【正文】 拖延。這就導(dǎo)致行政機關(guān)在行政相對人提起聽證后會拖延舉行聽證。英國著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個人觀點行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲?！雹僭诂F(xiàn)代法治社會中，一切權(quán)力都是要受到法律限制的，自由裁量權(quán)也不例外。同時，從行政權(quán)的創(chuàng)設(shè)主旨來看，任何行政權(quán)的存在都是以行使國家管理職責(zé)與保護(hù)相對人合法權(quán)利相統(tǒng)一為目的的。因而，決不能以犧牲公民的權(quán)利為代價換取行政管理的實現(xiàn)，這樣的實現(xiàn)是沒有意義的，也是不符合立法精神的。韋德．行政法［M］．北京：中國大百科全書出版社，1997。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權(quán)的行使在不影響行政管理目標(biāo)實現(xiàn)的前提下，最大限度地保護(hù)公民權(quán)利，達(dá)到立法的本來意圖。把由自由裁量權(quán)調(diào)整的已經(jīng)趨向穩(wěn)定的社會關(guān)系及時納入法律調(diào)整范圍，對不適應(yīng)實際需要的自由裁量權(quán)及時調(diào)整或取消。大量行政違法和行政不當(dāng)都與行政程序不健全或不遵守程序有關(guān)。國家行政立法的存在，首先是國家行政執(zhí)法活動的客觀需要，其目的是為了更加有效地進(jìn)行行政執(zhí)法。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)提高立法質(zhì)量，改變立法思路，減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度。地方上立法限制行政自由裁量權(quán)的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發(fā)《全面推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》指導(dǎo)全市行政工作，要求各地按照市局意見，結(jié)合本地實際制訂具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。該項制度的推行有效地確保了不同執(zhí)法人員對相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關(guān)系對自由裁量的影響，是對行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的限制及規(guī)范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過罰相當(dāng)”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權(quán)的濫用。應(yīng)盡快進(jìn)行政治體制改革，把重復(fù)設(shè)臵的機構(gòu)和無所事事的冗員堅決精簡，使執(zhí)法部門分工明確，職責(zé)清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。堅決杜絕執(zhí)法部門與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，把政企分開，不允許政府搞經(jīng)濟(jì)實體。權(quán)力一旦與利益相結(jié)合則必然導(dǎo)致執(zhí)法的走樣，侵害公民利益或國家利益。只有如此，執(zhí)法部門才能無私執(zhí)法，公正執(zhí)法。硬性規(guī)定簡單和一致的自由裁量權(quán)是不切實際的，但各授權(quán)法可以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設(shè)定公正的程序?！缎姓C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開始實施。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措，將與行政機關(guān)辦理刑事案件和行政復(fù)議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機關(guān)在行政處罰過程中有一個統(tǒng)一的行為規(guī)范。這樣無疑表明少了一項重要措施對自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。4．加強司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機關(guān)及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對其實行有效的控制。”對于行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國存在兩種不同觀點。合理原則觀點的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機關(guān)的一種選擇性行為，不會發(fā)生違法的問題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯栴}，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。實際上行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個行政不當(dāng)?shù)男袨榱?，而轉(zhuǎn)化為了違法的行政行為。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。對于行政機關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。對于行政機關(guān)的自由裁量行為，法院沒有司法審查權(quán)。這看起來好像矛盾，其實并不矛盾。由此可見，法院對自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對具體法律規(guī)定的違反,也包括對法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進(jìn)步，但時代的要求相比還存在著一定距離。行政執(zhí)法人員要樹立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個代表”重要思想,進(jìn)一步加強職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣髁x現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊伍。把住進(jìn)口，打開出口，保證行政執(zhí)法隊伍的高質(zhì)高能。對在崗的行政執(zhí)法人員進(jìn)行有計劃的培訓(xùn)。最后，進(jìn)一步完善以行政執(zhí)法巡查、責(zé)任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴(yán)肅紀(jì)律，強化監(jiān)督，認(rèn)真做好行政復(fù)議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀(jì)行政執(zhí)法隊伍。