【正文】 效制度，公路建設(shè)行業(yè)是國內(nèi)最早實行招投標制度的行業(yè)之一。招投標制度的普遍推行，為降低公路建設(shè)成本，選擇最優(yōu)的參建隊伍，促進市場公平競爭，創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。但是近年來，由于各種外部因素的影響和制約，一些省份招投標程序和制度設(shè)計出現(xiàn)了偏差，不充分考慮工程特點和技術(shù)要求，簡單的以“抓鬮”方式定標，沒有將投標人的業(yè)務(wù)專長和建設(shè)能力作為重點考量因素，偏離了擇優(yōu)的基本價值導向，不利于公平競爭、良性競爭，沒有充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。 又比如說，代建制體現(xiàn)了項目管理專業(yè)化的本質(zhì)要求，解決了臨時組建的項目管理機構(gòu)專業(yè)性不強、局部地區(qū)建設(shè)管理力量不足的矛盾，能夠不斷積累和傳承建設(shè)經(jīng)驗，通過市場機制優(yōu)化配置建設(shè)管理資源，促進人才和技術(shù)合理流動。新疆公路代建工作的成功實踐，已經(jīng)充分驗證了代建制的優(yōu)越性。從目前建設(shè)形勢看，代建市場有廣闊的前景，特別是西部地區(qū)建設(shè)規(guī)模越來越大，建設(shè)條件越來越復雜，技術(shù)難度越來越高，只靠自身力量難以完成復雜艱巨的建設(shè)任務(wù)，更應(yīng)打開市場，以開闊的眼界，吸收先進管理經(jīng)驗，提高項目管理水平。只有按照市場配置資源的規(guī)律，合理構(gòu)建制度體系，加大政策引導和支持力度，不斷培育和發(fā)展公路建設(shè)代建市場，才能實現(xiàn)全國范圍內(nèi)公路建設(shè)管理人才和技術(shù)資源的有序流動、均衡發(fā)展。 需要特別強調(diào)的是，市場經(jīng)濟體制是否完善，市場在資源配置中能否起到?jīng)Q定性作用，在很大程度上也取決于政府的事中、事后監(jiān)管是否成熟。從以前主要靠前置審批、控制準入，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允轮惺潞蟊O(jiān)管為主，激發(fā)市場主體的活力，對于政府職能的轉(zhuǎn)變，無疑也是一次重大變革。審計工作之所以具有權(quán)威性和震懾力，就是因為能夠真正發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，形成有效的責任追究機制。作為行業(yè)主管部門，我們要借鑒審計工作方式，從習慣審批的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮膭討B(tài)過程監(jiān)管，改進監(jiān)管方式，提高監(jiān)管實效。 三、切實抓好公路建設(shè)管理體制改革重點工作 當前和今后一段時期，公路建設(shè)管理體制改革的總體思路是：按照中央全面深化改革的總要求，找準改革的主要切入點，加強頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，以“科學高效、責權(quán)一致、專業(yè)管理、循序漸進”為原則，努力構(gòu)建與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的公路建設(shè)管理制度體系，促進公路交通科學發(fā)展安全發(fā)展。重點要深化六個方面的改革。 第一，創(chuàng)新項目管理模式，探索項目管理專業(yè)化的多路徑。多年來，大部分公路建設(shè)項目采用“建設(shè)＋監(jiān)理”的傳統(tǒng)模式。結(jié)合這次公路建設(shè)管理體制改革專題研究成果，總結(jié)近年來各地項目管理實踐和專業(yè)化管理的發(fā)展方向，目前對政府性投資的建設(shè)項目，提出三種項目建設(shè)管理模式。第一種模式是自管模式，由具備相應(yīng)專業(yè)能力的建設(shè)管理法人統(tǒng)一負責項目建設(shè)管理的全部工作，不再強制實行社會監(jiān)理。自管模式的優(yōu)勢，在于建設(shè)管理法人對工程全權(quán)負責，有利于主體責任落實，同時集中管理也提高了管理效率。第二種模式是改進的傳統(tǒng)模式，即項目建設(shè)管理法人＋社會監(jiān)理模式。主要改進內(nèi)容是明確建設(shè)管理法人與監(jiān)理職責界面，建設(shè)管理法人對項目管理負總責，監(jiān)理接受委托，按照合同約定對建設(shè)管理法人負責。對于建設(shè)規(guī)模大、技術(shù)條件復雜的項目，仍然適合采用改進的傳統(tǒng)模式。第三種模式是代建制。項目出資人或建設(shè)管理法人沒有足夠的專業(yè)管理能力時，應(yīng)通過招標等方式選擇代建單位，簽訂代建合同，委托其承擔建設(shè)管理工作。推行代建制要抓住三個重點：一是要明確代建單位資格標準，培育代建市場，嚴格市場準入。代建單位直接組織項目全過程實施，必須具備管理工程項目的專業(yè)能力和合同約定的工作要求。二是要明確代建單位與投資人、建設(shè)管理法人等相關(guān)主體的職責關(guān)系，避免職責交叉。三是要建立代建目標管理、考核激勵與風險防控機制，保障代建單位合理收入，確保建設(shè)管理目標得以實現(xiàn)。部公路局組織起草了《公路建設(shè)項目代建管理辦法》，下一步要根據(jù)討論意見和改革方案，修改完善后盡快印發(fā)。 上述三種項目管理模式是針對政府性投資項目提出的，對BOT、BT、PPP等社會資本投資項目，如何發(fā)揮社會資本投資的積極性，保護其合法權(quán)益，又能加強政府監(jiān)管，確保項目建設(shè)目標的實現(xiàn)，除了可以根據(jù)各地、各項目建設(shè)要求，相應(yīng)采用上述三種項目管理模式外，還可以繼續(xù)探索其他有利于建設(shè)管理的項目管理模式。 此外，在工程承發(fā)包模式上，也要因地制宜，鼓勵承包方式多樣化。設(shè)計施工總承包能夠有效整合設(shè)計和施工資源，提高管理效率，控制投資風險，可以結(jié)合各地實際情況逐步推廣。有的項目試行延長工程質(zhì)量保修期，把工程施工任務(wù)和一定時期的養(yǎng)護放在一起招標，實行“施工＋養(yǎng)護”承包模式。有的地方將科研、技術(shù)咨詢和試驗檢測結(jié)合起來，開展項目管理咨詢工作，提高技術(shù)管理能力。這些靈活多樣的承發(fā)包模式，體現(xiàn)了專業(yè)化的要求，提高了建設(shè)管理水平，可以結(jié)合實際情況進行推廣。 第二，落實項目法人責任制，建立以項目法人為核心的項目管理體系。項目管理是一個整體、一個系統(tǒng)，管理內(nèi)容不可分割。項目法人是工程項目的組織者和實施者，是建設(shè)管理的龍頭和核心，是責任主體。落實項目法人責任制，重點要抓好四個關(guān)鍵問題。 一是厘清項目法人概念。項目法人至少要具備兩個要素，要有合法注冊的法人資格，還要能夠承擔與職責相應(yīng)的法律責任，具備相應(yīng)的工程管理能力。從上述兩方面條件看，目前各地的高建局、建設(shè)局、高速集團或投資集團等符合條件，而一些臨時性的工程指揮部、項目現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)并不是嚴格意義上的項目法人。根據(jù)項目法人的職責范圍不同，項目法人可分為三種：項