【正文】 件。社會救濟可以是一次性的、短期的或長期的，而 失業(yè)救濟領(lǐng)取一般以一段時間為期限。失業(yè)保險實際上是勞動者勞動的積累，是按勞分配在一定程度上的延續(xù)，而社會救濟則與勞動無關(guān)。 第二，失業(yè)保險屬于社會保險范疇，不同于商業(yè)保險，具有社會保險的基本屬性，如強制性、互濟性、社會性和福利性的特點，不以盈利為目的。以貨幣資金為提供物質(zhì)幫助的主要形式，具有保障勞動者基本生活的功能。拿強制性說，凡法定范圍內(nèi)的企業(yè)員工都屬保險對象，都得按規(guī)定繳納保費。拿互濟性說，失業(yè)保險的收入和支出要在失業(yè)率高低的不同企業(yè)間和不同時期間實行統(tǒng)籌，互助互濟。從福利性說，失業(yè)保險絕不以賺 錢營利為目的，而以保障失業(yè)工人基本生活為目的。所有這些，社會保險的其他險種如養(yǎng)老險、生育險、疾病險、死亡遺屬險、工傷險等等，也同樣如此。 第三，失業(yè)保險作為社會保險的子系統(tǒng)，不同于工傷、養(yǎng)老、疾病、生育、死亡等其他保險 中國最大的管理資源中心 第 16 頁 共 43 頁 項目。工傷、養(yǎng)老、疾病、生育、死亡等保險項目的保險對象是暫時或永久喪失勞動能力的勞動者，而失業(yè)保險的對象是有勞動能力的勞動者，這部分人一旦有工作機會，將脫離失業(yè)狀態(tài)。因此，失業(yè)保險盡管其直接目的是保障生活，但制度的設(shè)立要有利于促進勞動者重新就業(yè)，為此失業(yè)保險待遇不可能如同養(yǎng)老保險或工傷 保險那樣長期給予。而且，在待遇資格上要進行甄別，只有那些非自愿失業(yè)者才能領(lǐng)取失業(yè)救濟金。 失業(yè)保險的基本功能包括兩個方面，一是保障功能，二是促進就業(yè)的功能 失業(yè)保險制度的建立可以促進勞動力流動，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件。如果沒有失業(yè)保險，傳統(tǒng)勞動就業(yè)制度的改變將難以起步，勞動力也就無法在各行各業(yè)合理流動。一旦有了失業(yè)保險制度，一方面員工在失業(yè)期間能得到經(jīng)濟援助；另一方面失業(yè)保險的待遇水平、領(lǐng)取資格、領(lǐng)取期限、等待期限等方面的規(guī)定又會積極促使勞動者尋找工作，接受工作，促進勞動力向短缺部門流動。在這 種情況下，企業(yè)就可以積極大膽地釋放多余的勞動力，消除隱性失業(yè)，提高效率，降低工資成本。政府可以大膽地推進勞動制度改革，實行全員優(yōu)化勞動組合，并真正將破產(chǎn)付諸實施，淘汰落后企業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。 (二 )失業(yè)保險基金的籌集和運用 如何改進失業(yè)保險資金的籌措并提高其使用效率，是目前失業(yè)保險制度面臨的一大問題。 失業(yè)保險資金的來源有：企業(yè)繳納的失業(yè)保險費、失業(yè)保險費的利息收入和國家財政補貼?？梢姡I(yè)保險資金主要由企業(yè)和國家兩方負擔(dān)。有的把職工個人也列為失業(yè)保險資金的籌措對象， 變原來的兩方負擔(dān)為企業(yè)、國家、個人三方負擔(dān)。這種做法在增加失業(yè)保障資金來源減輕企業(yè)負擔(dān)的同時，提高了勞動者個人的自我保障意識。 但目前失業(yè)保險資金的籌集仍存在一定的困難，許多企業(yè)不理解失業(yè)保險制度，認為失業(yè)保險是“一平二調(diào)”、“劫富濟貧”。并以各種方式拖欠、抵制失業(yè)保險費的繳納，出現(xiàn)了類似少報員工人數(shù)或工資總額等“失業(yè)保險漏稅行為”。