【正文】 問題，所以我們對此行業(yè)也要有一個全面的審視，審視管理政策的實施效果、管理體制，從而在管理政策層面上找尋問題產(chǎn)生的原因。（一） 城市出租客運行業(yè)特性出租車的日常運營必然帶來對城市道路資源的占用，在北京出臺限購，限號等交通政策以緩解路面壓力的今天，城市道路資源已不可能給予出租車無限的路面使用空間，決定了出租客運不可能依靠規(guī)模的擴張以滿足無限的出行需求。在巡游模式下，出租客運供需雙方均無法有效地向?qū)Ψ絺鬟f信息，消費者對將要乘坐的出租車缺乏可預(yù)見性，無法對所選擇的出租車提出車型、價格、品牌、服務(wù)等方面的要求，對出租車提供服務(wù)的時間、地點等沒有充分的選擇余地，在某一時刻只能招呼一輛出租車，難以確定下一輛車何時出現(xiàn)、服務(wù)質(zhì)量如何，這與普通商品的消費模式有明顯的區(qū)別。在單個出租車的某一次具體服務(wù)中，其服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣并不會對更多乘客帶來影響，提高服務(wù)水平不會減少顧客，降低服務(wù)水平也無法吸引更多的客源，具有明顯的一次性特征。出租車客運服務(wù)的一次性交易特點和消費的約束性導(dǎo)致消費者對出租客運服務(wù)行為的優(yōu)劣評價失去意義，造成了服務(wù)的非后效性消費者難以根據(jù)自身對供給方的優(yōu)、劣評價進(jìn)行選擇，經(jīng)營者在改善服務(wù)、強化品牌建設(shè)上的投入未必能得到市場 優(yōu)的回報，而劣者以其低廉的投入可能造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡性市場格局。作為與社會公眾人身安全緊密相關(guān)的公共服務(wù)行業(yè)，安全、可靠應(yīng)作為出租客運服務(wù)的最基本要求。而出租客運服務(wù)點多面廣，運力分散，經(jīng)營行為的開放性比定線交通方式更高，其安全監(jiān)管難度也相對較大強化車輛安全技術(shù)要求、監(jiān)督駕駛員安全駕駛行為，是保障消費者生命財產(chǎn)安全的重要關(guān)口。正是基于這一考慮，對出租客運實行政府安全監(jiān)管成為世界各國的通行做法。在城市出租客運行業(yè)的固有經(jīng)濟特征、自身發(fā)展條件和所需的環(huán)境下，完全競爭條件下的市場機制難以發(fā)揮作用，需要政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊?guī)制，充分發(fā)揮其在調(diào)節(jié)資源配置與促進(jìn)優(yōu)勝劣汰中的基礎(chǔ)性作用，矯正市場失靈，促進(jìn)出租客運市場的良性發(fā)展。政府規(guī)制的合理性在于，政府應(yīng)該站在維護(hù)公共利益、保障公平的角度，采取控制準(zhǔn)入、指導(dǎo)定價和質(zhì)量監(jiān)督等手段，對個人或企業(yè)所從事的經(jīng)濟活動進(jìn)行限制。（二） 行業(yè)中存在的重大問題在城市交通系統(tǒng)中,出租車并非孤立存在的交通工具,而是城市道路交通系統(tǒng)中的一部分。雖然有中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國公安部令第63號《城市出租汽車管理辦法》第四條規(guī)定“出租汽車是城市公共交通的重要組成部分”。但是由于載客量小,在北京現(xiàn)實的交通系統(tǒng)中出租車是否屬于公交車輛,是否屬于基礎(chǔ)性公共服務(wù),始終缺乏科學(xué)、明確的定位,出租車在城市交通規(guī)劃中常常沒有一席之地,出租車投放總量究竟需要多、行業(yè)是否可以完全市場化、地方財政是否給予補貼、與城市公交車如何比價等一系列關(guān)鍵問題一直陷入眾說紛紜的尷尬境地。