【正文】 為都是屬于典型的公權(quán)力之間的互助，與私人和社會(huì)毫無干系?！?[20]“行政助手系在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助該機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)（包括公權(quán)利之行使），性質(zhì)上為機(jī)關(guān)之輔助人力。其次，通常實(shí)踐中的行政輔助人不享有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，由于行政輔助人不具有行政主體資格，只能在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、指導(dǎo)下履行相應(yīng)的職權(quán)?！弊詈?，行政輔助人的行為結(jié)果歸屬于所屬的行政機(jī)關(guān)。通常，輔警的輔助行為的履行方式和限度有別于警察正式行為，但在一些不涉及到合法公民權(quán)益的事例中，尤其是緊急事件的處理中，輔警應(yīng)該被賦予更多的代理公權(quán)力，這一方面是基于法治國(guó)家的私人權(quán)利需求，也是作為警察輔助公權(quán)力的需求。輔警規(guī)范的混亂必定會(huì)導(dǎo)致其協(xié)助執(zhí)法時(shí)的尺度不均衡，嚴(yán)重挑戰(zhàn)構(gòu) 建公正文明的法治社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。該條例的制定可以參照《人民警察法》等法律，對(duì)輔警的性質(zhì)、組織原則、行為規(guī)范、經(jīng)費(fèi)來源、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督獎(jiǎng)懲等做出概括的規(guī)定。輔警設(shè)置執(zhí)勤巡邏、協(xié)助執(zhí)法、內(nèi)勤保障三種崗位。輔助執(zhí)法類輔警，意指參與公安機(jī)關(guān)或警察的執(zhí)法工作，其輔助行為可能影響相對(duì)人或者不特定人員的權(quán)利義務(wù)，對(duì)于公共利益亦有實(shí)在的影響，主要在市、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基層公安科、所、隊(duì)、室配合公安機(jī)關(guān)和民警從事治安巡邏、守卡堵截、處置突發(fā)事件、調(diào)解治安糾紛、安全保衛(wèi)等工作，或從事交通管理、外來人口管理、消防安全管理、特種行業(yè)管理等工作。治安巡防輔警協(xié)助公安民警履行下列職責(zé)：“開展治安巡邏和安全防范宣傳教育，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安秩序和交通管理秩序；協(xié)助開展治安檢查；協(xié)助維持大型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)秩序；協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和物品。交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不得對(duì)違法行為人作出行政處罰或者行政強(qiáng)制措施決定”。以《警察法》第 8 條為例，警察對(duì)違反治安管理的人可以采用強(qiáng)制措施。 （二）區(qū)別立法 — 地方制定《輔警條例》 在現(xiàn)有制度下，由于公安部不能解決輔警的人員編制和經(jīng)費(fèi)來源，這使得《輔警條例》的法律規(guī)范必須進(jìn)一步做出保留 ，具體的規(guī)范和操作則通過地方立法的方式予以有效解決，在某種意義上，《輔警條例》類似于美國(guó)聯(lián)邦的模范法典，成為地方立法的主要參考。 第一，區(qū)別立法的關(guān)鍵是輔警的人事編制和經(jīng)費(fèi)?！?[26]但因?yàn)檩o警維護(hù)的是公共利益，各省均努力將其納人到更 有保障的法治化軌道。地方必須嚴(yán)格遵循立法的基本原則 ，即便是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制定的文件，也不得違反上位法。對(duì)于沒有立法權(quán)限的地方，必須嚴(yán)格依照地方性法規(guī)或者政府規(guī)章（未升格前），不得予以擴(kuò)大或者限制解釋。在警察的日常現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過程中，輔警沒有單獨(dú)的執(zhí)法權(quán)，這在理論中是毋庸置疑的。廣義上的輔協(xié)警是包括各類社會(huì)治安防范組織在內(nèi)的協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的力量。