【正文】 通過對上述轉(zhuǎn)型時期特點(diǎn)和信訪活動特點(diǎn)的分析，我們不難看出轉(zhuǎn)型時期我國社會面臨著巨大的社會矛盾：利益格局的多樣化、矛盾的多樣化、信訪量的大幅增長以及非制度化信訪量的增加等等，這些都使信訪制度面臨著許多困境。表l對加拿大、法圍、韓國的民意表達(dá)制度的性質(zhì)和職權(quán)進(jìn)行了縱向的比較，中國是這幾個國家中改革矛盾沖突最嚴(yán)重的國家，法治化的程度也低于其他三個國家，公民對信訪制度的預(yù)期最大。法圍和韓國都設(shè)立獨(dú)立于政黨和政府的委員會，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。而中國的信訪機(jī)構(gòu)不是單獨(dú)序列的國家機(jī)構(gòu)，分散于各級人大、黨委、政府和司法系統(tǒng)，各個系統(tǒng)各行其是，各級信訪機(jī)構(gòu)不僅對上級信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而且受制于本級系統(tǒng)，無法獨(dú)立行使職權(quán)。比王學(xué)軍：《貫徹落實(shí)信訪條例的幾個問題》信訪條例專題研討論班講稿如說，本應(yīng)通過司法渠道或者行政渠道解決的許多案件因?yàn)榉N種的原因都涌到了信訪渠道中來，信訪制度所賦予信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)利卻根本解決不了這些問題。信訪問題涉及到各個方面，出現(xiàn)了信訪問題綜合癥，信訪機(jī)構(gòu)常常超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。表l中外民意表達(dá)機(jī)構(gòu)比較國家機(jī)構(gòu)設(shè)置職權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制加拿大獨(dú)立于政府部門，聯(lián)邦議會下設(shè)申訴署，各省設(shè)操守專員屬調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、督辦權(quán)橫向領(lǐng)導(dǎo)，分別對本級議會負(fù)責(zé)韓國具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，民意委員會注重程序性督辦權(quán)報(bào)告權(quán)垂直領(lǐng)導(dǎo)，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)法國肯人較強(qiáng)的獨(dú)立性，共和國協(xié)調(diào)委員會在部和各省派駐代表調(diào)查權(quán)、調(diào)停權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)、命令權(quán)、追訴權(quán)、促進(jìn)行政改革權(quán)垂直領(lǐng)導(dǎo)，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)中國獨(dú)立性差，信訪機(jī)構(gòu)分散于各級人大、黨委、政府、法院和檢查院轉(zhuǎn)分權(quán)、督辦權(quán)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受制與本級系統(tǒng)4．2．2信訪主體的權(quán)利和義務(wù)不明確 本文所涉及到的信訪主體是指信訪人和信訪機(jī)關(guān)，信訪主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系一定要清楚。信訪人的權(quán)利是信訪人在信訪活動中，以合法的形式獲得或維護(hù)自身利益的一種能動手段：信訪人的義務(wù)是指信訪人在信訪活動中，以相對抑制的作為或不作為的法定方式，滿足其獲得和維護(hù)自身利益的一種約束手段。但是，現(xiàn)行《信訪條例》中僅就信訪人和各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和禁止的行為進(jìn)行規(guī)定，沒有對信訪人、被信訪人和受理機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)作相關(guān)的規(guī)定，如新《信訪條例》第二十條規(guī)定： “信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、田義利：《信訪制度改革的理論分析和模式選撣》，中國憲政網(wǎng)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權(quán)利，自覺維護(hù)社會公共秩序和信訪秩序。