【正文】 行政輔助理論恰逢其時。無論是偶然性還是長期性的行政輔助，均“意指私人作為行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力時的幫手，其并非如被授權(quán)人以自己的名義獨(dú)立行使公權(quán)力，而是直接受行政機(jī)關(guān)的指揮命令從事活動，猶如行政機(jī)關(guān)的?延長之手??！?[21]行政輔助人在中國的現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，如交通協(xié)管員、稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員、城管部門聘用的城管員等，但是由于其公私不明，理論上一直未有明確定性和顯著突破。有時候雖然沒有書面合同，但雙方已經(jīng)就主要事項(xiàng)達(dá)成合意并實(shí)際履行，仍然視為行政輔助合同成立。以稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員為例，國家稅務(wù)總局在 2021 年 7 月 6 日發(fā)布的《稅務(wù)檢查證管 理暫行辦法》中第 6 條明確指出“各級稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的從事稅收工作的臨時人員、協(xié)稅員、助征員、代征員等不核發(fā)稅務(wù)檢查證。協(xié)議中要寫明：協(xié)稅員不得直接征收稅款，如有違反，一經(jīng)查明，立即解聘。[22]行政輔助人只在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)下輔助參與執(zhí)法，其行為應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)行為的延伸，行為的結(jié)果也理應(yīng)歸屬于所屬的行 政機(jī)關(guān)。但是武斷認(rèn)定行政輔助人完全不具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，并不妥當(dāng)。畢竟，輔警作為行政輔助人，是由政府部門統(tǒng)一招聘或公安 機(jī)關(guān)自行招聘并以合同的形式加以規(guī)范，協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)職能的輔助性力量，協(xié)助的分寸和尺度只有在具體事例中才會有準(zhǔn)確清晰的判斷。 四、相關(guān)規(guī)定的清理和規(guī)范 目前對輔警進(jìn)行規(guī)范的絕大部分是內(nèi)部文件和政策性規(guī)定，雖然在內(nèi)容上基本屬于憲法和立法法體系內(nèi)的法律保留事項(xiàng)，但還是因?yàn)橹贫ú块T錯綜復(fù)雜，暴露出各自為政，職責(zé)不清等問題。而在我國目前的立法體例下，并不乏針對輔警進(jìn)行立法的空間，可以按照以下方式進(jìn)行輔警法律法規(guī)的清理和制定。 （一）統(tǒng)籌立法：公安部制定《輔警條例》 由公安部負(fù)責(zé)制定《輔警條例》符合《立法法》的法律保留原則，公安部的部門立法可以最大程度的反映公安實(shí)踐需求。這就要求該條例應(yīng)該對各種輔警或者協(xié)管員進(jìn)行統(tǒng)一概括規(guī)定，分散在公安部其他文件中的輔警規(guī)范必須符合該條例的要求，不得抵牾?！拜o 警是公安機(jī)關(guān)人民警察的輔助力量，在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行服務(wù)群眾、巡邏防范、協(xié)助社會管理、后勤服務(wù)等工作任務(wù)，納入公安機(jī)關(guān)人民警察隊(duì)伍統(tǒng)一管理。門衛(wèi)、炊事員、保潔員不納入輔警管理。輔助勤務(wù)類輔警，意指處理公共事務(wù)后勤工作的人員，其工作直接對警察負(fù)責(zé)，不影響相對人的具體權(quán)利義務(wù)，主要在市、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基層公安科、所、隊(duì)、室從事辦公室文字處理工作 、窗口接待服務(wù)工作、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的社會工作、電子監(jiān)控視頻的分析和研判工作等。第二，具體分類和設(shè)置權(quán)限。公安部的統(tǒng)籌立法應(yīng)該明確規(guī)范不同類別的輔警執(zhí)法權(quán)限，尤其應(yīng)該示范性地規(guī)定治安巡防輔警和交通協(xié)管輔警的權(quán)限。