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，究其原因，一方面是當(dāng)事人認識上存在偏差，另一方面也與目前采取的統(tǒng)一費率制不無關(guān)系。 失業(yè)保險金的繳納費率由政府統(tǒng)一規(guī)定，無法體現(xiàn)企業(yè)失業(yè)率和其保 險費繳納之間的關(guān)系。對效益好失業(yè)率低的企業(yè)來說，因其只有很少甚至沒有員工領(lǐng)取失業(yè)救濟金，所以這些企業(yè)常常把繳納保險費看做是對效益差失業(yè)率高的企業(yè)的無償補貼，使得這些企業(yè)不愿參加統(tǒng)籌失業(yè)保險，即使參加了也抵制、拖欠保險費。而反觀效益差、失業(yè)率高的企業(yè)，統(tǒng)一費率無疑助長其懶惰與依賴思想。 改變這一現(xiàn)狀，采取根據(jù)失業(yè)風(fēng)險程度實行差別費率不失為一種好辦法。目前，在一些國家這種做法已得到實施。其具體措施是，政府根據(jù)各行業(yè)的情況，對失業(yè)率高的行業(yè)按高的費率來征收保險費，對失業(yè)率低的行業(yè)按相應(yīng)低的費率來征收。這種 作法，一方面可以改變現(xiàn)在“鞭打快牛”的局面，另一方面也使失業(yè)率高的行業(yè)，放棄依賴思想，努力挖掘自身潛力，減少失業(yè)。 保險基金運用問題實際上包括兩方面問題。一是失業(yè)保險基金能否用作培訓(xùn)費用。我們知道，失業(yè)保險不僅有保障功能，還有促進就業(yè)功能。國外的經(jīng)驗也說明，這兩方面的功能應(yīng)當(dāng)有機結(jié)合起來。既然如此，失業(yè)保險金一部分用作轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)是理所當(dāng)然，完全必要的。培訓(xùn)分為兩個層次，一個層次為技能培訓(xùn)，如廚師、點心師、電工、駕駛員等社會上需要的多種人才，另一個層 中國最大的管理資源中心 第 17 頁 共 43 頁 次是新成長的勞動力，在就業(yè)前進行就業(yè)法規(guī)、勞動制度等教 育，都收到了較好的效果。此外，還有生產(chǎn)自救性培訓(xùn)，主要是那些年齡偏大、文化素質(zhì)較差的人員，這些人就業(yè)較難，列為就業(yè)難點。為解決他們的就業(yè)問題，我國目前由政府下達指標并負責(zé)安置，從待業(yè)保險金中撥一部分資金給這些人員組織生產(chǎn)自救，這些資金暫時也不回收。從各地實施情況看，失業(yè)保險資金一部分用作促進就業(yè)是完全應(yīng)當(dāng)?shù)摹５?，也?yīng)看到，我國失業(yè)保險目前尚處于初創(chuàng)階段，失業(yè)保險主要以保障基本生活為目的，而失業(yè)風(fēng)險的波動較大，失業(yè)率時高時低，難以預(yù)料。因此，在失業(yè)保險基金積累比較少的情況下，不宜把失業(yè)保險基金過多用作培訓(xùn)費 用。 保險基金運用的第二方面問題是基金要不要在運用中“增殖”的問題。能夠“增殖”當(dāng)然是好事，問題是失業(yè)保險屬短期待遇，從長遠看這項基金的儲備量不會很大，而失業(yè)風(fēng)險的波動性決定了這項基金隨時隨地都可能動用。因此，這項資金不宜作投資或購長期債券。只應(yīng)強調(diào)保值，如購買短期債券，進行保值儲蓄等，而不應(yīng)強調(diào)增殖。這是和養(yǎng)老保險金不同的地方。養(yǎng)老保險費從收入到支出有一個很大的時間差，故可強調(diào)在運用中增殖，而待業(yè)保險金從收入到支出的時間差很小，故不宜過分強調(diào)增殖。 (三 )國外失業(yè)保險制度概況 在 20 世 紀 80 年代以前，全球共有 38 個國家實行了失業(yè)保險或類似辦法，各國現(xiàn)行的大多數(shù)失業(yè)保障制度都是在第二次世界大戰(zhàn)以前建立的。