【正文】 城中村改造探討——以漢陽區(qū)城中村改造中的問題與對策為例摘 要城中村問題是在我國城鄉(xiāng)二元體制的特殊國情下，由于快速城市化而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，目前在各大、中城市中普遍存在。近年來，城中村在建筑、規(guī)劃、管理、治安、消防等方面暴露出了很多問題，引起了政府、學(xué)者和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國內(nèi)多個(gè)城市都先后啟動(dòng)了城中村改造工作。但是，城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，存在著管理體制、資金籌措、利益分配及觀念轉(zhuǎn)變等諸多方面的難題，從而導(dǎo)致改造進(jìn)展緩慢。目前，武漢市城中村改造的各項(xiàng)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，但是由于經(jīng)驗(yàn)不足，因此實(shí)際上是靠“摸著石頭過河”。選取武漢市漢陽區(qū)城中村作為研究對象，是基于漢陽區(qū)作為武漢三鎮(zhèn)之一，區(qū)域內(nèi)城中村類型豐富，且改造工作走在武漢市前列，其面臨的問題具有較強(qiáng)的代表性。首先，結(jié)合各地城中村改造實(shí)踐，對城中村相關(guān)概念做出了界定，梳理了城中村改造的相關(guān)理論。其次，通過深入到漢陽區(qū)城中村，了解了城中村改造的現(xiàn)狀。再次，通過對十里鋪村、磨山村等典型城中村的案例分析，歸納了漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題。進(jìn)而針對城中村改造中存在的問題從利益博弈、可持續(xù)發(fā)展、政府失靈等方面進(jìn)行了深層次的原因分析。最后，從協(xié)調(diào)改造各方利益、完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障、拓展改造資金籌措渠道等方面，對完善漢陽區(qū)城中村改造提出了較為系統(tǒng)且操作性強(qiáng)的對策和建議。關(guān)鍵詞：城中村；城中村村民；城中村改造；集體土地；利益；拆遷安置一、城中村改造的相關(guān)理論 (一)城中村的概念及內(nèi)涵我國對于城中村的研究時(shí)間并不長，目前學(xué)術(shù)界對于城中村的概念和提法還沒有達(dá)成共識(shí)。早期研究把城中村稱為都市中的村莊、都市中的鄉(xiāng)村、城市里的鄉(xiāng)村等，近年來的研究逐漸統(tǒng)一于城中村的說法。城中村有著豐富內(nèi)涵，但是歸納起來，城中村的內(nèi)涵至少應(yīng)包括以下幾方面：(1)從地域空間范圍上來看，城中村應(yīng)該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)。(2)從土地的所有權(quán)屬來看，城中村的土地是集體所有制而非國家所有，這一點(diǎn)是城中村的核心特征之一，也是城中村問題的核心所在。(3)從行政體制上看，城中村的基層組織仍然是村民委員會(huì)，在行政隸屬上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。(4)從居民的戶籍上看，城中村的居民仍然是農(nóng)業(yè)戶口，因此在理論上他們?nèi)匀粨碛懈?，雖然耕地的數(shù)量實(shí)際上往往很少甚至已經(jīng)沒有，居民的收入也往往來自非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(5)從生活方式上來看，伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐漸遠(yuǎn)離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)模式，城市化傾向越來越明顯。武漢市對城中村的界定是這樣的：城中村是指《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設(shè)用地控制范圍圖（1997—2010年)》確定的城市建設(shè)發(fā)展預(yù)留地范圍內(nèi)，因國家建設(shè)征用土地后僅剩少量農(nóng)用地、農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政 村。主要分布在江岸、江漢、橋口、漢陽、武昌、洪山等6個(gè)區(qū)，共有147個(gè)行政村和 15個(gè)農(nóng)林單位。，其中農(nóng)業(yè)人口 萬人。 (二）相關(guān)理論基礎(chǔ) 城中村概念的提出是與城市發(fā)展及城市化進(jìn)程有著密切的聯(lián)系，根據(jù)美國學(xué)者諾瑟姆（R. M. Northam)的觀點(diǎn)，一個(gè)國家或地區(qū)的城市人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓^程可以概括為一條稍被拉平的“S”形曲線, —個(gè)國家或地區(qū)城市化的進(jìn)程分成3個(gè)階段：（1)城市化發(fā)展水平較低的起始階段；（2)城市化進(jìn)程的加速階段；（3) 城市化進(jìn)程的后期階段。根據(jù)這一理論，一個(gè)國家或地區(qū)在城市化發(fā)展過程在經(jīng)過第一個(gè)拐點(diǎn)之后將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)城鎮(zhèn)人口比例高速增長的時(shí)期。在此階段，由于城市化的速度快于城市設(shè)施建設(shè)和城市開發(fā)的速度，常常會(huì)產(chǎn)生許多“城市病”。結(jié)合我國國情，我國的城市化主要伴隨著改革開放30年的巨大變化而來。從1980 年以來的20多年間，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城市化水平已從1978年的17. 