這些自由裁量權(quán)是從法學(xué)意義上說的，而不是從政治學(xué)意義上說的。根據(jù)現(xiàn)行行政法律、法規(guī)的規(guī)定，可將自由裁量權(quán)歸納為以下幾種：在行政處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)：即行政機關(guān)在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。例如，《海關(guān)法》第21條第3款規(guī)定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關(guān)可以根據(jù)實際情況提前處理。作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)：有相當(dāng)數(shù)量的行政法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。例如，《漁港水域交通安全管理條例》第21條第（3）項規(guī)定：“在漁港內(nèi)的航道、港池、錨地和停泊區(qū)從事有礙海上交通安全的捕撈、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動的”可給予警告式或罰款。對情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)：我國的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件，這樣行政機關(guān)對情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。例如，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。二、不正確行自由量權(quán)表現(xiàn)形式從以上的分類可以自看出，行政機行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執(zhí)法的全過程。正如英國十六世紀(jì)某大法官所說：“自由裁量權(quán)意味著，根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意見做某事??，根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事，自由裁量權(quán)不應(yīng)是專制的，含糊不清的，捉摸不定的權(quán)力，而應(yīng)是法定的、有一定之規(guī)的權(quán)力?！保ㄗ?）根據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，不正確地行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式主要有：濫用職權(quán)。濫用職權(quán)是一種目的違法，其特點是：自由裁量權(quán)的行使不符合法律授予這種權(quán)力的目的。人民法院對濫用職權(quán)的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實具體行政行的目的，然后將二者相對照，以便確定是否濫用職權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過程、與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法，對此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認(rèn)定意見。凡法律、法規(guī)規(guī)定了法律責(zé)任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。拖延履行法定職責(zé)。行政管理的一個重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機，而拖延履行法定職責(zé)，也是不正確地行使了自由裁量權(quán)，人民法院便可依法判決行政機關(guān)限期履行法定職責(zé)。這實質(zhì)上是關(guān)系到衡量行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)問題。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規(guī)定了法治原則，即強調(diào)依法辦事。如果評價某項行政執(zhí)法行為拋開是否合法不談，只講是否適當(dāng)，必然增加了執(zhí)法活動的主觀隨意性、獨斷專橫，甚至導(dǎo)致以適當(dāng)為由堂而皇之地為目的違法而辯護(hù)，從而喪失執(zhí)法的公正尺度，以致行政法律、法規(guī)的權(quán)威性受到動搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執(zhí)法行為，與自由裁量權(quán)無關(guān)），才有是否適當(dāng)?shù)膯栴}。那種在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)實施行政執(zhí)法行為就是“合法”的觀點。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的?！缎姓V訟法》將濫用職權(quán)和拖延履行法定職責(zé)都視為違法行為，正說明了這一點。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權(quán)應(yīng)加以限制，并非要否認(rèn)自由裁量權(quán)存在的價值。從我國的國情出發(fā)，考察行政執(zhí)法中自由裁量存在的客觀依據(jù)及其利弊是非常必要的，這對完善行政執(zhí)法，正確行使自由裁量權(quán)有著重要意義。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)紛繁復(fù)雜，發(fā)展變化的各種具體情況。在現(xiàn)代社會中，必然要加強行政管理，講效率，因而行政機關(guān)的自由裁量權(quán)也會越來越大，這對行政機關(guān)積極主動地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產(chǎn)生弊端──濫用職權(quán)。立法的普遍性與事件的個別性之矛盾是自由裁量權(quán)存在的又一決定因素。因此，從立法技術(shù)來看，立法機關(guān)無法作出細(xì)致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，規(guī)定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機關(guān)有靈活機動的余地，從而有利于行政機關(guān)因時因地因人卓有成效地進(jìn)行行政管理。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實施的效益就要大打折扣。