近些年來，隨著社會主義國家經(jīng)濟體制改革的進行，像中國、俄羅斯、東歐一些國家也陸續(xù)建立起了失業(yè)保險制度。失業(yè)救濟制度主要實行于工業(yè)化國家，因為這些國家勞工市場的組織程度很高，為這種保障提供了可行的基礎(chǔ)。下面我們從幾個方面介紹一下國外失業(yè)保險制度的基本情況。 提供失業(yè)保險資金的方法，與其他社會保險項目提供資金的方法相同，即按一定手續(xù)繳納保險費，保險費率則為所 掙工資的一定百分比。許多國家的政府還給予失業(yè)補貼，特別是補貼長期的救濟金，例如長達 26～ 52 周的救濟金。在幾項社會保險合并征收保險費的國家，失業(yè)保險可能不單獨征收保險費。許多國家的失業(yè)保險費由雇主和雇員平均負擔(dān)，有些國家的保險費則全部由雇主負擔(dān)。但是，政府給予強制性的和自愿性的兩種失業(yè)保險的補貼，數(shù)量可能非常之大。在某些情況下，竟高達失業(yè)保險開支總額的 2/3。上面提到的根據(jù)經(jīng)濟情況給予失業(yè)補助的辦法，其資金完全從政府財政收入中撥款提供，雇主或雇員都不直接繳納保險費。 上述實行強 制失業(yè)保險制度的國家中，約有半數(shù)國家的保險范圍包括大多數(shù)受雇人員，而不管其所在產(chǎn)業(yè)的類別。其他國家的保險范圍，則以工商業(yè)職工為限。少數(shù)國家的保險范圍，不包括收入高于一定數(shù)量薪金的雇員。有些國家對臨時工和季節(jié)工的失業(yè)保險另有專門規(guī)定。有幾個國家還分別實行特種職業(yè)的失業(yè)保險制度，如對建筑業(yè)工人、碼頭工人、鐵路員工和海員的失業(yè)保險，另有單行辦法。 自愿保險制度限于產(chǎn)業(yè)工會已經(jīng)建立了失業(yè)基金的，因而其保險范圍的大小要看這些產(chǎn)業(yè)的工會組織的情況而定。參加失業(yè)保險基金會通常對產(chǎn)業(yè)工會的會員是強制性的（工會會員必 須參加失業(yè)保險基金），并且吸收非工會會員的員工自愿參加。丹麥和瑞典的自愿保險制度，現(xiàn)在約包括全部雇員的 2/3。這兩個國家未參加保險的工人，如剛從學(xué)校出來的畢業(yè)生和獨立勞動者， 中國最大的管理資源中心 第 18 頁 共 43 頁 失業(yè)時可領(lǐng)取政府補貼的救濟金。 從對各國失業(yè)保險制度的調(diào)查表明，大約有 30 個國家實行了強制性的失業(yè)保險，保險范圍都相當(dāng)廣泛。丹麥、瑞典和芬蘭這三個國家，都建立了單一的失業(yè)保險制度，但都不是強制性的，也不由政府管理而是由工會自愿建立的失業(yè)基金會管理，不過這些基金會都從政府那里得到大量補貼。 在實 行失業(yè)保險制度的澳大利亞、匈牙利、新西蘭和前南斯拉夫，失業(yè)救濟金只限于發(fā)給符合經(jīng)濟情況或收入調(diào)查規(guī)定的救濟條件的失業(yè)者。在德國，實行雙重性的失業(yè)保險制度，即既有強制性的失業(yè)保險制度，也有由政府供給資金的、以經(jīng)濟情況調(diào)查為依據(jù)的失業(yè)補助制度。除按等級發(fā)給失業(yè)救濟金的上述各種制度外，若干國家僅發(fā)給一次性的失業(yè)救濟金，由有關(guān)政府機構(gòu)或雇主支付。此外，還有一些國家規(guī)定雇主應(yīng)給被解雇的工人支付一次性的解雇費 工人要取得領(lǐng)取失業(yè)救濟金的權(quán)利，必須具備某些條件。首先，他的失業(yè)必須是非 自愿性的失業(yè)，通常還要求他繳夠一定期限的保險費，或達到受保工作的一定工齡。這個條件可以保證失業(yè)者確系勞動力隊伍中的一名正規(guī)成員，并因失業(yè)而喪失其工資收入。