【正文】 師制度的成文法規(guī)，標(biāo)志著現(xiàn)代律師制度在中國(guó)正式確立。北洋軍閥政府《法院編制法》第64條規(guī)定：“律師在法庭代理訴訟或案件辯護(hù)時(shí)，其語(yǔ)言舉動(dòng)，如有不當(dāng)，審判長(zhǎng)得禁止其代理辯護(hù)。其非律師而為訴訟代理人或辯護(hù)人者，亦同?！笨梢?jiàn)，公民代理一直以來(lái)是允許存在的，即使建立律師制度也未強(qiáng)制禁止公民代理。民國(guó)時(shí)期法律多效法日德，傾向于推行強(qiáng)制律師制度。1922年《民事訴訟條例》對(duì)公民作為代理人和輔助人做出了限制，第八十三條及第九十四條均有“非律師而為訴訟代理人者，法院得裁判禁止之?！彼坪醵沤^公民代理行為。然而 “為某一國(guó)人民制定的法律，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)于該國(guó)人民?！甭蓭熤贫确脚d未艾，律師數(shù)量是否足夠支撐法律服務(wù)需求？并不久遠(yuǎn)前，1907年《大清刑事民事訴訟法草案》被因不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)的國(guó)情民風(fēng)擱置，山西巡撫恩壽光緒三十三年二月初四日上奏稱(chēng)：“惟中國(guó)當(dāng)此預(yù)備之初，民間之知識(shí)未盡開(kāi)通，新政之人材（才）尤須培植，晉省地偏西北，近數(shù)年來(lái)風(fēng)氣雖已漸開(kāi)，地方士紳尚未有輸入法律思想，而審判人員亦非能倉(cāng)率養(yǎng)成。此原奏內(nèi)陪審員、律師兩項(xiàng)不免有待躊躇也。奉頒刑事、民事訴訟各法，大要準(zhǔn)中國(guó)之情形。” 《宮中檔光緒朝奏折》, 第二十四輯, 臺(tái)灣故宮博物院, 1975.兵荒馬亂中法律并非那么必要可貴，幾易廢改。伴隨著中共的成長(zhǎng)和蘇區(qū)的建立，一些關(guān)于訴訟的條例和辦法陸續(xù)頒布，此中不見(jiàn)“律師”，反而出現(xiàn)“代理人、辯護(hù)人或輔佐人”。1949《熱河省市縣旗人民法院民刑事訴訟簡(jiǎn)易手續(xù)》第十條規(guī)定:“當(dāng)事人以直接向司法人員陳述解決問(wèn)題為原則。如因特殊情形認(rèn)為有選任訴訟輔助人之必要，得就下列人員中選任，呈準(zhǔn)人民法院批準(zhǔn)作為訴訟代理人、辯護(hù)人或輔佐人：配偶，直系血親卑親屬或共同經(jīng)濟(jì)生活之親屬；有法律上利害關(guān)系之人；基本正義，并經(jīng)區(qū)以上政府機(jī)關(guān)團(tuán)體證明確非另有私圖之公正人士。” 社科院法學(xué)研究所民訴組、北京政法學(xué)院民訴組主編：《民事訴訟法參考資料 第一輯》[G]，法律出版社 1981 年版，第 263 頁(yè)。1950年的《中華人民共和國(guó)訴訟程序試行通則》（草案）在立法上提出了“人民律師”的概念。1954年《中華人民共和國(guó)法院組織法》第七條第二款規(guī)定：被告人除自己行使辯護(hù)權(quán)外，可以委托律師為他辯護(hù)，可以由人民團(tuán)體介紹的或者經(jīng)人民法院許可的公民為他辯護(hù)，可以由被告人的近親屬、監(jiān)護(hù)人為他辯護(hù)。人民法院認(rèn)為必要的時(shí)候，也可以指定辯護(hù)人為他辯護(hù)。此時(shí)，公民代理制度在正式頒布實(shí)行的法律中得以確立。確立公民代理制度的理由在建國(guó)初的法學(xué)著作可見(jiàn)，如我國(guó)的律師服務(wù)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的發(fā)展都遠(yuǎn)不夠滿(mǎn)足社會(huì)日益增長(zhǎng)對(duì)的法律服務(wù)的需要；法律是公民保護(hù)自己權(quán)利的工具，不應(yīng)僅僅成為某部分人（律師）手中的工具；在律師這個(gè)共同體以外仍有一些非律師人員從事此項(xiàng)工作，可形成合理的分工；非律師人員可以給律師形成一定的壓力和競(jìng)爭(zhēng)，以促使律師提供更好的服務(wù)和更低的收費(fèi)等。 蔡定劍． 歷史與變革———新中國(guó)法制建設(shè)的歷程［M］．北京: 中國(guó)政法大學(xué)出版社， 1999: 34．．（二）公民代理制度之現(xiàn)實(shí)運(yùn)行2004年，司法部公布了對(duì)基層法律服務(wù)調(diào)研項(xiàng)目的結(jié)果，其中的一個(gè)數(shù)據(jù)在媒體和學(xué)術(shù)界引起了廣泛關(guān)注，即中國(guó)還有206個(gè)縣根本沒(méi)有律師。這是公民代理與基層法律服務(wù)不得不存在的土壤，是律師服務(wù)的荒涼地帶。沒(méi)有律師事務(wù)所或只有一家律師事務(wù)所在廣大西部地區(qū)普遍存在。