【正文】 （中央和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會）、國家行政機關(guān)（中央和地方各級人民政府）、國家審判機關(guān)（各級人民法院）、國家檢察機關(guān)（各級人民檢察院）、國家軍事機關(guān)等組成。 中央人民政府及地方各級人民政府為國家行政機關(guān)。②政府機構(gòu)依法享有行政 權(quán)力并管理國家行政事務(wù)。國家行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，依法享有行政權(quán)力，管理國家行政事務(wù)，即國家和社會公共事務(wù)。行政權(quán)力與國家權(quán)力機關(guān)享有的立法權(quán)力、國家審判機關(guān)和國家檢察機關(guān)享有的司法權(quán)力，分工不同，相互合作，共同構(gòu)成國家權(quán)力系統(tǒng)。③各級政府機構(gòu)是整個國家行政機關(guān)系統(tǒng)的組成部分。地方各級人民政府除對本級國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)并報告工作外，還要對上一級國家行政機關(guān)負責(zé)并報告工作；全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。因此，任何政府機構(gòu)都是國家行政機關(guān)系統(tǒng)的組成部分。（ 2）政 府機構(gòu)作為國家機構(gòu)的重要組成部分，具有以下特點：①階級性；②系統(tǒng)性；③服務(wù)性；④法制性。 二、政府機構(gòu)與非政府機構(gòu)的關(guān)系 政府機構(gòu)在國家政治制度和國家事務(wù)管理中發(fā)揮著重要作用。但是，政府機構(gòu)需要與其他國家機構(gòu)以及社會組織彼此協(xié)作、互相配合，共同管理國家事務(wù)。在實踐中，要注意區(qū)分政府機構(gòu)與以下幾類機構(gòu)之間的聯(lián)系和區(qū)別，避免相互之間混淆。 22 （ 1）國家機構(gòu)。亦稱“國家機關(guān)”，是國家權(quán)力機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)、國家軍事機關(guān)的統(tǒng)稱。政府機構(gòu)只是其中一部分。上述機構(gòu)雖然都開支行政經(jīng)費、使用行政編 制，但是行使的國家權(quán)力各不相同，人民代表大會主要行使立法權(quán)、法制監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、人事任免權(quán)等，政府主要行使行政權(quán)，法院主要行使審判權(quán)，檢察院主要行使檢察權(quán)。要注意區(qū)別一些習(xí)慣表達，如“公檢法”、“公檢法司”、“政法”、“紀檢監(jiān)察”等機關(guān)，它們大多分別歸屬于不同類型的國家機構(gòu)，只是在業(yè)務(wù)上有相近之處，如都是在執(zhí)行法律，彼此有分工與合作的關(guān)系。 （ 2）政黨組織。中國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，在國家路線方針政策的制定上具有很大的權(quán)威性，與各級政府機構(gòu)的工作緊密度也非常高 。中國共產(chǎn)黨的各級組織主要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用，行使重大決策權(quán)，同時管理各級政府中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。除中國共產(chǎn)黨外，各民主黨派也都有自己的組織系統(tǒng)，在參政議政方面發(fā)揮著重要作用。各級人民政協(xié)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的主要組織形式。 （ 3）群眾組織。亦稱人民團體、群眾團體等，包括各種依照法定程序成立的群眾團體、專業(yè)團體、群眾自治組織等，如工會、共青團、婦聯(lián)等三大群眾團體，文聯(lián)、紅十字會、慈善會等專業(yè)團體，村民委員會、城市居民委員會等群眾自治組織。這些組織起著溝通政府與社會的“橋梁”作用。 （ 4）事業(yè)單位。在中國，主要 從事教育、科研、文化、衛(wèi)生等事 23 業(yè)發(fā)展，開支事業(yè)經(jīng)費，使用事業(yè)編制的單位，一般稱為事業(yè)單位。目前，事業(yè)單位一般由政府或政府部門領(lǐng)導(dǎo)，有些事業(yè)單位受政府機構(gòu)委托或授權(quán)，行使部分行政管理權(quán)，如新華通訊社、中國氣象局等，但是這些事業(yè)單位并不以行政管理為主要職責(zé)，因而不屬于政府機構(gòu)。