4．2．3對信訪活動缺乏程序性規(guī)定 關(guān)于信訪程序規(guī)定的規(guī)范性文件除了《信訪條例》，國務(wù)院還曾頒布過《關(guān)于分級負(fù)責(zé)處理信訪問題的暫行辦法》，一般的信訪程序?yàn)榈怯?、接待、立案、交辦、催辦、歸檔、統(tǒng)計(jì)。不少重要的信訪問題都是報(bào)上級領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)批示才能辦理，領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注程度和判斷標(biāo)準(zhǔn)決定了信訪事項(xiàng)處理的效率和效果，結(jié)果形成了這樣的不良循環(huán)：到黨委政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)上訪一黨政領(lǐng)導(dǎo)重視一信訪部門處理再現(xiàn)新問題再上訪信訪部門再干預(yù)。正面的作用是體現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)重視群眾呼聲，關(guān)心群眾利益，為群眾解決一些具體的問題：負(fù)面影響是使上訪人感到通過“人治”途徑效果更好，繞過責(zé)任單位或者司法部門向黨政領(lǐng)導(dǎo)或者是信訪《信訪條例》，北京：中國法制出版社，2006年版第29頁部門反映信訪問題的現(xiàn)象只增不減，甚至一些經(jīng)濟(jì)糾紛案件和刑事訴訟案都回避法律程序，采用上訪形式向黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提出無禮的要求。這樣做的結(jié)果使得大量的社會問題涌入信訪渠道，特別是涉訴信訪的大量增加。信訪處理缺乏透明度，尚未確立信訪處理程序公開原則。信訪制度從組織機(jī)構(gòu)到人員設(shè)置、法律規(guī)范等方面都缺乏規(guī)范化的規(guī)定。在法律規(guī)法方面，法律法規(guī)不健全。況且只是調(diào)整行政機(jī)關(guān)的信訪，其他部門的信訪工作沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，只是一些規(guī)定或者是通知，例如，2005年8月起實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)定》，2004年10月教育部關(guān)于印發(fā)《教育信訪工作規(guī)定》的通知等。4．3．1司法制度的缺位1．司法的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠 我國現(xiàn)行的司法機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域與地方黨委、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方行政的管理區(qū)域完全重合，故而強(qiáng)化了司法權(quán)的地方化。然而，在現(xiàn)行的體制下，統(tǒng)一的司法權(quán)被地方黨委、地方權(quán)力機(jī)關(guān)、地方行政區(qū)域所分割，各級地方司法機(jī)關(guān)已演變?yōu)椤暗胤降摹彼痉C(jī)關(guān)。有些案子法院自己不能依據(jù)法律獨(dú)立做出判決，而是要領(lǐng)導(dǎo)批條子才能解決：有些案件法官不能獨(dú)立辦案，要受到上級法院的的干擾。再加上目前我國司法制度還存在執(zhí)行難的問題，民眾普遍對司法制度的權(quán)威產(chǎn)生了懷疑。2．訴訟費(fèi)用偏高也是一個重要的原因 進(jìn)行信訪活動的一般都是弱勢人群，他們的經(jīng)濟(jì)情況都不是很好，而現(xiàn)行的訴訟費(fèi)繳納辦法對它們來說就是一筆不少的開支，為了花最少的錢而達(dá)到最佳的結(jié)果，許多人就選擇走上了上訪這條路。我國目前訴訟費(fèi)用一般實(shí)行的是敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的原則，但是訴訟費(fèi)用一般都比較高昂。在這種情況下，所謂的接近正義對于普通民眾來說也就成了一件可望而不可及的奢侈品。訴訟費(fèi)用雖然不是直接導(dǎo)致信訪量增加的原因，但是也間接的導(dǎo)致了信訪量的增加，這也就是我們平時所說的涉訴信訪，從而使得司法案件信訪化。我國行政復(fù)議和行政訴訟部規(guī)定了受案范圍，且這些范圍都受到嚴(yán)格的限制，范圍較小、門檻較高已成為一個突出的問題。