【正文】 人如果拒不退還，城管部門怎么辦？由于缺乏強制措施，也只能等上三個多月才能申請法院強制執(zhí)行。在此期間，周圍的群眾意見很大，如何平衡？此外還存在法律規(guī)定滯后于實際以致缺乏可操作性、行政執(zhí)法相對人越發(fā)復(fù)雜、行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費不足等等問題，可謂是問題一籮筐。面對如此多的問題，我們該怎么辦？古羅馬的西塞羅說得好：“官員是說話的法律，法律是不說話的官員”。 [2]在法律原則、制度和規(guī)則尚處在“整體性”缺失的階段的情況下，如果有一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍，善意的執(zhí)法守法，即使制度不完善、規(guī)范之間存在沖突等缺陷，也可以在執(zhí)行中得到糾正、彌補和完善。然而令人遺憾的是，雖然近年來，隨著法治建設(shè)的發(fā)展和深化，我國執(zhí)法隊伍的法律知識、法治觀念、執(zhí)法水平和公民的守法意識、護法精神都有了很大提高，執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法質(zhì)量有了很大改進。但仍然存在諸多問題，任意執(zhí)法、惡意執(zhí)法、違法執(zhí)法等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，不僅不能通過執(zhí)法克服和減少法律沖突，而且進一步擴大、激化了這種沖突?！　　∫虼?，我們很有必要進一步加強執(zhí)法者法律適用能力的理論和應(yīng)用研究，從而把更多的優(yōu)秀人才引進到執(zhí)法者隊伍中來，逐步提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和水平，讓這些“說話的法律”們說好話，說真話，說行話。（二）城管執(zhí)法產(chǎn)生的背景新中國成立后，隨著城市化進程的加快，城市規(guī)模不斷擴大，城市人口迅速膨脹，鄉(xiāng)村的農(nóng)民變成了城郊居民，城郊居民又變成了城市市民，但他們的生活方式與現(xiàn)代城市文明的要求還有很大差距。隨地吐痰、亂潑污水、亂扔拉圾等不良的生活習(xí)慣仍然存在，在樓體外亂曬衣物，在建筑物上亂安亂裝、亂扯亂掛等等情形也屢見不鮮。針對這些現(xiàn)象，我國在體制和設(shè)置等方面進行了諸多有益的試點和嘗試。新中國之初，各個城市建立了環(huán)衛(wèi)管理機構(gòu)，之后，環(huán)衛(wèi)部門的隸屬發(fā)生頻繁變動，跟別歸屬過公安、衛(wèi)生、供銷等部門。1980年起，城市的環(huán)境工作改由城市建設(shè)系統(tǒng)管理。改革開放之后，城市人口激增，城市環(huán)境破壞嚴(yán)重，這些問題如果不及時解決，是比嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮。但當(dāng)時的政府相關(guān)部門執(zhí)法權(quán)力重疊，職責(zé)邊界不清，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)處罰與執(zhí)法疲軟的弊病。要盡快扭轉(zhuǎn)“一群大蓋帽管不了一個破草帽”的局面，還市民一個清潔優(yōu)美的城市換進個，就必須設(shè)置一個幾十高效的新職能機關(guān)。《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于集中行使行政處罰權(quán)的規(guī)定消除了達成這個目標(biāo)的法律障礙。1997年5月北京市宣武區(qū)最早啟動城市管理綜合執(zhí)法的試點。之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國相繼成立城管部門。城管部門的成立是我國針對城市管理進行的一項比較成功的嘗試。我們必須客觀的承認，由于執(zhí)法力量的集中，增強了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體關(guān)注的很多老大難問題得到了幾十解決，市容市貌日新月異。所以說，從發(fā)展歷史和工作成果上看，城管存在也是合理且必要的。經(jīng)過近幾年的摸索和大膽實踐，城管執(zhí)法工作取得了巨大的成果和顯著的成就，整個市容環(huán)境有了巨大的改變，人文素質(zhì)也有了相應(yīng)的提高，初步得到市民的認可，但是存在的問題仍很多，并且亟待解決。過去，一個市容環(huán)境問題可能要五六個單位共同管理，職能交叉，責(zé)任不清，導(dǎo)致誰都管，誰都管不了的局面。為解決這一問題，經(jīng)宣武區(qū)政府申請，北京市政府上報，國務(wù)院法制局批復(fù)，宣武區(qū)于1997年5月23日率先在全國開展了“相對集中行政處罰權(quán)”的試點工作。此后，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)〔1999〕23號）中關(guān)于“繼續(xù)積極推進相對集中行政處罰權(quán)的試點工作，并在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴大試點范圍”的要求，全國的23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市分別建立了相對集中行使行政處罰權(quán)試點組織。城管執(zhí)法組織最初承擔(dān)著五項基本職能，分別是：工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生的全部或部分職能。這五項基本職能分別由工商、規(guī)劃、園林、交管等部門劃轉(zhuǎn)，解決的是各單位長期解決效果不明顯的問題。自2002年以來，城管執(zhí)法的職責(zé)不斷增加，目前已擴充到了13個方面292個案由。