【正文】 和缺失 。如今，在黨 的十八大確定的新的戰(zhàn)略思維指引下，相關(guān)機(jī)構(gòu)改革、法律修改與完善、海洋科 研的推進(jìn)、海洋經(jīng)濟(jì)的合理開發(fā)利用等等，已經(jīng)是勢(shì)在必行。 要推進(jìn)海洋戰(zhàn)略，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，必須要維護(hù)好國(guó)家海洋權(quán)益和海洋安全。 而海上執(zhí)法更是亟待加強(qiáng)的首要問題。新中國(guó)成立以來，先后設(shè)立了海監(jiān)、漁政、 1 何傳添：《中國(guó)海洋國(guó)土的現(xiàn)狀和捍衛(wèi)海洋權(quán)益的策略思考》，載《東南亞研究》， 2022 年第 2 期，第 53 頁。 2《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》第三大點(diǎn)第八小點(diǎn)。 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 萬方數(shù)據(jù) 海事、公安邊防海警和海關(guān)等多個(gè)海上行政執(zhí)法部門 。我國(guó)對(duì)海洋行使執(zhí)法事權(quán) 的部門多達(dá)十余個(gè)，主要有交通、農(nóng)業(yè)、公安、能源、環(huán)境、土地、海洋、海關(guān)， 以及海軍等部門。 3 但這種體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是一種高度分散的行業(yè)執(zhí) 法管理體制。恰如和先璨先生所言，我國(guó)的海洋執(zhí)法體制仍是傳統(tǒng)的分散型管理 體制，沒有一支綜合的海上執(zhí)法力量。 4 在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這種分散的執(zhí)法 體制也曾為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)改革的不斷深化，這種 分散型執(zhí)法體制的弊端也逐步顯現(xiàn)出來。而這種弊端的存在，嚴(yán)重影響了國(guó)家海 洋戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。 為切實(shí)加強(qiáng)海上執(zhí)法工作，更好地維 護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、海上安全和海上生產(chǎn) 作業(yè)秩序， 2022 年 3 月 14 日，第十二屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過《國(guó)務(wù)院 機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，重新組建國(guó)家海洋局。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局 (CHINA COAST GUARD)名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。 5從某種意義上說，此舉使得我 國(guó)初步實(shí)現(xiàn)了海上的統(tǒng)一執(zhí)法，結(jié)束了 “多龍鬧海”的局面。但由于我國(guó)現(xiàn)行海 洋法律法規(guī)的不健全不完善，以及機(jī)構(gòu)改革先行的存在，致使中國(guó)海警在海上執(zhí) 法上還存在諸多問題和弊端。 3 涂寬宥：《論我國(guó)海上執(zhí)法力量的整合與構(gòu)建》，載《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》， 2022 年第 2 期，第 59 頁。 4 和先?。骸稖\析我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制問題和改革思路》，載《海洋開發(fā)與管理》， 2022 年第 4 期，第 42頁。 5《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》第五點(diǎn)， 2022 年 3 月 5 曰。上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的問題及其對(duì)策研究 3 萬方數(shù)據(jù) 第一章中國(guó)海警海上執(zhí)法的基本內(nèi)容 第一節(jié)中國(guó)海警的發(fā)展及構(gòu)成 中國(guó)海警最早可追溯到建國(guó)初期。針對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)沿海地區(qū)海匪猖獗，海上走 私現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而且敵特分子、間諜以及部分殘匪活動(dòng)頻繁，沿海地區(qū)以及近 海治安急需加強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)情況， 1951 年初，作 為海警前身的公安海上巡邏隊(duì)成立， 負(fù)責(zé)沿海海上管理及治安維護(hù)。 1986 年起，針對(duì)我國(guó)沿海地區(qū)的走私販毒等違 法犯罪活動(dòng)十分突出的問題，公安海上巡邏隊(duì)統(tǒng)一改稱為海警支隊(duì)。 