所以明確出租車行業(yè)在城市交通中的定位是此行業(yè)管理和改革的很重要的前提。我們針對出租車行業(yè)的特點，明確出租車行業(yè)的定位，統(tǒng)籌公共交通的發(fā)展。就現(xiàn)階段而言，作為私密性高、速度快、可到達(dá)性好的出租車行業(yè)以其特點成為北京市公共交通系統(tǒng)中公交車、地鐵、電車等之外的補充交通方式，來完善、統(tǒng)籌城市公共交通的發(fā)展。所以政府不能從短期利益出發(fā)，而是應(yīng)該從大交通概念來著眼，把出租車、公交車、軌道交通、電動車、自行車、步行等各種交通納入全市交通系統(tǒng)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。打破行業(yè)管理上的分割。成立全市交通協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理部門。在政策規(guī)則制定、交通設(shè)施規(guī)劃、路網(wǎng)建設(shè)、交通方式銜接、樞紐中心布局等方面綜合考慮，協(xié)調(diào)發(fā)展。2．出租車經(jīng)營管理體制改革滯后（1）出租車有效的管理體系應(yīng)該是由社會企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會、出租車公司等責(zé)任明確、分工合理、市場有序的管理而目前管理制度不完善，不同公司、不同區(qū)域的出租車很難做到政策上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。行業(yè)協(xié)會等部門都形同虛設(shè)，沒有起到監(jiān)督、維護(hù)、協(xié)調(diào)等作用。而出租車公司也是更加注重盈利，而忽略了司機的需求，忽略了市場資源的合理配置，忽略了對司機職業(yè)道德和職業(yè)技術(shù)技能的提高、培養(yǎng)和審核。交通管理部門對一些交通問題的處理、交通道路規(guī)則制定、交通設(shè)施設(shè)置、以及很重要的有效疏導(dǎo)交通反面做的還不是很充分。（2）出租車行業(yè)的經(jīng)營和利益分配上也有很大的不合理之處出租車的經(jīng)營權(quán)屬于公司，較個人承包形式而言的確方便了有關(guān)部門的監(jiān)管，但是在一定程度上也形成了壟斷，是行業(yè)進(jìn)入形成很大的壁壘。而現(xiàn)有的公司有時為了提高利潤，會減少車輛的維護(hù)投入等，這樣很難提高服務(wù)的水平和質(zhì)量，同時還會造成安全營運的風(fēng)險。而利益分配問題更是出租車行業(yè)長期以來所爭論的問題。高額的“份兒錢”是的辛苦的出租車司機的利潤少之又少。而出租車公司在不高的經(jīng)營成本下還可以在每輛出租車經(jīng)營中拿到很大一部分利潤。所以出租車司機的低利潤、重負(fù)擔(dān)、導(dǎo)致了司機們的營運積極性很低，從而就出現(xiàn)了拒載、挑客、等問題。出租車行業(yè)主要利潤大多集中在出租車公司，這種現(xiàn)象的改變是需要政府采取一定的舉措的。（3）投訴及處理機制投訴及處理機制的健全體現(xiàn)了一個服務(wù)行業(yè)發(fā)展的完善程度。對于現(xiàn)在出租車行業(yè)利益鏈中兩個最弱勢也是最重要的相關(guān)群體，及乘客和司機來說很難找到一個正常有效的投訴渠道，事故處理過程漫長繁瑣、各有關(guān)部門責(zé)任不明確，相互推脫。而司機之間缺少一個合理的競爭機制，沒有一個績效成績的考核，沒有一個獎懲的原動力，很難提高司機們的營運積極性。3．沒有引入市場競爭機制出租車行業(yè)暴露的問題既有制度不健全、不完善的問題，也有執(zhí)行不力、監(jiān)管不嚴(yán)的問題。