大多數(shù)國家規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)救濟金的合格期限，為失業(yè)開始前的一年內(nèi)已保險 6 個月。但愈來愈多的工業(yè)化國家對于新近的中學(xué)或大學(xué)畢業(yè)又不能很快找到工作者，另有特殊照顧。這些人即使沒有工作經(jīng)歷，也可領(lǐng)取失業(yè)救濟金。這些特別規(guī)定，緩和了學(xué)校過渡到工作崗位的緊張狀況，在經(jīng)濟衰退時期尤其如此。 大多數(shù)國家規(guī)定，如果失業(yè)者沒有正當(dāng)理由而拒絕職業(yè)介紹所介紹的適當(dāng)工作，則將 暫時或長期停止發(fā)給他救濟金。其理由是失業(yè)者既然無理拒絕介紹的工作，說明他的失業(yè)不能再視為非自愿性的失業(yè)，在客觀上顯然是自愿失業(yè)的。所有國家都已明確規(guī)定，按這種方式取消領(lǐng)取失業(yè)救濟金的資格，給失業(yè)者介紹的工作必須是“適合”該工人的工作。但所謂“適合的工作”的定義，各國的規(guī)定差別很大。鑒于這一問題的復(fù)雜性，我們在介紹各國情況時，沒有提出“工作適合性”的統(tǒng)一標準。一般說來，工作適合性的標準包括所介紹工作的工資和以前收入相比較的高低關(guān)系；所介紹的工作的地點與失業(yè)者住家地點之間的距離；所介紹的工作與失業(yè)者以前的職業(yè)關(guān) 系、工作能力以及職業(yè)訓(xùn)練之間的關(guān)系；所介紹的工作可能有危險性或有礙健康的程度等方面。 失業(yè)者可能完全具備領(lǐng)取救濟金的所有條件，但有時由于其他原因，還是暫時或長期被取消享受資格。一種理由是和他是怎樣失業(yè)的這一問題有關(guān)。如果查明他“無正當(dāng)理由”而自愿離職，由于“行為不端”而被解雇，或因在一定程度上介入勞動爭議而導(dǎo)致停工造成自己失業(yè)，在這種情況下，幾乎所有國家的失業(yè)救濟制度都規(guī)定取消這些失業(yè)者享受救濟金的權(quán)利。取消資格的有效期限，國與國之間很不相同，少的不過幾周，有的永遠取消其領(lǐng)取資格。 失業(yè)保險制度可以由政府部門管理，或授權(quán)自治性的機構(gòu)管理。這些機構(gòu)的日常工作，由受保人、雇主和政府三方的代表進行。丹麥、芬蘭和瑞典的失業(yè)救濟基金，是在政府監(jiān)督下由工會負責(zé)管理；比利時和法國的失業(yè)救濟基金，則由工會和資方聯(lián)合委員會共同管理。 中國最大的管理資源中心 第 19 頁 共 43 頁 失業(yè)保險和安置就業(yè)兩種業(yè)務(wù)，經(jīng)常保持著密切的聯(lián)系。前面已經(jīng)提到，這種聯(lián)系可以保證失業(yè)救濟金只支付給確實已在職業(yè)介紹所登記的失業(yè)工人。同時，這種聯(lián)系還可通過救濟金的支付，鼓勵失業(yè)者及時登記并定期匯報，從而提高安置就業(yè)工作的效果。 許多國家已經(jīng)把失業(yè)保險 業(yè)務(wù)和安置就業(yè)工作合并管理，基層管理工作尤其如此。因為在地方職業(yè)介紹所受理支付救濟金的情況下，失業(yè)保險業(yè)務(wù)和安置就業(yè)工作勢必合并辦理。有些國家則規(guī)定失業(yè)者應(yīng)在地方職業(yè)介紹所登記，但受理救濟申請和支付救濟金的業(yè)務(wù)，則由另一社會保險機構(gòu)辦理。 許多國家特別是西歐各國的政府，除給予失業(yè)者一定收入外，還精心采取周密措施，以預(yù)防失業(yè)或減輕失業(yè)的影響。由政府集中管理的安置就業(yè)工作，可與產(chǎn)業(yè)部門密切配合互相協(xié)作，以促進各行業(yè)之間和地區(qū)與地區(qū)之間的勞動力流動；還可以對處于衰退中或結(jié)構(gòu)改革中的產(chǎn)業(yè)部門予