要研究重組后的中國(guó)海警，不得不提及與之有著相同稱謂的原公安部邊防海 警。原公安邊防海警部隊(duì)隸屬于沿海各省、直轄市、自治區(qū)公安邊防總隊(duì)（如上 海海警支隊(duì)隸屬于上海市公安邊防總隊(duì)），接受公安部邊防管理局領(lǐng)導(dǎo)指揮，是 中國(guó)人民武裝警察邊防部隊(duì)的序列部隊(duì)。公安海警船艇統(tǒng)一涂飾 CHINA COAST GUARD 及中國(guó)海警標(biāo)志。截止 2022 年底，全國(guó) 11 個(gè)沿海省、自治區(qū)、直轄市設(shè) 有 20 個(gè)海警支隊(duì)。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，公安邊防海警的職能根據(jù)國(guó)際安全形勢(shì)的變 化也有了進(jìn)一步擴(kuò)展，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、海洋權(quán)益，以及海上反恐、打擊海盜等也 成為海警的主要任務(wù)之一。從 2022 年開始，公安邊防海警開始擔(dān)負(fù)北部灣巡邏 監(jiān)管任務(wù)，有效打擊了非法捕撈活動(dòng)，維護(hù)了北部灣水域的治安穩(wěn)定和漁業(yè)秩序。 2022 年，公安邊防海警擔(dān)負(fù)了在西沙群島、南海海區(qū)進(jìn)行石油勘探作業(yè)的中國(guó) 石油化工集團(tuán)的勘探船進(jìn)行護(hù)航的任務(wù)。 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 4 萬方數(shù)據(jù) 2022 年，《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》 6出臺(tái)，其中第二章第六、七條進(jìn)一 步 明確了海警的性質(zhì)、任務(wù)和職責(zé)。此外，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》， 6《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》，中華人民共和國(guó)公安部令第 94 號(hào)，自 2022 年 12 月 1 日起施行。上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 5 萬方數(shù)據(jù) ? 以中國(guó)海聱局名義 開展海上維權(quán)執(zhí)法 (接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo) } 組建國(guó)豕海洋局 接受管理 j 國(guó)土資源部 廠現(xiàn)國(guó)家海洋局 及其中國(guó)海監(jiān) _公安部邊防海警 一農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政 一海關(guān)總署海上緝私警察 U 公安邊防海警部隊(duì)還具有軍事性，以及開展國(guó)際海上執(zhí)法合作的職能。 雖然公安邊防海警部隊(duì)在海上執(zhí)法中發(fā)揮了重要作用，但我國(guó)海上分散執(zhí)法 的局面并未得到有效改變。為整合海上執(zhí)法力量，全面提升海上執(zhí)法效能， 2022 年 3 月 14日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革 和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā) 〔 2022〕 15 號(hào)），設(shè)立國(guó)家海洋局 （ 副部級(jí)），為國(guó)土資源部管理的國(guó)家局。將現(xiàn)國(guó)家海 洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察 的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理。主要職責(zé)是，擬 訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國(guó) 家海洋局以中國(guó)海警局 （ CHINA COAST GUARD)名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。同時(shí)接 受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。 7中國(guó)海警局的成立結(jié)束了 “多龍鬧?！钡木置?，初步實(shí)現(xiàn) 了海上統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法。 根據(jù)第十二屆全國(guó) 人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案 承擔(dān)國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作 在這里，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，本文所研究的中國(guó)海警海上執(zhí)法，指的是重組 后的中國(guó)海警局海上執(zhí)法，而不是傳統(tǒng)意義上的公安邊防海警部隊(duì)海上執(zhí)法。 