這其中包括施工工地的管理、城市節(jié)水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停車、市政等諸多方面，涉及公眾生活的各個方面，甚至連“犬排便”、“冬天暖氣不熱”等問題也列入了城管執(zhí)法范圍。在不增加人員的基礎(chǔ)上，城管執(zhí)法職責(zé)的擴充，給城管執(zhí)法工作帶來了巨大壓力。組建之初，城管執(zhí)法組織實行“兩級政府、三級管理”，以區(qū)為管理主責(zé)單位。近年來，為進一步理順城管執(zhí)法體制，加強城管執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理，市政府組建了北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局，負責(zé)本市城管監(jiān)察行政執(zhí)法的指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)，以及監(jiān)督考核等工作，部分區(qū)、縣城管大隊也對所轄城管分隊實行了垂直管理，即由區(qū)城管大隊統(tǒng)一行使城管分隊的人事任免權(quán)和財務(wù)管理權(quán)。組建城管的執(zhí)法人員主要來源于各職能單位、軍轉(zhuǎn)干部、應(yīng)屆畢業(yè)學(xué)生及社會公開招聘，執(zhí)法人員身份全部為國家公務(wù)員。（三）城管執(zhí)法的主要模式我國城管制度是上世紀(jì)90年代末設(shè)立的，設(shè)立之初，職能定位是“相對集中處罰權(quán)”，職能主要集中在市政市容管理相關(guān)的領(lǐng)域，如市容環(huán)境、管理游商和無照經(jīng)營等，行使的職能多是發(fā)生在市鎮(zhèn)街面上，不僅簡單易見，而且易于取證，相對來說操作性強。但是這十幾年間，城管職能由之前的90多項增加到現(xiàn)在的近300項，增長3倍多，囊括了市容環(huán)境、環(huán)境保護、施工現(xiàn)場、節(jié)水、市政管理等許多領(lǐng)域，職能行使的范圍已經(jīng)從街面進入到小區(qū)，甚至居民家里。隨著職能數(shù)量增加、范圍擴大，勢必降低了職能之間的相關(guān)度，同時，隨著行政管理專業(yè)化程度不斷提高，讓一個機構(gòu)行使彼此關(guān)聯(lián)性并不強的近300項職能，熟悉上百項相應(yīng)的法律規(guī)范，城管的執(zhí)法難度可想而知。而且，現(xiàn)行城管工作實踐中，相當(dāng)一些工作缺乏法律法規(guī)的支撐，在行政管理上沒有明確的法律法規(guī)予以界定，也給管理工作帶來了極大的難度。我國至今沒有一部《城市管理法》來規(guī)范城管執(zhí)法，不能實現(xiàn)職權(quán)法定，由此導(dǎo)致城管執(zhí)法機制不順。“法無明文規(guī)定不能隨意行政、法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰”。沒有翔實的實體法和程序法作支撐，只有禁止條款，沒有處罰條款和具體的行政強制措施及有效的行政執(zhí)法手段。法律沒有設(shè)定城管部門擁有限制人身自由的行政處罰權(quán)，遭遇暴力抗法時沒有刑事拘留權(quán)，行政相對人拒絕履行行政處罰決定時，只能申請人民法院強制執(zhí)行，其過程繁瑣、漫長、往往達不到執(zhí)法效果。沒有法律保障，導(dǎo)致城市管理和執(zhí)法無法順利實施，城市管理流于形式，治標(biāo)不治本。既然城管集中行使的職權(quán)是多元的，這就必然牽扯到一個實務(wù)的問題——行政主體在實施職權(quán)的過程中以什么樣的身份出現(xiàn)。目前我國憲法和行政組織法根本沒有對城管部門的地位加以確認。因此，各地方城管的組織模式十分混亂，從決定主體上看，省級政府、甚至市或縣級政府都可以自行設(shè)立城管：在級別上看，鄉(xiāng)、縣、區(qū)、市都有自己的城管建制度，中央沒有：從身份上看，有的城管組織有行政主體資格，但有的則屬于地方政府工作機構(gòu)。組織上的混亂直接導(dǎo)致監(jiān)管和救濟方面的困難，可能會滋生暴力性的執(zhí)法方式。建議可以對城管執(zhí)法采取垂直管理模式，即市、區(qū)城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)由市城市管理行政執(zhí)法部門垂直管理，這樣有助于加強監(jiān)督，統(tǒng)一思路。（四）城管執(zhí)法的目的和理念隨著城市化進程的不斷推進，廣大市民在享受優(yōu)美的環(huán)境、優(yōu)良的秩序、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、優(yōu)化的管理的同時，也感知了占道經(jīng)營、出店經(jīng)營、亂扔垃圾、亂潑污水，亂搭亂建等違法違章行為給城市帶來的“臟”“亂”“差”“吵”，這就要求我們在城市管理行政執(zhí)法工作中對城市中人的因素和物的因素實行綜合管理，并進行導(dǎo)引、規(guī)范、治理、經(jīng)營和服務(wù)，為廣大市民提供一個宜居宜業(yè)的環(huán)境。 城市管理人員應(yīng)該樹立公共服務(wù)的觀念，受傳統(tǒng)的觀念驅(qū)使，使得城管執(zhí)法者一開始就將被執(zhí)法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執(zhí)法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權(quán)力部門執(zhí)法之難的困境，長久下去恐怕還會引發(fā)更多更大的對抗和沖突。所以，應(yīng)該將暴力型執(zhí)法理念向以人為本的人性化執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變。 人性化的執(zhí)法理念主要表現(xiàn)在“以人為本”構(gòu)建和諧社會的發(fā)展觀念上，但因為執(zhí)法對象大都是由農(nóng)村涌入城