9%提高到2006年末的44%。按照以上理論，這段時(shí)期正處于從“起始階段”向“加速階段”過渡的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，也就是“城市病”高發(fā)時(shí)期。正是在這一時(shí)期，城中村在我國眾多城市里“四面開花”，成為城市建設(shè)中的不和諧音符。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)界定是清楚的，交易各方都將力求降低交易費(fèi)用，使資源流向成本最小而產(chǎn)出最大的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。當(dāng)制度非均衡出現(xiàn)以后，制度就可能被創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)會(huì)得到修正。企業(yè)是對市場的替代，即通過組織行為來代替價(jià)格機(jī)制配置企業(yè)內(nèi)部資本，以降低市場交易費(fèi)用。公司制企業(yè)就是通常人們所說的現(xiàn)代企業(yè)制度，是一個(gè)獨(dú)立于出資者的自然人形式的經(jīng)濟(jì)、法律實(shí)體，從理論上講, 它有永續(xù)的生命；其股份可以自由轉(zhuǎn)讓；其出資人承擔(dān)有限責(zé)任。因此，城中村改造要進(jìn)行制度創(chuàng)新，就要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革?？茖W(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容簡要地說就是：全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)（WCED)正式提出了 “可持續(xù)發(fā)展”的概念，自此，可持續(xù)發(fā)展不僅成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科研究的焦點(diǎn)，而且成為指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則，被運(yùn)用到人類社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。1996年6月，聯(lián)合國在伊斯坦布爾召開的第二次世界人類住區(qū)會(huì)議上，確立了21世紀(jì)人類奮斗的兩個(gè)主題，即人人有適當(dāng)?shù)淖》亢统鞘谢澜缰械目沙掷m(xù)發(fā)展的人類居住區(qū)發(fā)展。早在1995年我國政府頒布的《中國 21世紀(jì)議程》中，已明確把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期計(jì)劃的重要指導(dǎo)方針?？沙掷m(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同追求的理想模式，它是指 在不斷提高人們生活質(zhì)量和環(huán)境承受能力的同時(shí)，既滿足人們當(dāng)前的需要，但又不損害下一代生存和發(fā)展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。作為人類最主要的聚居地和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，城市可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展。城中村改造既是房屋形態(tài)的改造，也是社會(huì)形態(tài)的改造，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。二、漢陽區(qū)城中村改造現(xiàn)狀(一）漢陽區(qū)城中村概況 漢陽區(qū)位于武漢市城區(qū)的西南部，武漢長江大橋的北端，東瀕長江，北臨漢水，西南與蔡甸區(qū)相連，呈三角形地帶。，其中農(nóng)用地 ，%,，%,未利用地 ， %。%的土地是水面，%，因此其主要地類是建設(shè)用地，其次是農(nóng)業(yè)用地，未利用地很少。，屬于人多地少，土地資源緊張的地區(qū)。(1)沿交通干線及城市環(huán)線分布出于我國城市化采用了“攤大餅”式的發(fā)展模式，主要特征就足依賴于城市交通干線進(jìn)行城電擴(kuò)張。漢陽區(qū)城中村主要以漢陽大道、鸚鵡大道、龍陽大道、濱江大道、城市二環(huán)線、三環(huán)線等交通十線為軸分布。以漢陽大道為例，其兩側(cè)就分布有鐵橋村、五里墩村、漢橋村、十里鋪村、燎原村、磨山村等十幾個(gè)城中村。通過觀察。，而且分布于二環(huán)線以內(nèi)的城中村耕地?cái)?shù)最明顯少于三環(huán)線附近的城中村所擁有的耕地?cái)?shù)量，這與當(dāng)?shù)氐某鞘谢潭认辔呛稀?2)沿城市工業(yè)點(diǎn)、商圈分布城市對外擴(kuò)展中總是伴隨有大型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。漢陽區(qū)及其周邊分布有武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、漢陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、黃金口工業(yè)園、洲頭工業(yè)園以及眾多的鄉(xiāng)、村級(jí)的工業(yè)園區(qū)。將大量農(nóng)地納入城市建設(shè)內(nèi)，農(nóng)用地在工業(yè)區(qū)的輻射作用下轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，但保留了大多傳統(tǒng)村落居住用地，形成遺留下的城中村。如漢陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)周邊就分別有龍陽村、漢城村、陶家?guī)X村、湯山村等多個(gè)城中村。