【正文】 章建筑問(wèn)題方面應(yīng)該有自己相應(yīng)的“領(lǐng)地”。相反，這有助于建立起在整體法律體系框架內(nèi)的各個(gè)部門法的互動(dòng)機(jī)制。 　　 　　　　　　　　二、我國(guó)處理違章建筑現(xiàn)行法律制度的困境 　　 　?。ㄒ唬┝⒎w系的困境 　　首先，立法分散，違章建筑界定權(quán)不集中。在我國(guó)并未做到對(duì)違章建筑形成國(guó)家一級(jí)的集中界定，而對(duì)此作出界定的往往是地方性規(guī)定。例如，有些地方將違章建筑的認(rèn)定和處罰權(quán)交予城市管理行政執(zhí)法局，或者為城市管理監(jiān)察大隊(duì)，有些地方的人民政府還成立綜合執(zhí)法隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)違章建筑的處理。 　　最后，立法技術(shù)不高。 　　（二）行政處理的困境 　　1．處罰方式非理性 　　第一，處罰方式不公平、無(wú)效益。有些違章建筑僅僅由于某種特殊原因而未獲相關(guān)行政審批或許可而產(chǎn)生，但實(shí)質(zhì)上并不妨礙社會(huì)公共利益；有些“違章建筑”一切審批或許可法定手續(xù)齊全，但實(shí)質(zhì)上對(duì)社會(huì)公共利益造成重大妨礙。 　　第二，不予補(bǔ)償過(guò)于絕對(duì)。這就與當(dāng)前最為常見的一些惡性違章建設(shè)行為區(qū)別開來(lái)。 　　第三，混淆拆遷與“拆違”。 在現(xiàn)行拆遷中，只對(duì)合法建筑進(jìn)行法定補(bǔ)償，而拆除違章建筑不予補(bǔ)償是一貫做法。對(duì)違章建筑的界定不一，各地在城市房屋拆遷中對(duì)違章建筑把握尺度不一，加上我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定“拆除違章建筑不予補(bǔ)償”，這成為違章建筑誘發(fā)社會(huì)糾紛的根源所在。而且，這項(xiàng)做法目前僅在各地方性規(guī)范性文件當(dāng)中對(duì)此有明確規(guī)定，在法律層面尚缺乏。 違章建筑的認(rèn)定問(wèn)題十分重要，一旦某建筑經(jīng)合法程序被認(rèn)定為違章建筑，其違法性質(zhì)即得以正式確立。有司法解釋對(duì)此認(rèn)定權(quán)問(wèn)題作出間接規(guī)定，并使用“認(rèn)定”一詞。 　　2．監(jiān)管技術(shù)落后 　　除少數(shù)大城市外，我國(guó)大部分地區(qū)尚未建立起規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)星監(jiān)控體系，而是主要通過(guò)舉報(bào)、突擊檢查等耗費(fèi)大量人力物力的方式來(lái)發(fā)現(xiàn)違章建設(shè)行為，難以做到及時(shí)、準(zhǔn)確。 　　3．無(wú)統(tǒng)一監(jiān)管主體 　　目前，我國(guó)違章建筑監(jiān)管主體分散，多為法律、行政法規(guī)規(guī)定的不同行政主管部門。第二，違章建筑監(jiān)管工作除了最基本的認(rèn)定、處罰、執(zhí)行等環(huán)節(jié)以外，事前規(guī)劃、事中審查以及激勵(lì)、抑制機(jī)制等環(huán)節(jié)是監(jiān)管的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了專業(yè)化要求，現(xiàn)行監(jiān)管制度顯然不能勝任這些工作。第四，分散監(jiān)管使監(jiān)管成本大增，效果降低，導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)不暢。我國(guó)目前的違章建筑處理法律制度十分缺少這方面的思想，更談不上在類似的制度建構(gòu)方面有何突破性進(jìn)展。 　　 　　　　　　　　　三、我國(guó)違章建筑行政法處理制度的重構(gòu) 　　 　?。ㄒ唬┙⑦`章建筑認(rèn)定體制 　　認(rèn)定是指規(guī)范性法律文件所規(guī)定的違章建筑行政主管部門對(duì)某一執(zhí)法對(duì)象作出行政權(quán)自由裁量意義上的、有約束力的判斷，以確定建設(shè)活動(dòng)是否屬違章建設(shè)，其所產(chǎn)生的建筑是否屬違章建筑。認(rèn)定權(quán)專屬于行政主管部門，由相應(yīng)行政主管部門運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)違章建筑成立與否以及侵害社會(huì)公共利益的程度進(jìn)行綜合考量。筆者認(rèn)為，違章建筑認(rèn)定權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌握，符合行政權(quán)應(yīng)有內(nèi)涵，符合違章建筑認(rèn)定工作的專業(yè)性需求。