【正文】 難度 、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大。 現(xiàn)代城市是一個大的開放系統(tǒng) ,建立現(xiàn)代化城市社區(qū)管理新型模式已是必然。 只有不斷創(chuàng)新 ,不斷變革 , 使城市社區(qū)的管理適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的需要 ,適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會的需要 ,才能夠建立起井然有序、充滿活力 , 并能得到持續(xù)健康發(fā)展的新型社區(qū)。最先提出這個概念的是德國的社會學(xué)家 。 最早 Community 引入中國時被譯成 “ 地方社會 ” 。 我們定義為：社區(qū)是建立在地域基礎(chǔ)上的，處于社會交往中的，具有共同利益和認(rèn)同感的社會群體。 6 （二） 城市社區(qū)管理 的內(nèi)涵 社區(qū)管理是指在社區(qū)范圍內(nèi)，由政府主導(dǎo)的，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位和社區(qū)居民為維護(hù)社區(qū)的整體利益、推進(jìn)社區(qū)全方位發(fā)展，對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的有效調(diào)控和自我管理。它不僅包括一定數(shù)量和質(zhì)量的人口，而且還包括由這些人所構(gòu)成的社會群體和社會組織；不僅包括人們的經(jīng)濟生活，而且包括政治、文化生活等。 第二，社區(qū)的地域要素和人口要素是基本相同的 ,社區(qū)管理的范圍和人群基本上就是以前街 道所管轄的范圍和在此區(qū)域上生活的居民。 第三 ,管理機構(gòu)呈多極化態(tài)勢 ,既有作為主導(dǎo)的社區(qū)黨組織和行政部 ,也有政府各職能部門在社區(qū)的派出機構(gòu) ,主要有警署、工商所、稅務(wù)所、環(huán)衛(wèi)所、糧管所、物業(yè)管理公司、醫(yī)院等 ,另外 ,園林、綠化、消防、信訪、地志、人口普查等職能 ,也有相應(yīng)的工作機構(gòu)承擔(dān)。 二、城市社區(qū)管理在社會發(fā)展中的重要作用及意義 隨著城市建設(shè)步伐的加快和政治經(jīng)濟體制改革進(jìn)程的不斷深入，城市社區(qū)管理在我國社會發(fā)展研究領(lǐng)域中的地位逐漸提升，越來越多的學(xué)著和社會學(xué)家以及社會公民認(rèn)識到城市社區(qū)管理的重要作用和深遠(yuǎn)意義，一些地方政府和先進(jìn)社區(qū)已經(jīng)開始了頗具實踐性和操作性的積極探索。政治體制改革要求政府轉(zhuǎn)變職能 ,把那些不該管也管不好的事交給社會其他組織來管。 ② 同時 , 政治民主化的發(fā)展意味著廣大居民將越來越廣泛地參與到社 ② 康之國：《構(gòu)建城市和諧社區(qū)與社區(qū)治理創(chuàng)新研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社 2021 年。社區(qū)管理過程中廣大市民積極參與 ,建立相應(yīng)的自治組織 ,實現(xiàn)一定程度的自治 ,是我國社會主義民主政治的重要表現(xiàn) ,將會大大推進(jìn)我國的政治民主化進(jìn)程。健康來自兩個方面 ,一 是鍛煉 ,二是醫(yī)療 ,而社區(qū)管理可以強化這兩個因素。社區(qū)管理機構(gòu)通過對社區(qū)衛(wèi)生資源的合理配置 ,建立和完善防病網(wǎng)絡(luò)、防疫網(wǎng)絡(luò)和治病網(wǎng)絡(luò) ,有效地開展防病治病工作 ,保障居民的身體健康。居民文明素質(zhì)提高的途徑有兩條 ,一是約束。二是教育。 （ 三 ）有利于推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè) 管理和服務(wù)是城市現(xiàn)代化的基礎(chǔ) ,也是城市有序運行的重要保證。加強城市管理 ,為經(jīng)濟社會的發(fā)展和居民的生活提供良好的秩序和優(yōu)美的環(huán)境 ,已成為現(xiàn)代化建設(shè)中必須研究的重大課題。實現(xiàn)城市管理現(xiàn)代 化 ,首先要從街道這個基礎(chǔ)層面抓起。而有效的社區(qū)管理是及時發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定的苗頭 ,控制不穩(wěn)定因素并將其消滅在萌芽狀態(tài)的有力手段。