值得一提的是，一些資產(chǎn)階級國家的行政法學(xué)者認(rèn)為，昔日消極的“依法行政”，在今天應(yīng)有新的解釋，即所謂“依法行政”并不是指行政機關(guān)的任何活動都需要有法律的規(guī)定，而是指在不違反法律的范圍內(nèi)，允許行政機關(guān)有自由裁量權(quán)，即具有因時因事因地制宜的權(quán)力。因為，原來講法治，主要從消極方面考慮問題，即主要是防患行政機關(guān)濫用職權(quán)。這種理論在資產(chǎn)階級法學(xué)界正日益得勢。自由裁量權(quán)的授予，絕不是允許行政機關(guān)及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護(hù)傘，相反應(yīng)當(dāng)實行有效的控制，正如詹姆士?！保ㄗ?）法律、法規(guī)賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權(quán)，正是基于這樣的考慮。至于行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機關(guān)的具體行政行為行使司法審查權(quán)，審查的主要內(nèi)容是具體行政行為的合法性而不是不適當(dāng)性。如前所述，行政機關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權(quán)，其表現(xiàn)形式主要有濫用職權(quán)、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等，所導(dǎo)致的法律后果是人民法院有權(quán)依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。當(dāng)前，我國正在大力加強社會主義民主和法制建設(shè)，強調(diào)為政清廉，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用，在這方面要有所作為。另一方面要完善人民法院的司法建議權(quán)，對那些確實以權(quán)謀私者，或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門提出，以維護(hù)國家和人民的利益。監(jiān)督主體不僅有黨、國家機關(guān)（包括立法機關(guān)、行政機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)），還有企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾組織和公民。同時，要有對濫用職權(quán)的人采取嚴(yán)厲的懲罰措施，還要有對監(jiān)督有功人員的獎勵和保護(hù)。同時，要切實貫徹執(zhí)行國務(wù)院1987年4月21日批準(zhǔn)的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第17條的規(guī)定：“行政法規(guī)規(guī)定由主管部門制定實施細(xì)則的，實施細(xì)則應(yīng)當(dāng)在行政法規(guī)發(fā)布的同時或稍后即行發(fā)布，其施行日期應(yīng)當(dāng)與行政法規(guī)的施行日期相同。要抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關(guān)法律、法規(guī)，如行政機關(guān)組織法、行政程序法、行政復(fù)議法等等。在行政訴訟中，對濫用職權(quán)的證明，原告負(fù)有舉證責(zé)任，但由于這種舉證比較困難，借鑒國外的某些作法，應(yīng)當(dāng)強調(diào)行政機關(guān)說明作出具體行政行為的理由，以便確定其行政目的是否符合法律、法規(guī)授予這種權(quán)力的目的。加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓(xùn)行政執(zhí)法人員，另一方面對那些不再適宜從事行政執(zhí)法活動的人要堅決調(diào)出，使得行政執(zhí)法隊伍廉正而富有效率。大量行政執(zhí)法裁量權(quán)的存在，使公權(quán)力的運行，有了尋租的空間，目前，行政執(zhí)法中濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象仍比較多，在建設(shè)法治社會的道路上，尋求有效制約行政執(zhí)法材料權(quán)的方法，依舊任重而道遠(yuǎn)。主流觀點認(rèn)為，行政執(zhí)法，從廣義的角度理解，是相對于立法、司法而言的，是指國家行政機關(guān)對法律的執(zhí)行和實施，包括整個行政行為；1而狹義的行政執(zhí)法，僅指行政機關(guān)實施的行政處理行為，是相對于行政立法(如行政機關(guān)制定行政機關(guān)法規(guī)和規(guī)章的行為)、行政司法(如行政機關(guān)裁決爭議和糾紛的行為)而言的，不包括行政立法和行政司法。3本文所說“行政執(zhí)法”，采用的是狹義的概念。按照行政執(zhí)法受到法律規(guī)范拘束程度的不同，分為羈束裁量的行政執(zhí)法與自由裁量的行政執(zhí)法。目前我國的行政法律規(guī)范中，適用自由裁量的行政執(zhí)法的情形遠(yuǎn)比適用羈束裁量的行政執(zhí)法的比例大。許崇德等主編:《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年版，第293頁 3 姜明安主編:t《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第7頁。楊建順教授指出，把“行政裁量權(quán)”混同于“行政自由裁量權(quán)”，不僅法理上行不通，而且不利于消除行政濫權(quán)和侵權(quán)，主張應(yīng)以“行政裁量”取代“行政自由裁量”。行政裁量權(quán)，德國學(xué)者FMayer在其1862年出版的《行政法之原則》一書中最早進(jìn)行了闡述他“從裁量與法律的關(guān)系出發(fā)，將行政裁量分為兩種，即純行政裁量與法律適用裁量”。德國行政法學(xué)界基本秉承嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，大多倡導(dǎo)狹義行政裁量權(quán)觀點，認(rèn)為行政裁量僅限于法律效果上，不允許行政主體在法律要件方面享有裁量權(quán)。而廣義的行政裁量權(quán)大多存在于英美學(xué)者的定義中，認(rèn)為行政裁量是廣泛存在于行政過程之中的，如美國的戴維斯教授()認(rèn)為，行政決定的做出過程涉及發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定事實、適用法律和做出相應(yīng)的決定三個要素，這三個要素中都存在著都存在著裁量的因素，行政裁量權(quán)即“在可作為、也可不作為之間做出選擇的權(quán)力”，“只要對公共權(quán)力的有效限制不足以排除權(quán)力行使者進(jìn)行判斷和自由做出選擇的可能性，就存在著行政裁量權(quán)。2與狹義的行政裁量相比較，雖然也區(qū)分了要件裁量和效果裁量，但認(rèn)為兩方面均存在裁量，在行政執(zhí)法過程中裁量權(quán)貫穿于始終?！?王名揚在《美國行政法》中指出：“自由裁量是指行政機關(guān)對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動，行