀況視收入狀況和所在城中村的房租水平而定。收入較高的部分白領(lǐng)大都因為剛剛工作不久，很多是畢業(yè)不久的大學(xué)生，既沒有足夠的積蓄購買商品房，又沒有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時居住在城中村內(nèi)。這類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對好些。另一類是居住在城中村，工作也在城中村的人口。這類人口多在城中村從事飲食、商業(yè)、勞務(wù)、美容美發(fā)等服務(wù)工作。他們以城中村作為謀生的主要場所，除非改變生計，他是城中村的忠實居住者。因此，城中村改造必定對這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，并沒有完全照顧到流動人口的切身利益。這也是目前社會上討論的熱點話題之一。武漢市城中村改造也并未在政策上對流動人口做出合理的安排。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會在城市中尋找適合他們經(jīng)濟條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。因此，在城中村改造過程中最主要的不是推翻影響城市面貌的建筑，而是能使改變生活環(huán)境和生活方式的人們實現(xiàn)“居者有其屋”，能夠針對弱勢群體的生存狀態(tài)給他們提供住宅和生存、生活的環(huán)境。(二）村集體方面存在的問題 （1）法律依據(jù)不足城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補償問題。目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓ā２疬w是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。比較棘手的問題是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動，是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存 在爭議。適用的法律不同，補償標準、當事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。此外，盡管相關(guān)政策對非法建筑的補償標準做出了相關(guān)規(guī)定，但是實際上隨著社會發(fā)展，在實際操作中不得不提高這一標準，從而才能順利進行改造。（2）產(chǎn)權(quán)不清城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。雖然已經(jīng)出臺很多政策來杜絕違法建筑。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，越是臨近拆遷的地方，搶建風(fēng)氣就越重。如果不承認產(chǎn)權(quán)的合法性，考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性，對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制拆除，令改造無所適從。如果承認了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢必更重。（3）資產(chǎn)量化對象不明確村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性凈資產(chǎn)在適當扣除社會保障和公共事業(yè)管理資金后，原則上全部作為股權(quán)量化的資產(chǎn)。誰擁有股權(quán)就意味著誰今后可以獲得企業(yè)的分紅。然而在股權(quán)量化對象的確定上卻存在相當大的難度，因為這受到戶籍、勞動年限、貢獻、管理者要素等諸多因素的制約。，不利于改造實施從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改造的推進；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的“城中村”現(xiàn)象。各自為政的用地布局難以實現(xiàn)區(qū)域的功能分區(qū)，不利于土地價值的提升，同時也容易造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。從個體上看，部分城中村在經(jīng)歷多次征地之后，只剩下宅基地和很少的難以利用的零星地塊，使城中村中改造面臨土地資源的緊缺的難題。由于土地資源太少，在編制規(guī)劃時往往是靠提高還建房和商品房的容積率來達到平衡，這樣不僅影響了環(huán)境的改善，而且加大了中心城區(qū)的開發(fā)強度，給將來的城市管理帶來很大壓力。，可利用地為 。，還建用地、開發(fā)用地、 公頃，這些土地又由12塊大小不一的地塊組成，每塊1000~5000nf，由于過于零碎，有些畸零偏小地塊甚至根本無法利用，這不僅給規(guī)劃帶來一定難度，開發(fā)商也無興趣對此 地進行開發(fā)。3．改制后的企業(yè)處境尷尬改造前，城中村實行的是農(nóng)村管理體制，由村委會和村黨支部負責處理村里的日常事務(wù)。改造后，撤銷了村委會成立了居民委員會，并將村集體經(jīng)濟組織改制成公司制企業(yè)，這意味著職能分工也將發(fā)生轉(zhuǎn)變?！矫?，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長的過渡期。村灣改造沒有完成前，己改制的企業(yè)還將履行拆遷、公共事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等職能。如果擔負了這些日常事務(wù)的管理工作，則“名不正，言不順”，也難以集中精力去搞經(jīng)營。如果不擔負這些事務(wù)，城中村改造將面臨困難的境地。另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟壓力增大。一般而言，城中村的產(chǎn)業(yè)主要是物業(yè)。改制前，村集體的物業(yè)租賃享受了很多涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，改制后一律按城市企業(yè)對待，物業(yè)稅達到收入的17%以上，村民受惠大幅減少。村集體經(jīng)濟改制后，股民的期盼是分紅, 并希望能逐年提高，過去是給村民發(fā)福利，表現(xiàn)為“施予”，現(xiàn)在是分紅，表現(xiàn)為“貢獻”，經(jīng)濟壓力陡然增大。(三）村民個人方面存在的問題在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。但是，這主要體現(xiàn)在物質(zhì)文化上，比如說音樂、飲食、服飾等方面。在思想觀念方面，仍然顯得比較保守。固有的陳舊觀念為城中村改造增加了難度。首先，法制觀念十分淡薄。在界牌村調(diào)查的過程中，發(fā)現(xiàn)違建現(xiàn)象隨處可見，越是拆遷即將開展的地方，風(fēng)氣越是盛行。雖然政府三申五令地禁止違建，但是出于“法不責眾”的思想，搶建、違建現(xiàn)象屢禁不止。在拆違過程中，部門村民更是發(fā)生了不理智 的抗法行為，并導(dǎo)致了多起流血事件。其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨門獨戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。在強烈的“戀土情結(jié)”、“戀鄉(xiāng)情結(jié)” 作用下，