【正文】 短期內(nèi)很難徹底消除，許多行政管理工作依據(jù)的法規(guī)政策實(shí)行二元管理結(jié)構(gòu)的狀況還將會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間。既要對(duì)原有戶(hù)籍管理制度進(jìn)行突破性改革，同時(shí)要周全考慮確保各項(xiàng)配套政策實(shí)現(xiàn)軟著陸，保持原有政策的延續(xù)性，防止引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。有關(guān)戶(hù)政專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)戶(hù)籍管理制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是通過(guò)深化戶(hù)籍管理制度改革，全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的，以公民按經(jīng)常居住地登記常住戶(hù)口為基本形式，以具有合法固定住所為戶(hù)口遷移基本條件，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型戶(hù)籍管理制度，更好地發(fā)揮戶(hù)籍管理工作在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)公民合法權(quán)益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。戶(hù)籍管理制度改革要適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)，有利于引導(dǎo)農(nóng)村人口平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義精神文明和政治文明建設(shè)。各地要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，研究制定具體的實(shí)施辦法。二要以人為本，尊重人權(quán)。要有利于尊重和保障人三要總體把握，政策配套。要有利于實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍管理的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化。狹義的戶(hù)籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。1951年7月16日，公安部頒布了《城市戶(hù)口管理暫行條例》，是新中國(guó)全國(guó)城市統(tǒng)一戶(hù)口管理制度開(kāi)始形成的標(biāo)志。1955年6月9日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，明確提出全國(guó)戶(hù)口登記由內(nèi)務(wù)部和縣級(jí)以上人民委員會(huì)的民政部門(mén)主管。1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》頒布。1977年11月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定》，提出對(duì)從農(nóng)村遷往市鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等)，由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。1985年7月13日，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》和旅客住宿登記證相結(jié)合的登記管理辦法。居民身份制度的實(shí)施，加強(qiáng)了對(duì)流動(dòng)人口的管理，嚴(yán)密了戶(hù)口登記管理制度，也為人口管理的現(xiàn)代化打下了良好的基礎(chǔ)。實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶(hù)口制度的范圍是小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)；對(duì)象是外商親屬、投資辦廠(chǎng)人員、被征地的農(nóng)民；辦法是實(shí)行“藍(lán)印戶(hù)口”。1997年6月10日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案。1998年8月底，國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，作出了四項(xiàng)改革：施行嬰兒落戶(hù)隨父隨母自愿的政策；放寬夫妻分居問(wèn)題的戶(hù)口政策；男性超過(guò)60周歲身邊無(wú)子女的公民，可以在其子女所在的城市落戶(hù)；在城市投資、舉辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，己居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶(hù)。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)中，明確指出全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革。從2006年10月1 R起，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革從試點(diǎn)走向全面實(shí)施。12我們今天在社會(huì)生活里于戶(hù)籍方面遭遇到的諸多困擾，意味著這個(gè)現(xiàn)行制度已經(jīng)暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特點(diǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要根據(jù)供求變動(dòng)，利潤(rùn)趨向來(lái)對(duì)生產(chǎn)資源作最優(yōu)配置，在法制允許的范圍內(nèi)以市場(chǎng)供求關(guān)系變化為軸心去追求利益的最大化。一方面，由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，大城市的拓展及東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的勞動(dòng)力來(lái)補(bǔ)充，而我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)籍制度本質(zhì)上卻與這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本要求相矛盾，將流動(dòng)人口排斥在他們所工作和生活的城市之外，使城市勞動(dòng)力市場(chǎng)被人為地分割為正式市場(chǎng)和非正式市場(chǎng)，導(dǎo)致了對(duì)于流動(dòng)人員普遍的就業(yè)限制，直接惡化了流動(dòng)人員立足城市的制度環(huán)境，使大量外來(lái)勞動(dòng)力的就業(yè)活動(dòng)轉(zhuǎn)入“地下”，成為打“黑工“，建立的勞動(dòng)關(guān)系不具合法性，同時(shí)政府無(wú)法通過(guò)加強(qiáng)管理來(lái)規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)。在資源配置的空間和地域等級(jí)體系中，個(gè)人變動(dòng)或遷移自己的戶(hù)籍所在地是改變自己獲益狀況的重要手段，同時(shí)也是獲得上升流動(dòng)機(jī)會(huì)的重要途徑。根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)現(xiàn)住地與戶(hù)口登”記地不一致的有14439人，扣除市區(qū)內(nèi)人戶(hù)分離的2332萬(wàn)人，全國(guó)流動(dòng)人口12107萬(wàn)人，接近全總國(guó)人口的十分之一。遷出地的消極因素起著推力作用，把遷移者推出原住地，這些消極因素主要包括：l、自然資源的枯竭；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加；農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩；收入水平降低，等等。