而其深層原因主要是出租車行業(yè)缺乏市場競爭機制。目前，我國的出租車屬特許經(jīng)營行業(yè)，出租車經(jīng)營組織形態(tài)呈現(xiàn)多樣化勢頭，由于市場準(zhǔn)入制度不公開透明，又沒有引進(jìn)市場競爭，出租車行業(yè)難以真正推向市場。如果堅持以政府為主導(dǎo)，嚴(yán)格按照市場供求關(guān)系并采取稅收等市場手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，才能讓出租車司機特別是乘客成為最大受益者。比如，一旦經(jīng)營權(quán)到期，就以提高服務(wù)、競爭上崗的辦法淘汰一批不合格的司機和公司，讓新的競爭者進(jìn)來，把市場搞活，“打車難”就可以得到很大的解決。 （三）城市出租客運政府規(guī)制策略目前，我國城市出租客運規(guī)制主要有4種形式:數(shù)量規(guī)制、價格上限規(guī)制、服務(wù)行為規(guī)制和交通行為規(guī)制。：數(shù)量規(guī)制是指根據(jù)城市人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市道路環(huán)境、公共交通發(fā)展水平等因素，綜合考慮社會公眾出行乘用需求，確定城市出租客運行業(yè)總體規(guī)模，并根據(jù)相關(guān)因素的變化進(jìn)行定期或不定期調(diào)整的做法。政府部門通常采用特許經(jīng)營方式進(jìn)行出租車數(shù)量規(guī)制。：價格上限規(guī)制是關(guān)于起步費、每公里運費、等待費等一系列的價格規(guī)定。根據(jù)中華人民共和國建設(shè)部、中華人民共和國公安部令第63號《城市出租汽車管理辦法》第四條規(guī)定“出租汽車是城市公共交通的重要組成部分”。由于公共交通屬于公共產(chǎn)品，必須保證居民出行福利，政府部門根據(jù)出租客運經(jīng)營成本、利潤率、供求關(guān)系、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)等因素規(guī)定最高費率。出租客運可以制定低于最高費率的運費標(biāo)準(zhǔn)，也可向乘客提供各種折扣。：數(shù)量規(guī)制和價格上限規(guī)制弱化了出租客運領(lǐng)域的競爭，使得經(jīng)營者往往容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險，如不注重提高服務(wù)質(zhì)量，忽視消費者利益，缺乏進(jìn)取動力等。針對此類現(xiàn)象，政府主管部門需建立過程監(jiān)管體系，明確出租客運提供服務(wù)的最低水平，通過對出租客運服務(wù)水平的動態(tài)監(jiān)管，抑制逆向選擇和道德風(fēng)險的發(fā)生。：對出租車的交通行為有一定的規(guī)定，不能一味的為了拉客而隨意掉頭等，避免導(dǎo)致沖突事件，危害行車安全與路邊行人安全。 （四）城市出租車客運的消費群體、公共汽電車等定線客運交通發(fā)展“盲區(qū)”的公眾出行需求。：如雨雪大風(fēng)、不良?xì)夂驐l件下、夜間等，因其他公共交通停歇而得不到滿足的居民出行需求。，如老、弱、病、殘、孕等，此類群體通常將出租客運視為唯一的出行選擇。，選擇高品質(zhì)、個性化出行的需求。三、國外經(jīng)驗借鑒出租車作為城市公共交通體系的重要組成部分,鑒于出租車行業(yè)普遍存在消費者與出租車之間信息不對稱、加大交通壓力、過度競爭等市場機制無法解決的問題，各國的政府都對出租車行業(yè)進(jìn)行政府管制。但政府管制的結(jié)果，卻產(chǎn)生了壟斷集團(tuán)利益、司機收入較低、公眾利益受侵害等問題，目前各國仍在不斷對出租車管理體制進(jìn)行改革和調(diào)整。 （一）幾個國際大都市的出租車管理英國是世界上最早對出租車行業(yè)施行政府管制的國家。早在1635年,由于倫敦和威斯敏斯特的出租馬車堵塞城市交通,這兩個城市開始限制出租馬車數(shù)量以緩解交通擁堵問題。今天，政府對出租車行業(yè)的管理主要是通過對從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格的考試和審查進(jìn)行。在倫敦申請做一名出租車司機，必須通過嚴(yán)格的“倫敦知識”考試。再經(jīng)過嚴(yán)格的體檢和個人經(jīng)歷審查，才能獲得營業(yè)執(zhí)照。倫敦的出租車司機都是個體經(jīng)營者。倫敦出租車的管理部門是出租汽車司機協(xié)會?？荚嚭细竦乃緳C，除得到駕駛證外，還有一枚徽章?；照路譃榫G、黃兩種顏色。倫敦交通管理當(dāng)局把倫敦劃分為16個區(qū)域，持綠徽章者可以去倫敦城內(nèi)的任何地點拉客，持黃徽章者只能在某一個固定區(qū)域內(nèi)載客。嚴(yán)格的考核制度和科學(xué)的管理方式，使倫敦出租車司機被公認(rèn)為是世界上最有禮貌的司機，出租車服務(wù)堪稱世界一流，成為游客觀察倫敦文明的窗口。美國紐約：被利益集團(tuán)扭曲的政府管制紐約市政府對出租車業(yè)的管制不僅表現(xiàn)在對運營價格、時間和方式等方面，對出租車的數(shù)量也有著精確的控制。20世紀(jì)20年代末大蕭條時期，失業(yè)工人大量涌入出租車行業(yè)并導(dǎo)致過度競爭,出租車司機收入減少，服務(wù)質(zhì)量下降。1937年紐約市政府為了控制出租車數(shù)量，開始實施出租車“牌照制”。到1938年共發(fā)出12187張牌照，至今這一數(shù)量也沒有改變。當(dāng)時，一張出租車牌照只要10美元，現(xiàn)在每張牌照的價格已高達(dá)30多萬美元。普通司機購買不起，只能租用牌照，受制于出租車公司，并向公司每月交納2500美元的份子錢，占其營運收入的一半以上，自己還要負(fù)擔(dān)汽油費。紐約市出租車司機每天要工作12個小時，一周工作7天，每月工資在2000—2300美元，這在年均收入超過3萬美元的紐約只能算中下階層?，F(xiàn)有注冊的出租車司機4萬人，其中90％是外來移民。紐約出租車以其骯臟不堪的車廂和司機態(tài)度的無禮而被世人詬病。目前，紐約共有大型出租車公司十余家，這些公司實力雄厚，擁有幾百甚至上千輛出租車。紐約有關(guān)研究機構(gòu)曾建議實行一套全新的出租車管理制度，以降低出租車的運營成本和資費標(biāo)準(zhǔn)。按這一制度，紐約市政府將按市場價格從出租車公司那里買下所有的牌照，然后直接向出租車司機出租牌照，按年度收費。出租車司機停運后不能將這一牌照轉(zhuǎn)讓或出租給他人，必須交回紐約市政府，這就避免了因牌照出租和出售而造成的價格飛漲。但此舉將遭到出租車公司的抵制，而這些公司是紐約市市長選舉的捐贈大戶，這一建議很難獲得通過。法國巴黎：出租車運營方式多元化 法國巴黎出租車運營方式分為個體司機、薪酬司機、公司司機和股份司機四類。個體司機擁有獨立的出租車運營權(quán)。但個體司機運營證非常昂貴，一般需要幾十萬歐元。個體司機還需要自行交納社會保險和養(yǎng)老保險等。薪酬司機受雇于某家出租車公司，每天運營完后，都要把車輛交還給公司，同時上交全部的運營收入，由公司再從運營收入中提取一定比例費用作為他們的工資。這類司機同時享有社會保險等一系列福利。公司司機運營所需要的運營證和車輛產(chǎn)權(quán)都是屬于公司的，他們需要定期向出租車公司交納較高的份錢，這其中包括運營證和車輛租金、車輛保險、維修保養(yǎng)以及所耗汽油等各種費用。股份司機也從屬于出租車公司，但在公司里他們有出租車的全部產(chǎn)權(quán)，只不過車輛運營證和行駛證都屬于公司。