即除人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外其他權(quán)利受侵犯時可不可以提起訴訟要取決于單行法律法規(guī)的規(guī)定。 行政復(fù)議和訴訟不同，訴訟是一種體制外的監(jiān)督方式，它是由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的異體監(jiān)督或稱司法審查，而復(fù)議則是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯機(jī)制，在這一點(diǎn)上同信訪有些相似。由此可見，行政訴訟和行政復(fù)議受案范圈是肯比較嚴(yán)格限定的。4．各種救濟(jì)制度缺乏整體協(xié)調(diào) 我國目前對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橛辛N救濟(jì)措施，一是行政訴訟，二是行政復(fù)議，三是行政監(jiān)察，四是人大監(jiān)督，五是檢察監(jiān)督，六是信訪。行政訴訟、行政復(fù)議和行政監(jiān)察因?yàn)橛蟹傻闹苯右?guī)定，它們之間的銜接關(guān)系比較明確，如有的行政訴訟案件必須遵循復(fù)議前置原則，有的案件只能尋求行政監(jiān)察而不能提起訴訟和復(fù)議程序。再如，人大和檢察機(jī)關(guān)何時進(jìn)行監(jiān)督，在行政訴訟、復(fù)議和監(jiān)察過程中能否進(jìn)行監(jiān)督，如進(jìn)行監(jiān)督，是否有違司法獨(dú)立原則和行政處理優(yōu)先原則等等。這些問題都需要通過明確立法予以理順。4．3．2信訪制度本身導(dǎo)致的原因1．信訪制度功能錯位，涉法上訪居多 回顧我國信訪制度的建立和發(fā)展歷程，客觀上看，在建國初期信訪制度作為一種收集和反映民情的制度設(shè)計(jì)，在聽取社會民眾呼聲和實(shí)現(xiàn)社會公正等方面起到了重要的作用(相當(dāng)于秘書的角色)。當(dāng)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制變革到一定階段，國家和社會的宏觀體制轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)并逐步進(jìn)入關(guān)鍵期后，信訪制度的這種功能已經(jīng)逐步削弱，它越來越多的承擔(dān)起救濟(jì)功能，信訪制度的功能發(fā)生了嚴(yán)重的錯位，信訪制度的邊際收益開始逐漸遞減，甚至于出現(xiàn)了“負(fù)收益”。 在實(shí)踐中，各種訴求交織在一起，出現(xiàn)了“信訪綜合癥”，而且公民往往把信訪看做是優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至是司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。這種情況造成以下兩方面的現(xiàn)象：一是信訪問題涉及到各個方面，出現(xiàn)了信訪綜合癥，使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會責(zé)任：二是本來信訪只是與行政訴訟、行政復(fù)議等相似的行政救濟(jì)手段之一，實(shí)際上國家的司法救濟(jì)才是公民權(quán)利救濟(jì)最主要的形式。當(dāng)前，涉法上訪面臨的形勢非常的嚴(yán)峻，上訪總量不斷上升，規(guī)模不斷擴(kuò)大，已嚴(yán)重影響到了社會的穩(wěn)定。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政府相關(guān)職能部門，張海鴻：《新中囤信訪制度的由來與現(xiàn)?隊(duì)》團(tuán)結(jié)2005年第l期均設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)。有些地區(qū)甚至在社區(qū)居委會也掛牌沒立這一機(jī)構(gòu)，叫社區(qū)信訪接待室。樣：接待處、接訪處、設(shè)訴中心、舉撇室等。有時對一些信訪寨件常出現(xiàn)多重受理或相互推諉的現(xiàn)象?！毙旁L機(jī)關(guān)的辦事效率十分的低下。4．3．3信訪制度的法律地位不明確，立法層次太低 信訪制度的地位一直模糊不清，信訪條例中所規(guī)定的條款比較寬泛，執(zhí)行起來也沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，造成同樣的上訪問題，各地處理上訪的方式、方法也千差萬別，甚至有些地方動不動就對上訪者采取截訪、關(guān)押、判刑的非法手段。