治安輔助人員在崗時，可以履行下列職責(zé)：保護(hù)案件（事故）現(xiàn)場；向公安機(jī)關(guān)報告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動；將現(xiàn)場抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機(jī)關(guān)；參加搶險救災(zāi)；幫助群眾排憂解難；公安機(jī)關(guān) 根據(jù)實(shí)際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。 [24]交通協(xié)管輔警“可以在交通警察指導(dǎo)下承擔(dān)以下工作：維護(hù)道路交通秩序，勸阻違法行為；維護(hù)交通事故現(xiàn)場秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場，搶救受傷人員；進(jìn)行交通安全宣傳；及時報告道路上的交通、治安情況和其他重要情況。 [25] 與警察執(zhí)法所面臨的主要困惑一樣， 由于缺乏可操作性的輔警輔助行為的依據(jù)和分寸，再加上本身的知識儲備和訓(xùn)練水平有限，輔警的輔助執(zhí)法充滿挑戰(zhàn)。行政主體有沒有對某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理的行政職權(quán)，關(guān)鍵要看該行政主體有沒有法律法規(guī)授權(quán)依據(jù)。但是當(dāng)輔警在此情境下協(xié)助公安機(jī)關(guān)維持轄區(qū)治安管理工作時，在沒有法律授權(quán)的情況下，如果單獨(dú)對涉嫌違法行為人采取了行政強(qiáng)制措施，將其帶離現(xiàn)場，即屬于因沒有職權(quán)依據(jù)而主體違法的情形。輔警協(xié)助執(zhí)法同樣面臨怎么去掌握自由裁量權(quán)的具體尺度，在諸種情形下輔警的職責(zé)如何具體行使等依然模糊，這實(shí)際上不僅涉及到輔警行為的基本定性、自由裁量權(quán)的法理基礎(chǔ)和應(yīng)用規(guī)范，也涉及到輔警行為的理想分類和具體展開。有立法權(quán)限的地方應(yīng)該根據(jù)社會管理需要制定《地方輔警條例》，一般情況下，省級立法機(jī)關(guān)制定的條例與《輔警條例》基本原則和體例保持一致，在公安部《輔警條例》允許的概括授權(quán)范圍內(nèi)，省級地方立法機(jī)關(guān)可以結(jié)合地方特色予以具體化。已經(jīng)制定省級政府規(guī)章的地方，可以通 過人大立法將規(guī)章升格為法規(guī)的形式，從而解決長期以來輔警法律地位空白或者模糊的問題，正式確定輔警的定位和性質(zhì)。通常，應(yīng)該根據(jù)地方的戶籍人口和暫住人口、經(jīng)濟(jì)水平、社會治安狀況等科學(xué)規(guī)劃，客觀確定輔警的管理流程、人員數(shù)量和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，地方立法可以因地制宜制定合適的規(guī)范。協(xié)管員和臨時工的主要區(qū)別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道需要為協(xié)管員繳納養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險。如《貴州省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路交通安全協(xié)管員管理辦法》規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要根據(jù)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）具體情況聘請 12 名專職道路交通安全協(xié)管員，協(xié)管員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理，公安局派出所和交通管理部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！?[27] 第二，區(qū)別立法必須防止地方利益的非理性以及任意性。安徽省滁州市在其政府文件中提出，各區(qū)縣應(yīng)依據(jù)《安徽省公安機(jī)關(guān)社會治安輔助人員管理規(guī)定（暫行）》，按照、?實(shí)事求是、區(qū)別對待、分類清理、務(wù)求實(shí)效”的原則，繼續(xù)在全市范圍內(nèi)對現(xiàn)有社會治安輔助人員進(jìn)行進(jìn)一步清理整頓，“將公安機(jī)關(guān)直接使用管理的協(xié)管員、輔警等治安員統(tǒng)一納人各市、縣保安公司管理，身份置換成保安，以進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為和協(xié)管員、輔助人員行為，推動公安隊(duì)伍正規(guī)化、制度化建設(shè)”。