在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，事業(yè)單位面臨著進一步深化改革，要做到政事分開，依法登記，成為獨立的法人組織。 三、機構(gòu)編制管理 機構(gòu)編制管理是行政管理的基礎(chǔ)工作之一，是根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、政治體制狀況及行政管理科學(xué)化程度，通過運用技術(shù) 手段綜合分析，以確定國家各類法定組織的職能范圍、職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置和人員配備，并進行調(diào)控和監(jiān)督，以維護國家管理系統(tǒng)的精簡、統(tǒng)一、高效。 1．機構(gòu)編制管理機關(guān) 我國的機構(gòu)編制工作采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨中央、國務(wù)院設(shè)立中央機構(gòu)編制委員會，作為黨中央議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。中央機構(gòu)編制委員會在中共中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)全國的機構(gòu)改革以及機構(gòu)編制管理工作，其具體管理工作由中央機構(gòu)編制委員會辦公室作為其常設(shè)辦事機構(gòu)來承擔(dān)；地方各級黨委和各級人民政府均設(shè)有機構(gòu)編制委員會，在各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)本地區(qū)的機構(gòu) 改革以及機構(gòu)編制管理工作，下設(shè)編委辦公室負責(zé)管理具體日常事務(wù)。 2．機構(gòu)編制管理的主要任務(wù) （ 1）職能管理。即根據(jù)國家在一定時期的方針政策及行政管理的 24 需要，對各政府機構(gòu)的職能進行配置和調(diào)整。其主要任務(wù)是：①在擬定機構(gòu)改革方案時，提出轉(zhuǎn)變和調(diào)整政府職能配置體系的總體意見；②在各部門實行“三定”即定職能、定機構(gòu)、定人員編制時，合理配置各部門的職能，協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)各級政府部門與下級政府相關(guān)部門，以及與人大、法院、檢察院等其他國家機關(guān)和黨群部門、事業(yè)單位等之間的職責(zé)分工。 （ 2）機構(gòu)管理。即對機構(gòu)設(shè) 置與調(diào)整的管理，具體包括機構(gòu)的名稱、性質(zhì)、級別、規(guī)模、序列、層級、數(shù)量等多方面的內(nèi)容。其中政府機構(gòu)的名稱一般包括域名（表明地理位置或管理范圍）、矢名（表明管理內(nèi)容）和格名（表明規(guī)格級別）三項內(nèi)容，分別說明這些機構(gòu)的管理范圍、隸屬關(guān)系、管理內(nèi)容及機構(gòu)層次。如“市民政局”，此處的“市”表明了其所處的地理位置和管理范圍，“民政”表明了其管理內(nèi)容，“局”則表明了其機構(gòu)的地位和規(guī)格。目前，我國政府機構(gòu)的格名主要有“政府”、“部”、“委員會”、“署”、“行”、“局”、“廳”、“處”、“室”、“科”等。 （ 3）人 員編制管理。即對機構(gòu)中的人員總額、人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、職位配置等方面的管理。 第二節(jié) 政府機構(gòu)設(shè)置的原則 政府機構(gòu)設(shè)置對政府職能的順利實現(xiàn)、政府系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、行政效率的優(yōu)化提高，起著至關(guān)重要的作用。政府機構(gòu)的設(shè)置，要遵循 25 科學(xué)規(guī)律，掌握基本原則。 一、職能優(yōu)先原則 職能優(yōu)先原則，是指在進行政府機構(gòu)設(shè)置或機構(gòu)改革時，首先要明確政府機構(gòu)的職能，以職能為依據(jù)設(shè)置和改革政府機構(gòu)。具體包括四層意思：（ 1）職能是機構(gòu)存在的前提。要“因職能而設(shè)機構(gòu)”，而不是“因機構(gòu)而設(shè)職能”，沒有明確職能的機構(gòu)是不應(yīng)存在的。因此在 機構(gòu)改革中，要根據(jù)職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整情況進行機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并。