【正文】 公開。信息公開制度有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于遏制行政自由裁量權(quán)濫用和腐敗的產(chǎn)生。該制度是用來調(diào)整行政主體內(nèi)部的機構(gòu)和人員之間的關(guān)系的制度，要求對行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機構(gòu)及工作人員行使。第六，行政責(zé)任制度。不允許行政機關(guān)只實施行為，而對自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。第七，時效制度。在行政效率幾乎成為行政活動生命的當(dāng)今社會中，各國在行政程序立法中都毫無例外地在行政程序各階段規(guī)定了時效、時限、期間的內(nèi)容，明確了違反時效的法律后果，從而保證行政活動的效率。可見，時效制度在行政活動中的重要性。其中時效制度、責(zé)任制度目前尚未引起足夠 的重視，特別是關(guān)于違反行政程序法行為的法律責(zé)任的規(guī)定與追究，更顯得至關(guān)重要。一部法律作用的體現(xiàn)很重要的內(nèi)容就在于如果有相應(yīng)的規(guī)則違反，就必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，或者說必須有相應(yīng)的法律責(zé)任相對應(yīng)。一方面通過上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)及其工作人員行使自由裁量權(quán)進行監(jiān)督，對下級行政機關(guān)及其工作人員不正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)及時予以糾正，采取相應(yīng)的補救措施。根據(jù)我國《行政復(fù)議法》的規(guī)定:行政復(fù)議不僅可以審查具體行政行為的違法性，還可以審查行政行為的適當(dāng)性，復(fù)議機關(guān)對自由裁量行為不僅可以給予全面的審查，而且還可以直接行使變更權(quán)，糾正任何違法及不適當(dāng)行為。行政復(fù)議作為一種規(guī)范化的行政內(nèi)部監(jiān)督形式，與行政訴訟相比，監(jiān)督范圍廣泛、監(jiān)督程序簡便。但由于實踐中往往會出現(xiàn)上級行政機關(guān)存在偏袒下級機關(guān)的傾向，使復(fù)議機關(guān)的作用不能充分發(fā)揮。行政監(jiān)察是指國家監(jiān)察機關(guān)對行政管理活動進行監(jiān)控和糾察的制度。[12]二十世紀(jì)之初，在西方資本主義國家產(chǎn)生的“新濫用權(quán)力理論”，除了指違法濫用外，還包括對權(quán)力合法但不合理的濫用行為。行政監(jiān)察的特點是存在常設(shè)的機關(guān)、專職監(jiān)察人員、必要的權(quán)力和手段、程序法定且監(jiān)察內(nèi)容廣泛—既有合法性監(jiān)察又有合理性監(jiān)察。但我認為，為了提高監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察力度，還應(yīng)當(dāng)健全行政監(jiān)察的法律責(zé)任制度，如該法第47條規(guī)定:對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，給公民、法人和其它組織的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償，但未明確賠償?shù)念~度。在我國現(xiàn)階段，為充分發(fā)揮行政監(jiān)察的作用，首先要建立一支“優(yōu)化、精干、清廉、穩(wěn)定”的監(jiān)察隊伍，目前我國監(jiān)察人員整體年齡偏大，這一現(xiàn)象應(yīng)引起注意。對行政自由裁量權(quán)的司法控制是指法院通過司法審查對濫用自由裁量權(quán)的行政行為作出判決的方式。一旦自由裁量權(quán)被濫用，受到侵害的相對人就可以求助于公正的司法救濟。對于違法的行政行為，經(jīng)過公開、公正的程序予以糾正，增強行政機關(guān)的廉潔性，提高行政效率，促使行政機關(guān)及其工作人員依法行政。第一,可以充分利用行政訴訟法所確立的“濫用職權(quán)”的違法標(biāo)準(zhǔn)，加強對行政自由裁量行為的審查。第二,人民法院可以充分行使審查自由裁量行為的職權(quán)，逐步擴大受案范圍?！钡谖鍡l規(guī)定:“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。筆者認為可以適當(dāng)擴大我國行政訴訟的受案范圍，贊同將抽象自由裁量行為納入我國行政訴訟范圍，遏止行政自由裁量權(quán)的濫用。行政自由裁量權(quán)的違法和不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式?jīng)]有差別，它們之間的差別主要在于錯位程度的不同。