不僅沒有推進(jìn)公安隊(duì)伍的正規(guī)化、制度化建設(shè)，相反，由于輔警藏身于保安隊(duì)伍之中，警察和保安的關(guān)系，由此前的間接指導(dǎo)變成了直接管理，警察任務(wù)被擴(kuò)大、警察權(quán)限則被稀釋。如甘肅省金昌市在制定交通協(xié)管員規(guī)定時，明確“依據(jù)警力配置等因素，核定協(xié)管人員數(shù)額”的情況下，提出 “適當(dāng)增加協(xié)管人員定額，有效緩解交通管理警力不足的問題”， [29]就超越了上位法規(guī)定的權(quán)限。 第五篇：對輔警制度的思考 公安管理一區(qū)隊(duì)孫超 關(guān)于輔警問題的探討 公安管理學(xué)一區(qū)隊(duì)孫超（ 202120610031） 輔警作為輔助警力在協(xié)助民警執(zhí)法中發(fā)揮了巨大的作用。但是作為“輔助警察”，輔警又擁有跟警察相似的制服、規(guī)范要求、工作內(nèi)容，輔警常常越職執(zhí)法、違法處罰，而更有甚者會狐假虎威借用警察之名收取保護(hù)費(fèi)或者為違法犯罪行為者通風(fēng)報信，不僅自身違法，還大大影響了公安民警在社會上的形象。 一、輔警的概念 輔警，輔警隊(duì)伍是一支由公安機(jī)關(guān)直接指揮和管理的隊(duì)伍，主要用于社會聯(lián)防巡邏，功能與配備介于現(xiàn)在的保安與正規(guī)警察之間，賦予基本的執(zhí)法權(quán)，輔警會配備基本的警械如警棍等，輔警主要來源于本地市民，義務(wù)輔警，是市民利用業(yè)余時間參與社會治安防控工作；另一種是半專業(yè)的輔警，采用合同制的形式使輔警成為一種新的職業(yè)。狹義上的輔協(xié)警是指在公安機(jī)關(guān)中協(xié)助人民警察處理與警務(wù)有關(guān)的事務(wù)的 人員。聘用人員試用期為 1 個月，試用期間月工資為 800 元。留用者每月底薪 1000 元，績效獎金最高 500 元，食 宿自理。經(jīng)查實(shí)，打人者為該所輔警蘇某。于是蘇某要求兩人停車，等候民警前來處置。突然“啪”的一聲，女事主用手拍開了輔警的手。 （三） 5 月 16 日晚，安徽省潛山縣城梅城派出所的 3 名協(xié)警（即“聯(lián)防隊(duì)員”）跨越轄區(qū)，來到彭嶺派出所轄區(qū)內(nèi)的皖國路，悄悄走上了王芳家租住的商住樓的二樓。 三、輔警存在的問題 由上述幾條新聞可以看出，在輔警的招聘、錄用、管理、使用中存在許多問題，致使輔警成為危害社會治安、產(chǎn)生違法犯罪的新因素。在新聞一中可以看出輔警存在的問題： 工作性質(zhì)是違法的。禁止不具有執(zhí)法資格人 1 公安管理一區(qū)隊(duì)孫超 定位從而缺少監(jiān)督懲罰機(jī)制；同時我國輔警的福利保障沒有到位，與正式警察相差較多，嚴(yán)重影響了輔警的工作積極性。輔協(xié)警長期作為法律邊緣隊(duì)伍 ,本就與社 會主義法制建設(shè)不相稱；現(xiàn)在盡管不少地方已將輔協(xié)警納入財(cái)政保障范圍 ,但實(shí)際上是打擦邊球 ,是沒有正式法律依據(jù)的。不管是采取哪種方式解決輔協(xié)警立法問題 ,都應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容 ,即輔協(xié)警的法律性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限、權(quán)利、義務(wù)、法律保障、管理、招錄條件和方式等。首先要從維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)認(rèn)識輔協(xié)警隊(duì)伍的重要性和必要性 ,必須要將其管理得好；其次要下決心進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革 ,為輔協(xié)警規(guī)范化所需編制、經(jīng)費(fèi)奠定基礎(chǔ)；第三 ,立法上明確輔協(xié)警為公安機(jī)關(guān)輔助工作崗位 ,繼而明確輔協(xié)警應(yīng)享受的退休和福利待遇。以縣級行政區(qū)域?yàn)橄?,建立公開選拔擇優(yōu)錄用機(jī)制。 嚴(yán)肅查處輔協(xié)警違法違紀(jì)問題。一要擴(kuò)大監(jiān)督渠道 ,除內(nèi)部加強(qiáng)管理及時監(jiān)督主動查處外 ,還應(yīng)重視從信訪渠道、媒體曝光、關(guān)聯(lián)案件等方面 ,注意發(fā)現(xiàn)輔協(xié)警違法違紀(jì)線索。 3