（ 2）科學(xué)界定政府總體職能。政府在社會組織系統(tǒng)中處于很高的法律地位，但政府不能包攬一切社會事務(wù)，而主要擔(dān)負管理國家和社會公共事務(wù)的職責(zé)。因此，要明確區(qū)分政府與其他社會組織的不同，科學(xué)界定政府總體職能。（ 3）科學(xué)配置和劃分政府職能。政府總體職能確定后，還要進行合理配置和劃分，才能最終完成機構(gòu)設(shè)置。對職能縱向分解，由中央政府與地方各級政府分別來承擔(dān)；對職能橫向分解，由一級政府不同的工作機構(gòu)來承擔(dān)。這樣就構(gòu)成了政府機構(gòu)之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。（ 4）以 政府職能是否順利實現(xiàn)來檢驗政府機構(gòu)設(shè)置的合理性。判斷政府機構(gòu)的設(shè)置是否合理，關(guān)鍵要看政府職能是否能夠得到有效發(fā)揮。 二、完整統(tǒng)一原則 完整統(tǒng)一原則，是指一定行政區(qū)域內(nèi)政府的各個機構(gòu)要形成一個完整統(tǒng)一的整體，所謂“完整統(tǒng)一”，主要有三層意思：（ 1）政府職能是完整統(tǒng)一的。政府職能通過合理分解，由下級政府和本級政府的符合工作機構(gòu)分別承擔(dān)。這些職能要遵循“局部服從全局，個別服從整 26 體”的原則，以保證政府職能的完整統(tǒng)一。（ 2）行政權(quán)力是完整統(tǒng)一的。政府機構(gòu)之間要本著分工與合作的原則，明確各自職權(quán)，維護行政權(quán)力的完整統(tǒng)一 。要明確隸屬關(guān)系、平行關(guān)系以及制約關(guān)系。做到下級服從上級，地方服從中央，部門服從政府，從而形成完整統(tǒng)一的行政權(quán)力體系。（ 3）政府機構(gòu)設(shè)置是完整統(tǒng)一的。每一個政府機構(gòu)都是國家行政機關(guān)系統(tǒng)不可分割的組成部分，政府機構(gòu)設(shè)置要納入政府機構(gòu)編制管理范圍，機構(gòu)級別、名稱要規(guī)范統(tǒng)一，要防止出現(xiàn)機構(gòu)任意膨脹、隨意升格等現(xiàn)象。 三、管理幅度與管理層次相適應(yīng)的原則 管理幅度與管理層次相適應(yīng)的原則，是指在一定的組織機構(gòu)中，管理幅度與管理層次要相適宜，從而保證機構(gòu)工作效率的提高。管理幅度是指橫向上直接管轄的下屬人員或機構(gòu)的數(shù)額，管 理層次是指縱向管轄的層級數(shù)額。管理幅度與管理層次之間，并沒有固定的數(shù)額和比例，應(yīng)以提高行政效率為宗旨靈活掌握。在實際應(yīng)用中，應(yīng)當遵循以下幾條規(guī)律：（ 1）在管理對象和內(nèi)容不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比。即管理幅度越大，管理層次就越少；反之，管理幅度越小，管理層次越多。（ 2）管理幅度與事務(wù)的難易程度成反比。若管理的事務(wù)比較簡單，具有穩(wěn)定性、例行性和重復(fù)性等特點，管理幅度可大；相反，若事務(wù)比較復(fù)雜，具有易變性、挑戰(zhàn)性和創(chuàng)造性等特點，則管理幅度宜小。（ 3）管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先進程度成正比。 即管理者的管理能力越強，使用的管理手段越先進，管理幅度就越大；反之，管理者能力弱，管理手段落后，則管理幅度不 27 宜過大。（ 4）管理幅度與下屬人員的能力成正比關(guān)系。若下屬人員的能力較高，能獨立勝任工作，管理幅度可擴大；反之，管理幅度不能過大。（ 5）管理層次與組織效率成反比。即組織的管理層次越多，組織效率就越低；反之，管理層次減少，有助于組織效率的提高。 四、權(quán)責(zé)一致的原則 權(quán)責(zé)一致的原則，是指在政府機構(gòu)設(shè)置中，要使機構(gòu)的職權(quán)與職責(zé)相稱和平衡。具體講，有三層意思：（ 1）設(shè)計合理的職位體系。要按職位體系嚴格分工，使機 構(gòu)內(nèi)的每個職位都有專人，做到“各就其位，各司其職”。（ 2）權(quán)責(zé)相稱的制約機制。明確部門的職責(zé)權(quán)限，做到擁有什么樣的權(quán)力就要相應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任。否則，有責(zé)無權(quán)或責(zé)大于權(quán)，易產(chǎn)生無法履行職位或有過無功的現(xiàn)象；有權(quán)無責(zé)或權(quán)大于責(zé)，易導(dǎo)致權(quán)力濫用或