在人口遷移中，鄉(xiāng)一城遷移一般較為普遍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)和城市之問(wèn)的人口流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是追求收入回報(bào)最大化的人力資本投資過(guò)程，是市場(chǎng)資源的一種配置方式。制度性障礙——阻礙、延緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口重心轉(zhuǎn)移。所謂“城鎮(zhèn)化”，就是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化，以及人們的生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)向城市型的一種現(xiàn)象，是隨著工業(yè)化而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)和人口分布重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口迅速增加，及其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的作用逐漸強(qiáng)化的歷史過(guò)程。一國(guó)的城鎮(zhèn)化，在根本上受制于兩個(gè)因素，即工業(yè)化和制度安排：工業(yè)化通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的聚集促進(jìn)城鎮(zhèn)化，而制度安排則通過(guò)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則的制定和執(zhí)行來(lái)影響城鎮(zhèn)化。也就是通過(guò)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村多余的勞動(dòng)力和人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，相應(yīng)減輕農(nóng)村自然資源的負(fù)載率，并使轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力逐步與農(nóng)業(yè)脫離關(guān)系。我國(guó)過(guò)去幾十年的做法是，將農(nóng)業(yè)提供的工業(yè)原料從農(nóng)村集中到城市，而將農(nóng)村勞動(dòng)力阻擋在城鎮(zhèn)之外。即使目前非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重己達(dá)85％左右，世界上也沒(méi)有承認(rèn)我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，我們自己也不認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化。2001年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為37．7％，農(nóng)村人口比重仍然高達(dá)62．3％。另一方面，城市國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)也得到迅速發(fā)展，但不允許向農(nóng)村招收工人，而只能優(yōu)先安排城鎮(zhèn)待業(yè)青年。沒(méi)有城鎮(zhèn)化，不可能從根本上解決農(nóng)村人口過(guò)剩的問(wèn)題。第五次全國(guó)人口普查資料顯示，全國(guó)至少有10％的人口戶(hù)籍身份與他們所從事的非農(nóng)職業(yè)、居住地的實(shí)際情況不一致。從法律上講，他們雖然作為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已完全或不完全轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，但作為農(nóng)村剩余人口卻并沒(méi)有由農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民，就因?yàn)樵谥贫劝才畔滤麄內(nèi)匀皇寝r(nóng)業(yè)戶(hù)口。身份是與社會(huì)位置相一致的權(quán)力、責(zé)任和社會(huì)預(yù)期等一系列因素的集合。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)民群體在城市社區(qū)的身份則是處于這樣一種“困惑”之中。作為社會(huì)實(shí)體性的農(nóng)民是指一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性職業(yè)以及與此相適應(yīng)的一種鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的統(tǒng)一。農(nóng)民同時(shí)也是一種制度設(shè)置性存在。一方面許多農(nóng)民離開(kāi)土地從事工商業(yè)，大量農(nóng)民長(zhǎng)年在城市打工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工商業(yè)生產(chǎn)，他們已經(jīng)不是農(nóng)民了，或者至少在他們打工期間暫時(shí)已經(jīng)不是農(nóng)民了，但是我們?nèi)匀灰阉麄兎Q(chēng)為農(nóng)民，因?yàn)樗麄冇修r(nóng)業(yè)戶(hù)口，這些有農(nóng)業(yè)戶(hù)口的人，被稱(chēng)為“農(nóng)民工’’與“農(nóng)民企業(yè)此類(lèi)對(duì)農(nóng)民界定的分歧反映了作為社會(huì)“社會(huì)實(shí)體”意義上的農(nóng)民與作為“制度設(shè)置”意義上的農(nóng)民相分離的事實(shí)。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍管理體制背景下，農(nóng)民流動(dòng)群體實(shí)際上屬于非制度化的遷移者，即他們的遷移行為并未得到權(quán)威制度的認(rèn)可。因而不能夠有效的激發(fā)個(gè)人的積極性、創(chuàng)造性和開(kāi)拓進(jìn)取的精神。管理缺位——戶(hù)籍管理缺位帶來(lái)預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際效果的偏離。從國(guó)家的制度條文來(lái)看，戶(hù)口的登記管理主要是為了證明公民身份、維護(hù)社會(huì)治安、保障公民合法權(quán)益，以及提供準(zhǔn)確的人口信息。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)人員流動(dòng)的需求量增大，傳統(tǒng)的二元戶(hù)籍管理結(jié)構(gòu)，已不能對(duì)現(xiàn)有人口進(jìn)行有效管理。至今全國(guó)仍有相當(dāng)數(shù)量的“空掛戶(hù)”“雙重戶(hù)口”和“口袋戶(hù)口”等等。包括居民使用的身份證也有不少問(wèn)題，丟失、損壞、冒用、涂改、偽造都很普遍。我們以基層建制鎮(zhèn)的行政社區(qū)來(lái)加以分析就可以看到，基層戶(hù)籍管理的體制是派出所——社區(qū)居委會(huì)兩級(jí)管理、公安系統(tǒng)——基層鎮(zhèn)政府兩塊管理的模式。社區(qū)人口具體的統(tǒng)計(jì)與管理其實(shí)主要是通過(guò)半行政性的基層組織——社區(qū)居委會(huì)的協(xié)助完成的。而居委會(huì)的工作本身更傾向于城鎮(zhèn)社會(huì)性的、公益性的民政事務(wù)，行政性的任務(wù)主要是與國(guó)家計(jì)劃生育政策相關(guān)聯(lián)。體制與機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，意味著各自追求的目標(biāo)和執(zhí)行的方式存在著一定的差異，同時(shí)由此導(dǎo)致對(duì)戶(hù)籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的懷疑也就不足為怪了?？梢?jiàn)，通過(guò)基層戶(hù)口登記渠道獲得的人口信息，與實(shí)際人口相差太遠(yuǎn)，準(zhǔn)確性不能確定?；蛘哒f(shuō)，制度沒(méi)有從被管理者的實(shí)際情況和行為選擇的趨向去考慮，而更多的從管理者的本位立場(chǎng)來(lái)考慮問(wèn)題，這樣就難免會(huì)出現(xiàn)制度的目標(biāo)預(yù)測(cè)與實(shí)際效果之間存在較大的