真正活躍在縣城的法律服務(wù)人群是“基層法律服務(wù)工作者”?；鶎臃晒ぷ髡叩臏?zhǔn)入門(mén)檻較之律師要低，收費(fèi)自然也低廉，可補(bǔ)律師數(shù)量的不足和費(fèi)用高昂之缺。然而，多數(shù)法律服務(wù)所也是集中于中小城市和縣城，廣大的鄉(xiāng)村難覓法律工作者的蹤影，除了杯水車(chē)薪的法律援助和法律服務(wù)所外，法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏的村民如何接近法院，完成訴訟活動(dòng)？公民代理制度的設(shè)計(jì), 其本義在很大程度上是使一些文化程度較低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱或表達(dá)能力較差的公民可以借助親戚和朋友的幫助而實(shí)現(xiàn)獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。不得借此牟取經(jīng)濟(jì)利益是公民代理與律師訴訟代理之間的基本區(qū)別, 熟人圈則是公民代理發(fā)揮作用的社會(huì)基礎(chǔ)。但公民代理制度的復(fù)雜性在于它在實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)中可能往兩個(gè)意想不到的方向發(fā)展:一個(gè)方向是違反規(guī)定, 異化成暗中收費(fèi)的“黑律師”，演化為滋生腐敗、干擾律師行業(yè)的溫床。另一個(gè)方向則是代理服務(wù)對(duì)象超越了村莊熟人圈, 面向半熟人圈甚至陌生人開(kāi)放, 但仍堅(jiān)持無(wú)償服務(wù)原則“土律師”或“赤腳律師”，搭建“迎法入鄉(xiāng)”和“接近正義”的橋梁。 應(yīng)星.“迎法入鄉(xiāng)”與“接近正義”—對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村“赤腳律師”的個(gè)案研究[J].政法論壇，2007(4).市場(chǎng)的趨利性與法律法規(guī)監(jiān)管的空白導(dǎo)致法律服務(wù)市場(chǎng)中出現(xiàn)了無(wú)需職業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻且無(wú)需執(zhí)業(yè)投入成本的從業(yè)主體——職業(yè)公民代理人。他們不乏由于職業(yè)素養(yǎng)缺失而使委托當(dāng)事人權(quán)利遭受二次侵害，擾亂法律服務(wù)市場(chǎng)者。2003年上海市第二中級(jí)人民法院曾針對(duì)個(gè)案進(jìn)行研究，以長(zhǎng)期在該院進(jìn)行公民代理的龔某、孫某、章某為樣本。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，此三人在該院代理的56件案件中，本人以及代理上訴的有45件，%；代理被告且該被告未上訴的僅有1件，%。就代理案件類(lèi)型而言，除章某集中代理相鄰案件、物業(yè)管理案件、房屋糾紛案件外，龔某和孫某代理的案件類(lèi)型較多，涉及民事賠償、借貸、經(jīng)濟(jì)票據(jù)、合同案件甚至刑事自訴案件。而在這幾名職業(yè)公民代理人本人以及代理原告、自訴人、申請(qǐng)?jiān)賹徣说?8件案件中，敗訴的有24件，%；在本人以及代理上訴人提起上訴的45件案件中，二審法院維持原判決或裁定的有33件，%，另有5件上訴人撤訴或未繳納上訴費(fèi)按自動(dòng)撤訴處理，%，%?！堵殬I(yè)公民代理現(xiàn)象需引起重視》，瀏覽日期：2010912.公民代理的弊端由此可見(jiàn)。更惡劣的情況是，一些代理人利用與人民法院或有關(guān)機(jī)關(guān)的特殊關(guān)系，以“黑律師”的身份包攬?jiān)V訟，拉案源，腐蝕拉攏審判人員。2013年立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)慎重考慮采納了全國(guó)律協(xié)的意見(jiàn)修改了《民事訴訟法》第五十八條。修改后的《民事訴訟法》遏制了異化的公民代理——“黑律師”，但仍留合法公民代理一安身之地。維持了使一些文化程度較低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱或表達(dá)能力較差的公民可以借助親屬、熟人社區(qū)的幫助而實(shí)現(xiàn)獲得司法救濟(jì)的權(quán)利的立法初衷，讓邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的公民可以接近司法救濟(jì)。這一改變，是對(duì)建國(guó)初建立公民代理制度過(guò)于理想化的設(shè)想的修正。然而，這里面存在著公民代理的公益性與法律職業(yè)化相沖突的問(wèn)題。