到目前為止，我國關(guān)于信訪制度最高規(guī)格的法規(guī)就是信訪條例，但其效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律。且信訪條例也沒有給出信訪制度的準(zhǔn)確定位，沒有法律的明確規(guī)定，信訪制度在實(shí)際的運(yùn)行過程中就會阻力重重，就像古代諺語所說的那樣，名不正則言不顧。首先對國外與之相似的制度加以介紹，接著分析國內(nèi)與信訪制度相關(guān)的法律的制度：行政訴訟和行政復(fù)議以及這兩者與信澇制度的銜接；最后繪出信訪制度法治化的可能路徑選擇及配套機(jī)制。而公民監(jiān)督權(quán)的行使是現(xiàn)代國家非常注重的問題，許多國家和地區(qū)具有較為完備的公民政治參與機(jī)制，因此對信訪制度以公民監(jiān)督的視角對域外民愿表達(dá)制度進(jìn)行考察。5．1．1瑞典議會行政監(jiān)察專員制度 議會監(jiān)察專員制度首先起源于瑞典，其前身是1713年查爾斯王為監(jiān)督百官而設(shè)置“大法官”，后來議會于1809年通過新憲法而設(shè)置了“司法專員”（JustitieOmbudsman），以議會代表的身份監(jiān)督所有的行政官員和法官對法律和法令的遵守情況。1968年兩專員合署辦公，又稱“檢查專員”(Ombudsman)。它監(jiān)督的對象包括中央和地方政府、軍隊(duì)、法院和撿察院、警察、監(jiān)獄以及國家和地方機(jī)關(guān)及其官員，檢查的重點(diǎn)是行政當(dāng)局，包括所有的行使公共權(quán)力的人員在內(nèi)，國有公司在依法行使公共權(quán)利時亦要接受監(jiān)察專員的監(jiān)督。監(jiān)督作用不是通過對監(jiān)督對象適用某種處罰措施柬實(shí)現(xiàn)，而在于監(jiān)督的整個過程、監(jiān)督的全部方法或者手段，形成一種蛆大的輿論和道義上的壓力(如通過向議會報(bào)告或者向行為不良機(jī)關(guān)提出批評)，使那些有不良行為的官員感到一種威懾，從而不敢違法亂紀(jì)?！庇淖h會行政監(jiān)察專員由英王任命，終身任職，議會兩院只有基于其嚴(yán)重不法行為通過彈劾才能將其免職，任期保障同法官一樣。它的權(quán)力僅限于調(diào)查由下議院議員轉(zhuǎn)來的申訴案件(公民由于中央行政機(jī)關(guān)的不良行政而使利益受到侵害時的申訴)，并提出解決的建議，該建議本身并不能推翻行政機(jī)關(guān)的決定。5．1．3法國的調(diào)解專員制度 法國的調(diào)解專員制度是在瑞典的議會司法專員制度和英國的議會行政監(jiān)察專員制度的啟發(fā)下，對違法的和不良的行政管理活動而設(shè)立的一種補(bǔ)救救濟(jì)制度。法國的調(diào)解專員制度雖然受到外國制度的啟發(fā)，但是有其本身的特點(diǎn)。與瑞典和英國監(jiān)察專員隸屬于議會不同的是，法國的調(diào)解專員是一個具有獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)，它由部長會議通過，總統(tǒng)任命，不能兼任任何其他職務(wù)，也不接受任何行政機(jī)關(guān)的命令。而且在轉(zhuǎn)交之前，必須先清求行政機(jī)關(guān)矯正自己的錯誤，對處理結(jié)果不服時方可請求調(diào)解專員進(jìn)行救濟(jì)。調(diào)解專員享有調(diào)杳權(quán)、調(diào)停權(quán)、建議權(quán)、報(bào)告權(quán)、命令權(quán)、追訴權(quán)、促進(jìn)行政改革權(quán)等廣泛的權(quán)力，但它對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闊o撤消和變更之權(quán)，其決定不具有強(qiáng)制執(zhí)行的力量。法國還設(shè)有類似我國信訪機(jī)構(gòu)的總統(tǒng)、總理通信局、地方政府信件處。地方政府一般都設(shè)有信件處，負(fù)責(zé)將信件轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)部門，一般不作具體處理。所謂苦情處理，是指行政機(jī)關(guān)在政府部門設(shè)置窗口，以聽取市民的不平或不滿等各種意見，并在行政部門內(nèi)部采取相應(yīng)的措施，以求得行政事務(wù)改善的程序。日本的苦情處理的程序是日本政府為市民通過咨詢、解決與切身利益有關(guān)的問題的一系列程序，其對于謀求政府活動與市民活動的協(xié)凋，及時地糾正行政的過錯，改善行政胍務(wù)，發(fā)揮著極其重要的作用。