如果沒有強有力的基層管 8 理 ,不安定 因素得不到控制 ,它將會迅速蔓延 ,從而影響整個社會的安定局面。 一方面 , 我國城市的社區(qū)類型比較單一 ,基本上仍然以行政型社區(qū)為主。街道辦事處是區(qū)級 政府的派出機構(gòu) ,含于“兩級政府”之中 ,它既是政府各項政策的具體執(zhí)行者 ,又是調(diào)節(jié)社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化等活動的中樞 。街道辦事處管理著居委會 ,并通過它處理大部分具體的社區(qū)事務(wù)。 其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān) ,也沒有能夠很好地發(fā)揮自己應(yīng)有的社會管理職能 ,致使社區(qū)成員越來越高的物質(zhì)文化生活要求難以得到滿足 ,同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。 最后 , 作為居民群眾自 治組織的居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩。過多的事務(wù)性工作必然會弱化居委會自治組織的管理職能。其中區(qū)政府是我國城市的基層政權(quán)機關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，居民委員會是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織。 一是 在實際操作中，組 織機構(gòu)層級過多，國家政策執(zhí)行困難，組織機構(gòu)缺乏權(quán)威性。組織機構(gòu)劃分不合理，影響力街道辦 ③ 張俊芳 ：《 中國城市社區(qū)的組織與管理 .東南大學(xué)出版社 》， 2021 年 09 月 。居委會組織處于有組織無管理的狀態(tài)，很多的工作沒有有序有效的開展，沒有很好的發(fā)揮居民委員會基層組織，聯(lián)系民眾紐帶的重要作用。在我國城市基層社區(qū)除了街道辦事處和居委會以外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數(shù)量有限，而且缺乏獨立性。即使是居民委會員這樣的自治組織，也往往成為街道辦事處的 “辦事員” 。既要確定組織及其成員相互交往和解決問題的正確方式，又要規(guī)范對越軌者寬容的限度。但 社區(qū)管理仍存在不少問題， 一是街道辦事處作為政府行政機構(gòu)，對自身行政服務(wù)和管理的范圍沒有制定明確的制度規(guī)范， 造成無權(quán)管理或越權(quán)管理；二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領(lǐng)導(dǎo)，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推諉扯皮；三是社區(qū)內(nèi)的社會團體等組織沒有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員來共同遵守。 （ 四 ） 社區(qū)服務(wù)內(nèi)容和形式單一，不能有效滿足居民要求 健全的社區(qū)服務(wù)體 系 ,其主體應(yīng)該是多元化的 ,既要發(fā)揮社區(qū)居委會的作用 ,同時也不可忽略 社區(qū)專業(yè)服務(wù)組織 ,社區(qū)志愿者組織、社區(qū)中介組織及其他民間組織等非政府組織 的作用 。 現(xiàn)階段 ,我國社區(qū)服務(wù)主體主要還是社區(qū)居民委員會 提供的一些簡單的行政上的服務(wù) ,例如 民政部門重視對老年人口的生活照料服務(wù)，衛(wèi)生部門大力推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生康復(fù)治療服務(wù)；文化部門提倡社區(qū)文化設(shè)施的充分使用，教育部門要求發(fā)揮社區(qū)教育功能；衛(wèi)生部門促進(jìn)衛(wèi)生保健的開展，計劃生育部門開展對育齡婦女 的生育健康服務(wù)等等。 10 （ 五 ） 社區(qū)居民對社區(qū)缺乏認(rèn)同感 ，參與的廣度和深度不夠 社區(qū)是與居民生活聯(lián)系最直接、最密切、最全面的地域，居民才是社區(qū)真正的主人。 居委會的選舉，雖然有法律明文規(guī)定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度，導(dǎo)致 許多居民把社區(qū)管理工作完全看作是街道辦事處和居委會的事，沒有把自己看作是社區(qū)管理的授權(quán)者，對社區(qū)內(nèi)的社會活動、經(jīng)濟活動、文化活動和政治活動參與興致不高，使得社區(qū)管理工作要全面、深入展開的困難較大。 （ 六 ） 社區(qū)管理隊伍整體素質(zhì)不高， 專業(yè)化程度較低 目前， 我國城市社區(qū)管理人員 大多未經(jīng)過社會工作的專門培訓(xùn)， 缺乏社會知識和專業(yè)管理知識，其工作方法多是行政方法；另一方面， 社區(qū)管理人員絕大多數(shù)年齡偏大，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重；再有， 我國居委會工作人員大都不是通過公務(wù)員考試進(jìn)入學(xué) 歷偏低。 ④ 隨著社會的發(fā)展，人們生活物質(zhì)水平的提高，人們的需求趨向多元化和復(fù)雜化對社區(qū)服務(wù)與管理的專業(yè)化提出了更高的要求，現(xiàn)階段社區(qū)管理成員的非專業(yè)化已不能適應(yīng)新形勢對社區(qū)管理者的要求。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。街道在難以承受如此之多的社會管理事務(wù)的情況下，往往把自已的部分職能轉(zhuǎn)移到受其 “ 指導(dǎo) ”的居民委員會身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會，在承擔(dān)了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實際上形成了領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)兼有的雙重關(guān)系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。 11 居民委員會的應(yīng)然角色在法律上早有明確的規(guī)定，但其現(xiàn)實中的角色卻與其應(yīng)然角色不符。然而長期以來，居民委員會的自治性一直沒能得到落實。 （ 八 ） 社區(qū)管理經(jīng)費緊張，社區(qū)建設(shè)滯后 社區(qū)管理干部面對大量的行政工作、紛繁的社會事務(wù)、復(fù)雜的拆遷糾紛和善后問題以及各種檢查評比等，使社區(qū)干部背負(fù) 了太多的責(zé)任，但社區(qū)的財力來源大都來源于政府的 撥付 ,有限的財政撥付難以支撐日益繁重的社區(qū)工作 。另一方面由于政府投入不夠，基層社區(qū)缺乏有效經(jīng)濟來源，導(dǎo)致目前社區(qū)設(shè)施普遍落后，致了“有項目缺硬件，想服務(wù)缺場所”的局面，嚴(yán)重制約了社區(qū)發(fā)展。 由于我國長期實行的是高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制強調(diào)黨和政府是社會管理的唯一主體，直接管理經(jīng)濟和一切社會事務(wù)。 改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制、政治體制和社會管理體制改革的進(jìn)行，傳統(tǒng)的計劃體制逐漸解體，“政企分開、政社分開”的改革原則要求政府將應(yīng)由市場和社會組織行使的職能剝離給企業(yè)和社會，但有些政府部門囿于既得的權(quán)力和利益，在實際操作中沒能將非政 府職能徹底剝離出來；有些政府部門習(xí)慣于計劃體制下的行政化管理方式，不自覺地繼續(xù)用非法制化、非社會化、非市場化的手段涉足社區(qū)工 12 作；還有些政府部門擔(dān)心社區(qū)自治組織和社會中介機構(gòu)不能勝任某些社會工作，便有意識地干預(yù)社會組織行使社會職能。 、管理制度 不完善 政府作為行政核心，擁有對社區(qū)主要的管理權(quán)。街道辦事處管理著居委會，并通過它來處理大部分具體的社區(qū)事務(wù)。但除了這種政治性的社區(qū)組織之外， 我國民間社會組織并不是很多，很多組織只是個形式，在城市社區(qū)管理中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。 由于在社區(qū)制還處于探索時期，目前的社區(qū)建設(shè)仍然處于由 “ 街道制 ” 向 “ 社區(qū)制 ” 的過渡階段， 新舊體制交替階段很多管理制度不規(guī)范，不完整。 我國城市社區(qū)管理長期以來一直實行的是“二級政府”與“三級管理”的管理體制。這與目前的市場經(jīng)濟體制極不適應(yīng) ,并嚴(yán)重地束縛了城市社區(qū)的發(fā)展。但由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響 ,城市社區(qū)第三層次的管理者 —— 街道辦事處在城市社區(qū)管理方面存在著職責(zé)不明確、管理權(quán)限有限等問題。 13