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 6 萬方數(shù)據(jù) 7《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》第五點(diǎn)， 最后訪問日期： 2022 年 3 月 5 曰。上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 7 萬方數(shù)據(jù) 第二節(jié)中國(guó)海警海上執(zhí)法的特點(diǎn)及原則 我國(guó)涉海洋法律制度的法律淵源主要有： 第一，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)制定的海洋 法律。如：《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海和毗連區(qū)法》、《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和 大陸架法》、《中華人民共和國(guó)港口法》、《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》、《中 華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)海域使 用法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》等。 第二，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門制定的部門性海洋行政法規(guī)。如：交通部的《港 口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》、農(nóng)業(yè)部的《渤海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定》、海關(guān)總署的《對(duì)用于裝 載海關(guān)監(jiān)管貨物的集裝箱和集裝箱式貨車車廂的監(jiān)管辦法》、國(guó)家海洋局的《海 域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》、交通部和商務(wù)部的《外商投資國(guó)際海運(yùn)業(yè)管理規(guī)定》、 公安部的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等。 第三，地方人大制定的僅在本行政區(qū)域內(nèi)適用的地方性海洋法規(guī)。如：《山 東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》、《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》等。 第四，中國(guó)加入的相關(guān)涉及海洋的國(guó)際條約。包括《聯(lián)合國(guó)憲章》、《聯(lián)合國(guó) 海洋公約》、《國(guó)際海上避碰規(guī)則》、《國(guó)際海上搜尋救助公約》、《國(guó)際救助公約》、 《便利國(guó)際海上運(yùn)輸公約》、《干預(yù)公海非油類物質(zhì)污染議定書》、《國(guó)際水道測(cè)量 組織公約》、《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋 公約》等等。 與一般的陸上行政執(zhí)法相比，中國(guó)海警海上執(zhí)法具有特殊性。主要表現(xiàn)為以 下幾個(gè)特點(diǎn)：一是海上執(zhí)法依據(jù)的雙重性。海上執(zhí)法依據(jù)不僅有國(guó)內(nèi)法，還有國(guó) 際法。二是執(zhí)法主體的相對(duì)統(tǒng)一性。海洋行政主體的海上執(zhí)法權(quán)來自法律的授權(quán) , 上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 萬方數(shù)據(jù) 其不能超越法律賦予的職權(quán)范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新的中國(guó)海警局（國(guó) 家海洋局）成立后，除海事執(zhí)法外，其余海上行政執(zhí)法權(quán)均由中國(guó)海警局統(tǒng)一行 使。三是海上執(zhí)法程序的規(guī)范性。由于海上執(zhí)法的特殊性，海上執(zhí)法程序必須具 備嚴(yán)格的規(guī)范性。因?yàn)樾姓绦蛩獙?shí)現(xiàn)的不僅僅是形式上的公正，最終 是為了 實(shí)現(xiàn)實(shí)體上的公正。沒有嚴(yán)格的海上執(zhí)法程序，很難實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法實(shí)體公正。四 是海上執(zhí)法面臨形勢(shì)的復(fù)雜性。當(dāng)前，海洋管理既面臨傳統(tǒng)安全，也面臨非傳統(tǒng) 安全，兩者相互交織，海警海上執(zhí)法呈現(xiàn)出綜合性、復(fù)雜性、多變性的特點(diǎn)。與 陸上執(zhí)法相比，海上執(zhí)法面臨著海洋環(huán)境多變性和危險(xiǎn)性，其在調(diào)查、取證、證 據(jù)固定，以及案件受理等方面均受到海上條件的制約而難度加大。 