試用期滿后，根據(jù)試用期間的表現(xiàn)，綜合考察其政治思想、業(yè)務(wù)水平、工作成績(jī)、綜合素質(zhì)、勞動(dòng)紀(jì)律等情況，經(jīng)考核合格的，繼續(xù)留用。事發(fā)前，蘇某與同事在路面巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)了涉事的無牌摩托車，且車上兩人均未戴頭盔。輔警顯然是被女事主的這一舉動(dòng)激怒，隨即揮起左手朝女事主右臉扇去一記響亮的耳光。要合理使用輔警，就要 正視其存在的問題，合理進(jìn)行分析，對(duì)癥下藥進(jìn)行解決。 五、對(duì)于輔警存在問題的解決建議 制定輔協(xié)警法規(guī) ,將輔協(xié)警的管理納入法制軌道 ,依法治理輔協(xié)警問題。 明確輔協(xié)警的發(fā)展出路 ,解除后顧之憂。輔協(xié)警的經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)保障到位后 ,就可以向全社會(huì)公開擇優(yōu)招收錄用輔協(xié)警 ,不同輔協(xié)警崗位可分類設(shè)置招收錄用 條件 ,在錄用中要注意對(duì)報(bào)名人員的審查 ,對(duì)有劣跡的人員不予錄用。二要依法查處輔協(xié)警違法違紀(jì)問題 ,決不手軟。嚴(yán)肅認(rèn)真查處輔協(xié)警違法違紀(jì)問題 ,是輔協(xié)警健康發(fā)展的重要保障 ,也是維護(hù)公安機(jī)關(guān)良好形象的重要措施。 建立健全錄用、培訓(xùn)、管理使用及考核監(jiān)督四個(gè)方面工作機(jī)制 ,加強(qiáng)對(duì)輔協(xié)警隊(duì)伍的教育與管理。輔協(xié)警立法建設(shè)可以采取三種方式 :一是修改勞動(dòng)法規(guī) ,明確輔協(xié)警是一個(gè)獨(dú)立的工種 ,是公安司法機(jī)關(guān)使用的輔助性工種；二是制定專門的輔協(xié)警法 ,像我國(guó)的香港地區(qū)一樣 ,系統(tǒng)地解決輔協(xié)警問題；三是在人警察法中增設(shè)專章規(guī)定輔協(xié)警問題。輔警是沒有執(zhí)法權(quán)的，但是十幾二十年來由這支隊(duì)伍當(dāng)中的人承辦的案件不計(jì)其數(shù)，對(duì)于公安執(zhí)法機(jī)關(guān)來說這是最大違法之處。他們?cè)跊]有正規(guī)的警察帶領(lǐng)、沒有出示任何證件、沒有說明任何理由下，以抓賣淫嫖娼現(xiàn)行的名義突然破門而入，對(duì)居住在房間里手無寸鐵的少年三姐弟女 (分別為 13 歲、 14 歲、16 歲 )，發(fā)動(dòng)了突然襲擊，致使三人均受傷。但男女車主則一直要求輔警出示證件，其中一名稍胖的輔警掏出證件后，還沒等兩人看清，就迅速收回口袋，再也不肯出示。 （二） 2021 年 7 月 11 日 17 時(shí)許，兩名輔警查驗(yàn)無牌摩托車時(shí)，與兩名事主起紛爭(zhēng)致肢體接觸，一名輔警竟在眾目睽睽下掌摑女事主。 二、有關(guān)輔警的新聞 （一） 2021 年 1 月份，某地招聘輔警的公告片段：某市保安服務(wù)公司擬向該市公安局網(wǎng)警支隊(duì)提供 4 名輔警人員，需向社會(huì)招聘，現(xiàn)將招聘條件公布如下：年齡 18— 30 歲之間，身體健康，具有大學(xué)本科以上文化程度；經(jīng)筆試、面試、體檢合格后，由保安服務(wù)公司與聘用人員簽定勞動(dòng)合同。為此 2021 年公安部出臺(tái)措施要逐步取消輔警，但是輔警作為維護(hù)社會(huì)治安的重要力量，有其存在的必要性和積極意義，我們要正視其好的一面，充分加以利用，同時(shí)要制定相應(yīng)制度和措施 來克服其不好的一面，使輔警為維護(hù)社會(huì)治安發(fā)揮應(yīng)有作用。區(qū)別立法的關(guān)鍵不在于地方的經(jīng)濟(jì)、人口基礎(chǔ)和人事安排的慣例，而是地方安全和秩序的現(xiàn)實(shí)需求，這樣，地區(qū)的文明程度、歷年的發(fā)案數(shù)目和群眾的安全指數(shù)等將成為核心評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以此可以相對(duì)合理的確定地方輔警總量，也可以確定輔警具體任務(wù)和工作權(quán)限。 [28]這種方式模糊了輔警和保安的界限，因?yàn)楸０苍谛再|(zhì)上是完全不同于輔警的 治安力量，保安制度的獨(dú)立運(yùn)行對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新是一種非常好的機(jī)制，而將輔警潛伏進(jìn)保安隊(duì)伍，名為保安，實(shí)為輔警，很可能使公安機(jī)關(guān)對(duì)安全和秩序的社會(huì)管理趨于一元化?！