錯位較輕沒有構(gòu)成違法則稱不當(dāng)。而如果被認定為不當(dāng)，法院將尊重行政主體的行政自由裁量權(quán)，判決維持原具體行政行為。把握得好，就既能發(fā)揮司法權(quán)制約行政權(quán)的作用，又能使行政權(quán)在權(quán)屬范圍內(nèi)靈活得到行使，從而為國家的行政法治化建設(shè)進程鋪開道路。依據(jù)《行政訴訟法》第五條規(guī)定，行政訴訟中人民法院只審查“合法性”不審查“合理性”?！蹦壳按嬖诘膯栴}是，如果一說司法審查僅審查“合法性”，那么只要行政主體的自由裁量行為有法律規(guī)定的依據(jù)，不管在行使時是否背離公共利益，侵害相對人的權(quán)益，只要不是“顯失公正”，即使造成一定的不利后果，也不構(gòu)成違法形態(tài)，僅是自由 裁量權(quán)行使的不當(dāng)形態(tài)。鑒于此，我認為，要適當(dāng)加大司法審查的范圍和深度，比如，行政機關(guān)在行使自由裁量行為時，有無充分的事實和法律依據(jù)、有無考慮到行為與行政目的之間的關(guān)系，有無顧及到社會的期待與回應(yīng)、有無為相對人提供陳述與辯解的機會、有無履行告知和送達的義務(wù)、有無應(yīng)相對人的要求舉行聽證等等，這些內(nèi)容作為司法審查來說都是可以涉及的?？梢?，對自由裁量的司法審查并不意味著司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)，而是為其在合法合理范圍內(nèi)的行使構(gòu)筑了一道社會正義的防線。社會監(jiān)督是指各政黨、各社會團體、公民、社會輿論等社會行為主體，依據(jù)法定的權(quán)力，對國家行政機關(guān)及其工作人員的行政管理活動的合法性所進行的監(jiān)督。在我國，社會監(jiān)督作為人民的民主權(quán)利之一，也已經(jīng)成為人民群眾參政議政的重要渠道。社會監(jiān)督的廣度和深度，反映了一個社會的民主程度，它是改革和完善我國政治體制 的一項基本內(nèi)容。這是我國的一種具有關(guān)鍵性的法律監(jiān)督形式。第二,公民、社會組織在行政管理法律關(guān)系中是管理對象，而在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，則是監(jiān)督主體，有權(quán)對行政主體行使職權(quán)的行為和國家公務(wù)員遵紀(jì)守法的情況實施監(jiān)督。第三,輿論監(jiān)督在實現(xiàn)依法治國的道路上起到了不可估量的顯著作用,對于行政主體在行使自由裁量權(quán)時,也必然會受到各級輿論的廣泛關(guān)注，, 在行政主體行 使自由裁量權(quán)有違紀(jì)違法情況時,一旦被報紙、電臺、電視臺等新聞媒體公開披露后，就會產(chǎn)生一連串的震動效應(yīng)：當(dāng)事人會受到社會輿論的譴責(zé)、組織的處理甚至被追究法律責(zé)任；當(dāng)事人所在單位會迅速采取補救措施整改工作，以盡快消除負面影響；有關(guān)行政執(zhí)法部門會以此為鑒，開展教育活動，抓好防范工作，等等?？梢?社會監(jiān)督以其獨特的方式作用于政治舞臺,對于制約和防止行政自由裁量權(quán)的濫用、遏制腐敗現(xiàn)象、促進依法行政、提高行政效率等,具有積極意義。同時行政自由裁量權(quán)也是一把“雙刃劍”，它的存在，一方面適應(yīng)了現(xiàn)代社會飛速發(fā)展以及高效行政的需要，另一方面，實踐中行政自由裁量權(quán)的膨脹和濫用，對行政法治提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。本文從立法控制、行政機關(guān)自身控制、司法控制、社會監(jiān)督等四個方面分析了控制行政自由裁量權(quán)的措施。但本人限于學(xué)識，對行政自由裁量權(quán)的理論把握得恐不準(zhǔn)確，提出的對行政自由裁量權(quán)進行有效控制的措施等觀點也難免限于淺陋，不足之處敬請各位老師不吝賜教，使我能在今后的學(xué)習(xí)中對這一問題做進一步的鉆研。參考文獻[1] 威廉[2] Henry Campbell Black, Black39。[3] 哈特穆特[4] 王岷燦:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第113頁。[6] 姜明安:《論行政自由裁量權(quán)及其控制》，《法學(xué)研究》1993年第1期。[8] 袁曙宏: 《行政處罰的創(chuàng)設(shè)、實施和救濟》,中國法制出版社1994年版,第74頁。[10] 張明杰:《行政自由裁量權(quán)及其控制理論》《憲政論叢》(第一卷)北京大學(xué)出版社，1999年版，第494頁。[12] 劉明波:《國外行政監(jiān)察理論與實踐》，山東人民出版社，1990年版，第74頁。[14] 司久貴:《行政自由裁量權(quán)若干問題探討》《行政法學(xué)研究》，1998年第2期。可見，在現(xiàn)代行政法中，行政自由裁量權(quán)是必不可少的。