2022 年 1 月， 上海九段沙水域 20 余名漁業(yè)從業(yè)人員因漁事糾紛引發(fā)斗毆案件，但由于案件發(fā) 生在海上，無目擊證人，且無相應(yīng)的證據(jù)。最終只能由上海邊防總隊(duì)海警支隊(duì) 予 以調(diào)解解決。因此，相比陸上執(zhí)法，海上執(zhí)法難度更大，面臨形勢(shì)更加復(fù)雜。五 是海上執(zhí)法的國(guó)際性。由于海洋的特殊性，要有效維護(hù)海洋安全，加強(qiáng)國(guó)際交流 合作必不可少。當(dāng)前，各沿海國(guó)家之間普遍加大了海上執(zhí)法交流合作的力度，并 締結(jié)了雙邊或多邊協(xié)定，共同應(yīng)對(duì)來自海上的安全威脅。如北太平洋海岸警備執(zhí) 法機(jī)構(gòu)（又稱為六國(guó)論壇，由中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、加拿大、韓國(guó)和日本等國(guó)家 倡導(dǎo)成立），就是加強(qiáng)海上執(zhí)法國(guó)際交流合作的機(jī)構(gòu)。 中國(guó)海警海上執(zhí)法的原則主要有： 合法性原則。中國(guó)海警局的設(shè)立和所有執(zhí)法活動(dòng)均要做到有法可依，其 職責(zé)職能必須經(jīng)過法律授權(quán)并由法律規(guī)定。同時(shí)，中國(guó)海警局對(duì)其在具體行政執(zhí) 法中發(fā)生的違法和侵權(quán)行為承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任。這樣才能有效確保中國(guó)海警海 上執(zhí)法的合法性。 合理性原則。中國(guó)海警海上執(zhí)法既要符合法律的基本精神和目的，又要 符合海洋管理的傳統(tǒng)。實(shí)際執(zhí)法中，要綜合考量海上違法行為的情節(jié)和造成的后 果，并在上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的關(guān)題及其對(duì)策研究 萬方數(shù)據(jù) 法定范圍內(nèi)合理使用自由裁量權(quán)，堅(jiān)決避免不適當(dāng)、不合理等顯失公平 的執(zhí)法行為。 效率性原則。中國(guó)海警局在海上執(zhí)法時(shí)，要有效避免或減少對(duì)國(guó)家、社 會(huì)、公民利益造成的損害，并著力提高執(zhí)法效能。 公正性原則。中國(guó)海警必須對(duì)任何單位和個(gè)人所享有的權(quán)利給予同等的 保護(hù)，不能區(qū)別對(duì)待，劃分等級(jí)。同時(shí)，對(duì)任何單位和個(gè)人的違法行為都要給予 追究和處罰，從而確保執(zhí)法的公平正義。 公開性原則。中國(guó)海警局行為除依法應(yīng)當(dāng)保密的除外，其他行政行為和 依據(jù)都要依法公開，允許行政相對(duì)人依法查閱和復(fù)制。同時(shí)，要允許社會(huì)和公眾 的監(jiān)督，提升海上執(zhí)法的透明度。 應(yīng)急性原則。一旦海上發(fā)生違法犯罪行為或各類突發(fā)性事件，中國(guó)海警 局應(yīng)在第一時(shí)間作出反應(yīng)，快速到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證和處理。上海交通大學(xué)法律碩士學(xué)位論文 中國(guó)海警海上執(zhí)法存在的問題及其對(duì)策研究 8 萬方數(shù)據(jù) 第二章中國(guó)海警海上執(zhí)法依據(jù) 方面存在的弊端 隨著我國(guó)法制化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)海洋立法工作也日趨健全完善，初步 形成了具有中國(guó)特色的海洋法律體系。其內(nèi)容基本涵蓋了海洋管理的各個(gè)方面， 為維護(hù)我國(guó)海上安全和海洋權(quán)益、振興海洋經(jīng)濟(jì)等提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。 但與發(fā)達(dá)國(guó)家海洋開發(fā)管理立法進(jìn)程相比，我國(guó)的海洋立法工作明顯滯后，還存 在著較大的發(fā)展空間。海洋立法，或者說是中國(guó)海警執(zhí)法依據(jù)方面存在著缺陷和 不足，使得中國(guó)海警的海上執(zhí)法缺乏明確有效的法律依據(jù)，不利于中國(guó)海警海上 執(zhí)法工作順利開展。 第一節(jié)海洋法律不完善，存在法律空白 系統(tǒng)健全的海 洋法律體系應(yīng)該涵蓋海洋管理的方方面面。從這個(gè)角度看，我 國(guó)目前的海洋法律體系還不夠健全完善，甚至在某些領(lǐng)域還存在法律上的空白和 漏洞。主要表現(xiàn)在：一是涉及國(guó)家海洋權(quán)益和海上安全的立法步伐相對(duì)遲緩。雖 然國(guó)家對(duì)海洋管理高度重視，也相繼制定了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、 《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等一系列法律法規(guī)。但由于我國(guó)海洋立法起步較晚， 且海洋立法速度沒有跟上海洋建設(shè)發(fā)展的速度，致使我國(guó)目前在海洋管理方面尚 有 10 多個(gè)領(lǐng)域缺乏正式的法律法規(guī)來加以規(guī)范。比如：專屬經(jīng)濟(jì)