這些司機由于擁有產(chǎn)權(quán)，因此向公司所交的份錢較少，而且由于他們已向公司交費，因此享受各類社會保險。他們類似于掛靠在公司名下，獨自承包車輛。香港:政府主導(dǎo)與市場機制的統(tǒng)一政府對出租車行業(yè)實行“五個統(tǒng)一”：政府統(tǒng)一發(fā)放出租車司機駕照；政府統(tǒng)一確定出租車收費價格；政府統(tǒng)一規(guī)定出租車車型；政府統(tǒng)一劃定經(jīng)營范圍和車站；政府統(tǒng)一發(fā)放出租車牌照。在香港，只要有能力投資買到出租車牌照，市民個人或公司都可以作為主體自由進(jìn)入出租車行業(yè)。出租車牌照可進(jìn)人市場自由買賣，香港的車行每天都公布最新的車牌價格行情，相當(dāng)多的人把買牌照當(dāng)作長期投資。車行之間自由競爭，特區(qū)政府在拍賣牌照時盡量避免使牌照集中到少數(shù)車行。眾多車行自由競爭，無法人為把份錢定得過高。目前，車行每輛車每天的份錢一般為600港元左右。 （二）國外近年來對出租車管理體制的變革20世紀(jì)70年代以來,在全球放松壟斷行業(yè)管制的背景下,各國開始逐步放松對出租車市場的管制。歐美各國90年代中期以后出租車市場管制改革的整體趨勢是:放松出租車數(shù)量限制,逐步實行地區(qū)或城市統(tǒng)一的價格上限,強化司機執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、車輛質(zhì)量與安全等管制。根據(jù)英國公平交易局2003年對歐美主要國家的出租車市場管制制度進(jìn)行的國際比較研究,2000年前后,英國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典、挪威、美國、加拿大、新西蘭等國家相繼深化了出租車市場管理體制改革,主要涉及三個方面:一是解除進(jìn)入限制,尤其是出租車數(shù)量限制。除了挪威,上述其他國家均解除了對出租車數(shù)量的限制。二是強化對出租車經(jīng)營者、司機的執(zhí)業(yè)資格審查。三是放松價格管制。只有新西蘭實施了完全的市場定價,其他各國主要以價格上限為核心,一些面積較小的國家(如愛爾蘭、荷蘭)實行全國統(tǒng)一定價。而英國有95%的地區(qū)實行了價格管制,45%的地區(qū)實施出租車數(shù)量限制。目前，發(fā)達(dá)國家出租車市場政府管制需要解決的主要問題是，在尚未解除出租車進(jìn)入限制,尤其是實行數(shù)量控制的國家或城市,將來在放松出租車市場進(jìn)入和數(shù)量控制后，采取何種機制來解決出租車特許經(jīng)營權(quán)所有者面臨的利益受損問題。各國出租車管理體制改革表明,完全解除對出租車市場的政府管制會造成社會福利損失,而嚴(yán)格的政府管制則會導(dǎo)致效率損失。瑞典在完全解除價格管制之后,發(fā)現(xiàn)價格上升,消費者投訴增多,隨后又恢復(fù)了價格上限管制。總體而言,沒有一個國家完全解除對出租車市場的政府管制。在總體放松進(jìn)入限制、價格管制的同時,全面加強了對出租車經(jīng)營者、司機執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制以及車輛安全標(biāo)準(zhǔn)管理,從而保證了服務(wù)質(zhì)量與安全水平。 （三）國外出租車管理體制改革對我們的啟示第一，放松出租車行業(yè)組織方式限制,允許個體經(jīng)營者進(jìn)入市場。各國出租車市場基本上都是以個體經(jīng)營為主。出租車以單車為基本營運單位開展客運服務(wù)的特點，決定了出租車行業(yè)是最適合個體經(jīng)營的行業(yè)。出租車企業(yè)作為出租車營運的外部因素，沒有產(chǎn)生規(guī)