因此，行政自由裁量權(quán)不僅是各國行政法學(xué)研究的重要理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務(wù)中必須解決的一個實際問題。關(guān)鍵詞自由裁量權(quán)；行使規(guī)則；必要性；濫用；控制行政自由裁量權(quán)無論是對于行政主體還是對于行政相對人而言，都如同一把雙刃劍，行政自由裁量權(quán)是實現(xiàn)行政管理職能所必需的，但是，這種權(quán)力在行使過程中又可能對行政法治構(gòu)成威脅。一、行政自由裁量權(quán)的概念要充分了解行政自由裁量權(quán)的概念，必須對行政自由裁量權(quán)作出全方位、多層次的分析，筆者從以下幾個方面闡釋此問題：（一）行政自由裁量權(quán)的含義各國學(xué)者對于行政自由裁量權(quán)有著不同的理解與闡釋。在行政法學(xué)中，自由裁量權(quán)的載體是自由裁量行政行為，其是相對于羈束性行政行為而言的，是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，也是民主法治的基本要求。近代資產(chǎn)階級在反對封建君主專制的斗爭中，提出“天賦人權(quán)”和“有限政府”的口號，使國家權(quán)力與政府權(quán)力受到了一定的限制，使行政主體的權(quán)力范圍局限于一些有限的領(lǐng)域。同時，法律的局限性與實證主義法學(xué)的缺陷，也要求行政主體在不違反法治的前提下，應(yīng)該有行政自由裁量權(quán)與自由裁量行政行為的存在，以實現(xiàn)法律的精神與價值。法律對于行政主體的授權(quán)，可以表現(xiàn)為法律條文的直接規(guī)定，也可以表現(xiàn)為雖然法律條文沒有直接的規(guī)定，但是，通過法律解釋、法律推理等手段可以理解為授權(quán)的存在。行政主體在依據(jù)其自由裁量權(quán)為行政行為時，行政主體有著自己的思考與選擇空間。行政自由裁量權(quán)是一種特定化的權(quán)力行政主體一般在具體行政行為中行使自由裁量權(quán)，因為行政法律關(guān)系的多元性與行政案件的復(fù)雜性，行政主體不可能針對所有的行政事務(wù)均采用相同的法律思維與行政行為手段，因此，針對不同的行政案件，行政主體自由裁量權(quán)的內(nèi)容是大不相同的。在我國現(xiàn)行法律制度中，行政自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，根據(jù)法律的授權(quán)，行政主體可以選擇作為或不作為行政行為。第二，根據(jù)法律的授權(quán)，行政主體可以在法律列舉的范圍內(nèi)，選擇具體的行政行為模式。第三，根據(jù)法律的授權(quán)，行政主體可以在一定幅度與范圍內(nèi)為一定行政行為。第四，根據(jù)法律的授權(quán)，行政主體可以自由為行政行為的其他情形。例如，《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)偽造檢測結(jié)果的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上五萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，撤銷其檢測資格；造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。行政合理性原則與行政合法性原則共同構(gòu)成行政法的兩大基本原則。根據(jù)行政合理性原則，行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循以下一些基本規(guī)則：（一）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律的價值取向任何法律的制定都是出于一定的理由與目的，為了達到某種社會價值。自由裁量背離法定價值的表現(xiàn)形式是多種多樣的，例如，行政主體工作人員出于私人利益或個人偏見而對行政相對人作出缺少理性的行政行為，用手中的自由裁量權(quán)對行政相對人的權(quán)利進行不合理的限制。法的原意是公平合理的，法的目的是為了更好管理社會事務(wù)，而不是根據(jù)行政主體工作人員的好惡做出某種行為。（二）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)出于合理的動機行政主體在為自由裁量行政行為時，應(yīng)當(dāng)出于正當(dāng)合理的動機，不得基于不正當(dāng)?shù)膭訖C來解釋、適用行政法律體系中的模糊概念，從而達到偏袒一方當(dāng)事人或自己利益的目的。三）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法定的行政程序行政程序是由法律規(guī)定的、體現(xiàn)國家意志的行政法律行為方式。行政合理性原則要求行政主體在做出某種行為時不僅要有實體法上的依據(jù)，而且要符合法定程序。