【正文】 為都是屬于典型的公權力之間的互助，與私人和社會毫無干系?！?[20]“行政助手系在行政機關指示下，協(xié)助該機關處理行政事務（包括公權利之行使），性質(zhì)上為機關之輔助人力。其次，通常實踐中的行政輔助人不享有獨立的行政執(zhí)法權，由于行政輔助人不具有行政主體資格，只能在行政機關的監(jiān)督、指導下履行相應的職權。”最后，行政輔助人的行為結果歸屬于所屬的行政機關。通常，輔警的輔助行為的履行方式和限度有別于警察正式行為，但在一些不涉及到合法公民權益的事例中，尤其是緊急事件的處理中，輔警應該被賦予更多的代理公權力，這一方面是基于法治國家的私人權利需求，也是作為警察輔助公權力的需求。輔警規(guī)范的混亂必定會導致其協(xié)助執(zhí)法時的尺度不均衡，嚴重挑戰(zhàn)構 建公正文明的法治社會的發(fā)展目標。該條例的制定可以參照《人民警察法》等法律，對輔警的性質(zhì)、組織原則、行為規(guī)范、經(jīng)費來源、責任義務、監(jiān)督獎懲等做出概括的規(guī)定。輔警設置執(zhí)勤巡邏、協(xié)助執(zhí)法、內(nèi)勤保障三種崗位。輔助執(zhí)法類輔警，意指參與公安機關或警察的執(zhí)法工作，其輔助行為可能影響相對人或者不特定人員的權利義務，對于公共利益亦有實在的影響，主要在市、縣（區(qū)）公安機關直屬部門、基層公安科、所、隊、室配合公安機關和民警從事治安巡邏、守卡堵截、處置突發(fā)事件、調(diào)解治安糾紛、安全保衛(wèi)等工作，或從事交通管理、外來人口管理、消防安全管理、特種行業(yè)管理等工作。治安巡防輔警協(xié)助公安民警履行下列職責：“開展治安巡邏和安全防范宣傳教育，協(xié)助維護社會治安秩序和交通管理秩序；協(xié)助開展治安檢查；協(xié)助維持大型活動現(xiàn)場秩序；協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和物品。交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不得對違法行為人作出行政處罰或者行政強制措施決定”。以《警察法》第 8 條為例，警察對違反治安管理的人可以采用強制措施。 （二）區(qū)別立法 — 地方制定《輔警條例》 在現(xiàn)有制度下，由于公安部不能解決輔警的人員編制和經(jīng)費來源，這使得《輔警條例》的法律規(guī)范必須進一步做出保留 ，具體的規(guī)范和操作則通過地方立法的方式予以有效解決，在某種意義上，《輔警條例》類似于美國聯(lián)邦的模范法典，成為地方立法的主要參考。 第一，區(qū)別立法的關鍵是輔警的人事編制和經(jīng)費。” [26]但因為輔警維護的是公共利益，各省均努力將其納人到更 有保障的法治化軌道。地方必須嚴格遵循立法的基本原則 ，即便是公安機關內(nèi)部制定的文件，也不得違反上位法。對于沒有立法權限的地方，必須嚴格依照地方性法規(guī)或者政府規(guī)章（未升格前），不得予以擴大或者限制解釋。在警察的日?，F(xiàn)場執(zhí)法過程中，輔警沒有單獨的執(zhí)法權，這在理論中是毋庸置疑的。廣義上的輔協(xié)警是包括各類社會治安防范組織在內(nèi)的協(xié)助公安機關維護社會治安的力量。試用期滿后，根據(jù)試用期間的表現(xiàn)，綜合考察其政治思想、業(yè)務水平、工作成績、綜合素質(zhì)、勞動紀律等情況，經(jīng)考核合格的，繼續(xù)留用。事發(fā)前，蘇某與同事在路面巡邏時發(fā)現(xiàn)了涉事的無牌摩托車，且車上兩人均未戴頭盔。輔警顯然是被女事主的這一舉動激怒，隨即揮起左手朝女事主右臉扇去一記響亮的耳光。要合理使用輔警，就要 正視其存在的問題，合理進行分析，對癥下藥進行解決。 五、對于輔警存在問題的解決建議 制定輔協(xié)警法規(guī) ,將輔協(xié)警的管理納入法制軌道 ,依法治理輔協(xié)警問題。 明確輔協(xié)警的發(fā)展出路 ,解除后顧之憂。輔協(xié)警的經(jīng)濟待遇、社會保障到位后 ,就可以向全社會公開擇優(yōu)招收錄用輔協(xié)警 ,不同輔協(xié)警崗位可分類設置招收錄用 條件 ,在錄用中要注意對報名人員的審查 ,對有劣跡的人員不予錄用。二要依法查處輔協(xié)警違法違紀問題 ,決不手軟。嚴肅認真查處輔協(xié)警違法違紀問題 ,是輔協(xié)警健康發(fā)展的重要保障 ,也是維護公安機關良好形象的重要措施。 建立健全錄用、培訓、管理使用及考核監(jiān)督四個方面工作機制 ,加強對輔協(xié)警隊伍的教育與管理。輔協(xié)警立法建設可以采取三種方式 :一是修改勞動法規(guī) ,明確輔協(xié)警是一個獨立的工種 ,是公安司法機關使用的輔助性工種；二是制定專門的輔協(xié)警法 ,像我國的香港地區(qū)一樣 ,系統(tǒng)地解決輔協(xié)警問題；三是在人警察法中增設專章規(guī)定輔協(xié)警問題。輔警是沒有執(zhí)法權的，但是十幾二十年來由這支隊伍當中的人承辦的案件不計其數(shù)，對于公安執(zhí)法機關來說這是最大違法之處。他們在沒有正規(guī)的警察帶領、沒有出示任何證件、沒有說明任何理由下，以抓賣淫嫖娼現(xiàn)行的名義突然破門而入，對居住在房間里手無寸鐵的少年三姐弟女 (分別為 13 歲、 14 歲、16 歲 )，發(fā)動了突然襲擊，致使三人均受傷。