同時，日本在公民監(jiān)督上出現(xiàn)了將苦情處理制度化的現(xiàn)象，這其中最具有代表性的便是日本總務(wù)廳及行政監(jiān)察事務(wù)所的苦情處理程序，即行政對話制度。這是一項(xiàng)旨在加強(qiáng)政府與公民之問的溝通與聯(lián)系，促進(jìn)行政的民主化和效率化的很有特色的制度。5．1．5對完善我國信訪制度改革的啟示 通過對以上制度的分析我們可以發(fā)現(xiàn)它們的一些共同特點(diǎn)；第一，國外的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性都比較強(qiáng)，而且大部分設(shè)j芘在議會中(如瑞典、英國)，甚至由議員親自受理和處理相關(guān)事務(wù)；有一些國家的監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然設(shè)在行政系統(tǒng)，但其獨(dú)立性也比較強(qiáng)，如法國的調(diào)解專員和日本的總務(wù)廳，他們幾乎獨(dú)立行使職權(quán)，不接受行政機(jī)關(guān)的任何指令。第三，國外的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)做出的決定一般不具有法律約束力，但他們通過向議會或總統(tǒng)報(bào)告、向輿論界公布或者對某機(jī)關(guān)首長提出批評等辦法也同樣可以達(dá)到強(qiáng)制執(zhí)行的效果。第五，公民向行政機(jī)關(guān)反映問題，一般是通過其所在選區(qū)的議員來代為轉(zhuǎn)述的，議員實(shí)際上起到了一種初步過濾的作用。具體的做法是建立人大監(jiān)察專員制度，這在后面的章節(jié)中：舟具體闡述。5．2．1行政復(fù)議與信訪制度 行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯機(jī)制，在這一點(diǎn)上同信訪有些相似。它們之問的不同點(diǎn)在l、兩者的性質(zhì)不同：行政復(fù)議兼有行政性和司法性的特征，信訪則不具有任何司法性特征，它純粹是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的一種監(jiān)督或救濟(jì)方式。兩者使用的原則不同：行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)遵循“合法、公正、公開、及《信訪條例》，北京：中國法制出版社2006年版第13頁時、便民”的原則，而信訪遵循的則是“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理、誰主管誰負(fù)責(zé)、及時就地、依法解決問題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合、有利工作、方便信訪人”的原則。信訪人對任何規(guī)范性文件不服均可以提出請求。但總的來說，行政復(fù)議是一條正規(guī)的法律解決途徑，正是由于它的正規(guī)，決定了它不可避免地帶有一定的機(jī)械性；而信訪是游離于法律之外的一個解決辦法，具有較大的隨意性，而正是這種隨意性使它克服了行政復(fù)議的弊端，適應(yīng)了某些情況下解決糾紛的需要。它同信訪制度的相同之處在于他們都是對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，都足對權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)。它遵循了嚴(yán)格的程序，從起訴、受理到一審、二審、執(zhí)行，都有詳細(xì)的規(guī)定，包括時限。種“準(zhǔn)司法程序”。受案范圍不同：行政訴訟有嚴(yán)格的受案范圍，我國《行政訴訟法》第十一條和第十二條分別從正反兩個方面規(guī)定了受案范圍?！缎旁L條例》第八條規(guī)定“信訪人對下列信訪事項(xiàng)，可以向：有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出：(1)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評、建議和要求；(2)檢舉揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為；(3)控告侵害自己合法權(quán)益的行為：(4)其他信訪事項(xiàng)”。 《信訪條例》，北京：中國法制出版社2006年版第15頁《信訪條例》，北京：中國法制出版社2006年版第19頁5．2．3處理好行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度的關(guān)系