备拭C省也“將交通協(xié)管員納人公益性崗位安置計(jì)劃，依據(jù)各地警力配置等因素，核定協(xié)管人員定額，由公安、人力資源和社會(huì)保障部門制定全省統(tǒng)一的交通協(xié)管員隊(duì)伍管理辦法，規(guī)范協(xié)管人員的招錄、辭退、使用管理和經(jīng)費(fèi)保障?！熬幫馊藛T主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道外聘的協(xié)管員和臨時(shí)工（離退休人員不計(jì)算在內(nèi)）。在《立法法》等上位法的規(guī)定中，我國(guó)地方立法主體還包括省會(huì)城市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，它們可以在省級(jí)《輔警條例》的權(quán)限范圍內(nèi)予以適當(dāng)調(diào)整。從實(shí)踐來看，輔警顯然不能剝離其作為人 的主觀能動(dòng)性，類比為警察的執(zhí)法工具，而應(yīng)該在區(qū)分高權(quán)性警察權(quán)和低權(quán)性警察權(quán)、強(qiáng)制性警察權(quán)和任意性私權(quán)利等的基礎(chǔ)上，遵循合法、合理、準(zhǔn)確、靈活等原則發(fā)揮其實(shí)際效能?！奥殭?quán)法定”是行政主體獲得行政職權(quán)的基本原則。治安輔助人員不得進(jìn)入重要的涉密崗位、行政執(zhí)法和刑事司法崗位、刑事技術(shù)等崗位，嚴(yán)禁從事執(zhí)法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須由人民警察擔(dān)任的工作”。輔助勤務(wù)類和輔助執(zhí)法類不同，基本不會(huì)直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)以及公共利益， 因此規(guī)范的重點(diǎn)在輔助執(zhí)法類輔警身上?！?[23]參考各國(guó)輔警的實(shí)踐，同時(shí)結(jié)合各地的實(shí)際需求，可以嘗試對(duì)輔警崗位和任務(wù)作輔助勤務(wù)類和輔助執(zhí)法類的區(qū)分。 第一，明確性質(zhì)和區(qū)別任務(wù)。首先，國(guó)務(wù)院有權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)有權(quán)制定和發(fā)布行政規(guī)章（部、委規(guī)章），因此，公安部可以根據(jù)需要制定輔警規(guī)章；其次，省、直轄市和省人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法機(jī)構(gòu)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定輔警的地方性法規(guī)；最后，如果可能，在理念統(tǒng)一和現(xiàn)實(shí)接納的情況下，借鑒英美法系對(duì)輔助警察的法律規(guī)定，將輔警納入到警察 序列，啟動(dòng)修法程序，建議全國(guó)人大修改《人民警察法》，規(guī)范輔助警察的法律地位、職責(zé)和權(quán)限等。無論輔警是在公安機(jī)關(guān)和警察的監(jiān)督、指導(dǎo)下進(jìn)行一定的輔助工作，還是特定情形下，獨(dú)立和部分地參與執(zhí)法，其行為結(jié)果都同樣歸屬于公安機(jī)關(guān)。 關(guān)于行政輔助的契約性質(zhì)當(dāng)無異議，無論是臨時(shí)性的協(xié)助抓捕、扣押，提供工具、信息，參與疏導(dǎo)、引導(dǎo)等警察行為，還是長(zhǎng)期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對(duì)從事的輔助行為意思表示一致?！?2021 年 7 月 11 日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收征管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的通知》中也明確指出“對(duì)必須聘請(qǐng)協(xié)稅員的，要制定嚴(yán)格的聘用標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過規(guī)定的聘用程序，并簽訂協(xié)議。 行政輔助人產(chǎn) 生的前提是合同的訂立，行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，從社會(huì)上招聘符合條件的相關(guān)人員，經(jīng)雙方當(dāng)事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約定履行相關(guān)的職責(zé)、義務(wù)，行政主體依據(jù)合同對(duì)行政輔助人進(jìn)行監(jiān)督、管理。 （三）行政輔助理論在輔警規(guī)范中的應(yīng)用