值得注意的是，由于土地獲得的廉價(jià)性，加上產(chǎn)業(yè)安排上合理，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。漢陽區(qū)還擁有目前已經(jīng)成熟的鐘家商圈和人氣漸旺的王家灣商業(yè)圈，在積聚效應(yīng)外，拉動(dòng)了城中村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如十里鋪村屬的建材市場毗鄰好美家家居廣場，目前已經(jīng)具有一定的知名度。在城市發(fā)展過程中，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也出現(xiàn)了起伏波動(dòng)的變化。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城中村都有過大興企業(yè)的歷史，經(jīng)濟(jì)也一度出現(xiàn)了跳躍式的增長，但是由于種種原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)企業(yè)都先后紛紛倒閉，致使城中村經(jīng)濟(jì)面臨負(fù)債危機(jī)。城中村經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展源自城市化帶來的城中村土地大幅升值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如十里鋪村在90年代中期時(shí)還處于負(fù)債狀態(tài)，隨著十里鋪商業(yè)區(qū)的興起和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展，2007年村集體收入預(yù)計(jì)突破2000萬元。龍陽村則由于毗鄰東風(fēng)汽車基地，因此該村集體經(jīng)濟(jì)收入主要靠出租土地、修建汽車展銷中心等，由此城中村產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)依托特點(diǎn)。在村民方面，其經(jīng)濟(jì)收入也發(fā)生了顯著變化。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城中村農(nóng)民已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式。大部分村民憑借穩(wěn)定的房租收入就可以過著衣食無憂的生活。但是也有一部分思想進(jìn)步的村民，在獲得穩(wěn)定的收入之余，另外在城市從事著其他工作。此外，不同城中村之間在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上也表現(xiàn)出了較大的差異性。其中，地理位置和人口是主要的因素。部分城中村由于缺乏資金，改造遲遲不能啟動(dòng)。(二）漢陽區(qū)城中村改造政策及進(jìn)度自武漢市2004年正式啟動(dòng)城中村綜合改造以來，漢陽區(qū)城中村改造工作也在市相關(guān)改造政策的指導(dǎo)下隨之開展。武漢市城中村綜合改造的原則是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧，屬地管理。目標(biāo)任務(wù)是：促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會(huì)保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?；按城市?guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)及要求，改善城中村的公共設(shè)施，建設(shè)文明社區(qū)；按照城市管理規(guī)范要求，提升城市整體功能。武漢市城中村綜合改造主要分為兩大方面，即改制和改造。改制是改造的前提和基礎(chǔ)，改造是整個(gè)城中村綜合改造工作的重點(diǎn)和關(guān)鍵。(1)改制情況改制工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、村民戶籍變更、撤銷村民委員會(huì)組建社區(qū)居民委員會(huì)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障以及計(jì)劃生育等內(nèi)容。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會(huì)、計(jì)劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情。而集體經(jīng)濟(jì)組織改制中由于面臨村集體資產(chǎn)的清核、量化及明確量化對象等復(fù)雜細(xì)節(jié)導(dǎo)致難度很大。勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等方案的實(shí)施受村民觀念和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響也未能完全實(shí)施。由于每個(gè)村的具體情況不一樣，所以改制的進(jìn)度也不一致。從總體的實(shí)施情況來看，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，人口構(gòu)成簡單的城中村改制進(jìn)行的相對順利。(2)改造情況改造建設(shè)的實(shí)施是城中村綜合改造的關(guān)鍵所在。由于在改造建設(shè)過程中涉及到對土地利用的處置和個(gè)人宅基地及房屋的處置，不僅涉及眾多部門、人員的參與，而且由于背后的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和補(bǔ)償問題十分復(fù)雜，再加上巨大的拆遷量所需資金數(shù)額龐大，因此進(jìn)度緩慢。目前，漢陽區(qū)完成改造