但男女車主則一直要求輔警出示證件，其中一名稍胖的輔警掏出證件后，還沒等兩人看清，就迅速收回口袋，再也不肯出示。 （二） 2021 年 7 月 11 日 17 時許，兩名輔警查驗無牌摩托車時，與兩名事主起紛爭致肢體接觸，一名輔警竟在眾目睽睽下掌摑女事主。 二、有關輔警的新聞 （一） 2021 年 1 月份，某地招聘輔警的公告片段：某市保安服務公司擬向該市公安局網(wǎng)警支隊提供 4 名輔警人員，需向社會招聘，現(xiàn)將招聘條件公布如下：年齡 18— 30 歲之間，身體健康，具有大學本科以上文化程度；經(jīng)筆試、面試、體檢合格后，由保安服務公司與聘用人員簽定勞動合同。為此 2021 年公安部出臺措施要逐步取消輔警，但是輔警作為維護社會治安的重要力量，有其存在的必要性和積極意義，我們要正視其好的一面，充分加以利用，同時要制定相應制度和措施 來克服其不好的一面，使輔警為維護社會治安發(fā)揮應有作用。區(qū)別立法的關鍵不在于地方的經(jīng)濟、人口基礎和人事安排的慣例，而是地方安全和秩序的現(xiàn)實需求，這樣，地區(qū)的文明程度、歷年的發(fā)案數(shù)目和群眾的安全指數(shù)等將成為核心評價標準，以此可以相對合理的確定地方輔警總量，也可以確定輔警具體任務和工作權限。 [28]這種方式模糊了輔警和保安的界限，因為保安在性質(zhì)上是完全不同于輔警的 治安力量，保安制度的獨立運行對于社會管理創(chuàng)新是一種非常好的機制，而將輔警潛伏進保安隊伍，名為保安，實為輔警，很可能使公安機關對安全和秩序的社會管理趨于一元化?！备拭C省也“將交通協(xié)管員納人公益性崗位安置計劃，依據(jù)各地警力配置等因素，核定協(xié)管人員定額，由公安、人力資源和社會保障部門制定全省統(tǒng)一的交通協(xié)管員隊伍管理辦法，規(guī)范協(xié)管人員的招錄、辭退、使用管理和經(jīng)費保障。“編外人員主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道外聘的協(xié)管員和臨時工（離退休人員不計算在內(nèi)）。在《立法法》等上位法的規(guī)定中，我國地方立法主體還包括省會城市和國務院批準的較大市，它們可以在省級《輔警條例》的權限范圍內(nèi)予以適當調(diào)整。從實踐來看，輔警顯然不能剝離其作為人 的主觀能動性，類比為警察的執(zhí)法工具，而應該在區(qū)分高權性警察權和低權性警察權、強制性警察權和任意性私權利等的基礎上，遵循合法、合理、準確、靈活等原則發(fā)揮其實際效能?！奥殭喾ǘā笔切姓黧w獲得行政職權的基本原則。治安輔助人員不得進入重要的涉密崗位、行政執(zhí)法和刑事司法崗位、刑事技術等崗位，嚴禁從事執(zhí)法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須由人民警察擔任的工作”。輔助勤務類和輔助執(zhí)法類不同，基本不會直接影響相對人的權利義務以及公共利益， 因此規(guī)范的重點在輔助執(zhí)法類輔警身上?！?[23]參考各國輔警的實踐，同時結合各地的實際需求，可以嘗試對輔警崗位和任務作輔助勤務類和輔助執(zhí)法類的區(qū)分。 第一，明確性質(zhì)和區(qū)別任務。首先，國務院有權制定和發(fā)布行政法規(guī)，國務院各部、委員會有權制定和發(fā)布行政規(guī)章（部、委規(guī)章），因此，公安部可以根據(jù)需要制定輔警規(guī)章；其次，省、直轄市和省人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)市和經(jīng)國務院批準的較大的市的立法機構在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定輔警的地方性法規(guī)；最后，如果可能，在理念統(tǒng)一和現(xiàn)實接納的情況下，借鑒英美法系對輔助警察的法律規(guī)定，將輔警納入到警察 序列，啟動修法程序，建議全國人大修改《人民警察法》，規(guī)范輔助警察的法律地位、職責和權限等。無論輔警是在公安機關和警察的監(jiān)督、指導下進行一定的輔助工作，還是特定情形下，獨立和部分地參與執(zhí)法，其行為結果都同樣歸屬于公安機關。 關于行政輔助的契約性質(zhì)當無異議，無論是臨時性的協(xié)助抓捕、扣押，提供工具、信息，參與疏導、引導等警察行為，還是長期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對從事的輔助行為意思表示一致?！?2021 年 7 月 11 日發(fā)布的《關于加強農(nóng)業(yè)稅收征管機構和隊伍建設的通知》中也明確指出“對必須聘請協(xié)稅員的，要制定嚴格的聘用標準，經(jīng)過規(guī)定的聘用程序，并簽訂協(xié)議。 行政輔助人產(chǎn) 生的前提是合同的訂立，行政主體為了實現(xiàn)行政管理的目的，從社會上招聘符合條件的相關人員，經(jīng)雙方當事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約定履行相關的職責、義務，行政主體依據(jù)合同對行政輔助人進行監(jiān)督、管理。 （三）行政輔助理論在輔警規(guī)范中的應用