在我國，應(yīng)該為行政自由裁量權(quán)的行使設(shè)定以下幾項程序規(guī)則：明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、指出事實根據(jù)規(guī)則、說明理由規(guī)則、聽取行政相對人的意見規(guī)則、行政公開規(guī)則，等等?？梢姡诂F(xiàn)代行政中行政自由裁量權(quán)是必不可少的。國家進行行政管理的根本目的在于維護社會秩序，促進社會發(fā)展。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會生活日益復(fù)雜，從而導(dǎo)致行政主體職能日趨擴大。同時，由于行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強，使更多的行政事務(wù)需要行政主體根據(jù)實際情況和自己的判斷靈活處理。行政自由裁量權(quán)是彌補立法缺陷的必然要求法律雖然具有巨大的功能，但是，法律的局限性也是不同程度地存在著。一方面，由于社會的發(fā)展，行政權(quán)的不斷擴大，相對穩(wěn)定的立法必然要求行政自由裁量權(quán)的存在，從而對復(fù)雜的社會關(guān)系、法律關(guān)系進行有效的管理。另外，在現(xiàn)代行政法律關(guān)系中，行政權(quán)已經(jīng)進入了立法領(lǐng)域。由于以上幾種原因的存在，必然促使賦予行政主體一定的行政自由裁量權(quán)。事實上，這種自由裁量權(quán)被濫用的情況大量存在。例如，《中華人民共和國傳染病防治法》第七十六條規(guī)定，在國家確認的自然疫源地興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，未經(jīng)衛(wèi)生調(diào)查進行施工的，或者未按照疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政府依據(jù)職責(zé)權(quán)限，責(zé)令停建、關(guān)閉。只要行政行為不超出這個范圍，不會明顯導(dǎo)致行政行為過分不當(dāng)之外，都是合法的行政行為。行政司法實踐的證實從包括我國在內(nèi)的各國行政司法實踐來看，行政主體及其工作人員的犯罪行為、行政違法行為、行政無效行為等已經(jīng)越來越少；而行政不合理行為、濫用行政自由裁量權(quán)行為等卻逐漸增多。但是，另一方面，由于行政自由裁量權(quán)的存在，使得合法、半合法的行政不當(dāng)行為日益增多。例如，對違法行為人實施行政處罰畸輕畸重，對違法行為人實施行政處罰前后不一，不履行或拖延履行法定職責(zé)，顯失公平，反復(fù)無常，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，等等。四、對行政自由裁量權(quán)的法律控制權(quán)力的授予與控制總是同時存在的，行政自由裁量權(quán)也不能例外。只有遵循這兩大價值目標(biāo)才能既保證行政效率，又能實現(xiàn)行政正義。其次，應(yīng)當(dāng)加快行政程序立法進程，雖然行政法律體系具有分散性而缺少成文性，但是現(xiàn)代行政法治國家一般均具有統(tǒng)一的行政程序法典。筆者從以下幾個方面分別闡釋此問題：第一，行政行為規(guī)范化。在我國，狹義意義上的立法權(quán)僅屬于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會，他們當(dāng)然地享有立法解釋權(quán)；而行政立法機關(guān)也應(yīng)當(dāng)規(guī)范抽象行政行為，以從源頭上盡量減少不合理的行政自由裁量空間，使行政自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)更加確定。第二，行政行為程序化。自由裁量權(quán)既受法定行政程序的規(guī)范，也受自由行政程序的合理控制。我國應(yīng)當(dāng)適時修改《中華人民共和國行政訴訟法》，進一步擴大行政訴訟的受案范圍。但是，我國目前的行政法律制度無法對行政自由裁量行為進行有效的控制，行政救濟司法化問題是我國行政法治進程中的一個重要問題。行政主體工作人員綜合素質(zhì)的高低，是影響行政自由裁量權(quán)正確行使的重要因素。例如，《中華人民共和國公務(wù)員法》第十一條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備下列條件：具有中華人民共和國國籍；年滿十八周歲；擁護中華人民共和國憲法；具有良好的品行；具有正常履行職責(zé)的身體條件；具有符合職位要求的文化程度和工作能力；法律規(guī)定的其他條件。（三）司法方面的控制國外對行政自由裁量權(quán)實施司法控制的經(jīng)驗在現(xiàn)代法治國家，任何權(quán)力的行使都必須受到控制，行政自由裁量權(quán)也不例外。現(xiàn)代各國對行政自由裁量權(quán)的制約方式各具特色，例如：議會監(jiān)督、行政自身監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會公共機構(gòu)監(jiān)督等等。在英國，控制濫用行政自由裁