（三）公民代理公益性與司法專(zhuān)業(yè)化由于法律程序的日益復(fù)雜化和技巧化以及往往需要具備訴訟辯論能力等因素，法律訴訟代理人群體在社會(huì)分工中產(chǎn)生。作為法律職業(yè)者典型代表的律師的出現(xiàn)決定于訴訟活動(dòng)的實(shí)際需要。在《民事訴訟律草案》完成并奏呈朝廷的奏折中，沈家本言，“古代之社會(huì)法律，關(guān)系甚為簡(jiǎn)單，無(wú)訴訟代理之事，則代理制度無(wú)自而生。近世之社會(huì)，法律關(guān)系至為煩雜，非有法律知識(shí)及特別技能之人，不能達(dá)訴訟之目的。故各國(guó)咸認(rèn)訴訟代理之制度，并認(rèn)為訴訟代理為職業(yè)之律師制度。本案亦采用之?！?茅彭年、李必達(dá)主編：《中國(guó)律師制度研究資料匯編》[G]. 333頁(yè). 北京. 法律出版社. 2002.人類(lèi)社會(huì)法律發(fā)展至今，訴訟程序制度已日趨復(fù)雜與嚴(yán)格，法律形式主義在訴訟程序中得到體現(xiàn)。表現(xiàn)在：訴訟請(qǐng)求的正式陳述可能又長(zhǎng)又復(fù)雜，而且必須正確地組織語(yǔ)詞并陳述；每一條陳述被告都要逐條反駁，對(duì)陳述和反駁內(nèi)容的真實(shí)性需要經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)和證據(jù)證明，并將決定訴訟結(jié)果，因此，選擇非法律職業(yè)者充當(dāng)訴訟代理人或自行陳述與辯護(hù)已經(jīng)不能保證勝訴?！敖咏x(access to justice)”的兩層含義一是接近司法（或稱(chēng)接近法院），而是保障司法的公平、公正，讓每一個(gè)進(jìn)入訴訟程序的人都能真正的接近正義。走進(jìn)法院并不意味著真正接近了正義，為了得到勝訴判決已需要借助于深諳法律的職業(yè)者。公民代理的理念是讓弱勢(shì)人群能夠通過(guò)借助親友的幫助獲得司法救濟(jì)，具有社會(huì)公益性，可試想，若委托的親友亦不甚懂法律與當(dāng)事人懵懂應(yīng)訴又有何異？如此制度設(shè)計(jì)的意義何在？筆者在一基層法院實(shí)習(xí)的時(shí)候接觸到不少公民代理的案件，其中有非法職業(yè)代理的，也有委托在當(dāng)?shù)厥烊松鐓^(qū)較有威望的親友幫助訴訟的。后者與當(dāng)事人無(wú)委托代理的案件審理起來(lái)都較為吃力，審判員需要不時(shí)糾正當(dāng)事人的行為舉止，提醒法庭規(guī)則，解釋訴訟程序，翻譯法言法語(yǔ)等等。某次庭審結(jié)束后案件的獨(dú)任審判員甚為苦惱，說(shuō)道，“當(dāng)事人自己不懂法律，可還要委托另一個(gè)不懂法律的人參加訴訟?！痹V訟實(shí)踐中當(dāng)事人的合法權(quán)利是否完滿(mǎn)得到實(shí)現(xiàn)可想而知?，F(xiàn)行立法缺乏對(duì)此問(wèn)題的詳細(xì)思考。如何兼顧公民代理的社會(huì)公益性與司法專(zhuān)業(yè)化要求，真正接近正義而不漂浮在理想的空中樓閣？筆者認(rèn)為，應(yīng)在三大訴訟法對(duì)于公民代理人的原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改和細(xì)化，增加資格限制，要求公民代理人具備法學(xué)教育背景或者法律職業(yè)背景，如此公民代理人才能幫助當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。從公民代理的立法初衷與現(xiàn)行法律對(duì)于公民代理的規(guī)定上看，公民代理人并非法律服務(wù)市場(chǎng)的服務(wù)主體，其提供的是一種基于特定關(guān)系的支持與幫助而并不是一種牟取經(jīng)濟(jì)利益的服務(wù)。三、基層法律服務(wù)制度的探究基層法律服務(wù)制度是基于社會(huì)需求而產(chǎn)生，沒(méi)有理論論證，沒(méi)有市場(chǎng)調(diào)查，缺乏法律規(guī)范，依賴(lài)于政策的社會(huì)產(chǎn)物。基層法律服務(wù)工作者，簡(jiǎn)稱(chēng)基層法工或法工，司法部《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》規(guī)定:基層法律服務(wù)工作者是經(jīng)核準(zhǔn)執(zhí)業(yè)登記,在基層法律服務(wù)所執(zhí)業(yè),為社會(huì)提供法律服務(wù)的人員?；鶎臃煞?wù)工作者多為司法所的人員兼任。除了法律規(guī)定不能辦理的刑事公訴案件外，基層法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)范圍與律師的業(yè)務(wù)范圍幾乎無(wú)異，甚至在某些方面比起律師更具有優(yōu)勢(shì)。 （一）基層法律服務(wù)制度的歷史流變