法律雖無(wú)直接規(guī)定由行政主管部門掌握違章建筑的認(rèn)定權(quán)，但絕大多數(shù)法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的違章建筑具有主管權(quán)，主管權(quán)當(dāng)然包括對(duì)違章建筑的認(rèn)定和處罰，正如交警部門有權(quán)認(rèn)定交通違章并予以行政處罰的權(quán)力一樣。 　　2．認(rèn)定內(nèi)容 　　第一，對(duì)違法性的判斷。上、下位法不一致這一矛盾應(yīng)通過(guò)《立法法》規(guī)定的途徑加以解決。通常要對(duì)違章建筑的各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)，如選址影響、完工程度、材料屬性、抗風(fēng)抗潮能力等進(jìn)行測(cè)量，結(jié)合各種條件作出綜合判斷，看是否違反規(guī)劃，是否危及防洪、電力、民航、文物等方面的安全，以及危害程度是多少。 　　3．認(rèn)定效力 　　行政機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑作出認(rèn)定是違章建筑構(gòu)成要件當(dāng)中具有最終效力一環(huán)，一經(jīng)行政主管部門認(rèn)定違法則成為法律意義上的違章建筑，并產(chǎn)生后續(xù)的民事權(quán)屬劃分和行政處罰問(wèn)題。行政主管部門在進(jìn)行違法性認(rèn)定的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)建設(shè)行為發(fā)生時(shí)有效的規(guī)范性法律文件，而不是現(xiàn)有的規(guī)定。 　　其次，性質(zhì)待定是違章建筑法律定性的一個(gè)過(guò)渡階段。換句話說(shuō)，即使違建人無(wú)法出示報(bào)建審批的合法證明，甚至法院在查明案件事實(shí)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該建筑的確屬于“違章建筑”，也不能認(rèn)為法律對(duì)該建筑作出了違法的評(píng)價(jià)。認(rèn)定和處罰在同一行政處罰書當(dāng)中作出，但這并不影響二者的區(qū)分，行政主管部門對(duì)違建人進(jìn)行行政處罰之前要先對(duì)違章建筑作出認(rèn)定，否則無(wú)處罰的理?yè)?jù)。如果某建筑被認(rèn)定僅屬形式違法但不屬實(shí)質(zhì)違法，即僅不具備報(bào)建審批的合法證明但實(shí)質(zhì)上并不侵害社會(huì)公共利益，則在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)之前仍應(yīng)定性為違章建筑，但應(yīng)責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)；相反，如果某建筑形式合法但實(shí)質(zhì)上侵害社會(huì)公共利益，則基于審批這一行政許可行為的先定力和公信力，不能認(rèn)為是違章建筑，也不能對(duì)其作出處罰，而只能將來(lái)待城市發(fā)展需要時(shí)以舊城改造、城市拆遷的方式對(duì)待之，但有證據(jù)證明是違建人以欺騙手段獲取審批許可并足以推翻的，或者有證據(jù)證明是主管部門受賄、瀆職造成的除外。 　　（二）健全違章建筑監(jiān)管制度 　　1．專門監(jiān)管制度 　?。?）監(jiān)管主體 　　本文主張以規(guī)劃部門為監(jiān)管主體， 對(duì)違章建筑問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一、全面的監(jiān)管。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，編制城市規(guī)劃并保證城市規(guī)劃的正常實(shí)施是其最重要的法定職責(zé)，而違章建設(shè)行為屬于城市規(guī)劃的頭號(hào)威脅，理應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門負(fù)責(zé)全面監(jiān)管。從根本上說(shuō)，許多類型的違章建筑都危及城市規(guī)劃的實(shí)施，如違背規(guī)劃型、非法用地型、不當(dāng)施工型、擅自搭建型以及臨建超期型等均是如此。第三，與現(xiàn)實(shí)相銜接。 　　（2）主體職責(zé) 　　第一，制定計(jì)劃政策。該總體計(jì)劃應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，與其它城市規(guī)劃政策相互配合。作為監(jiān)管主體，規(guī)劃部門并不一定都有認(rèn)定和處罰權(quán)，在監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題需要法定認(rèn)定和處罰部門協(xié)調(diào)處理。建設(shè)活動(dòng)中必須獲得的建設(shè)施工規(guī)劃許可或許是二者相互配合的最好體現(xiàn)。違章建筑的處罰和執(zhí)行在我國(guó)違章建筑處理實(shí)踐當(dāng)中存在很多問(wèn)題。 　　第四，參與決策權(quán)和決策否決權(quán)。許多重大項(xiàng)目的立項(xiàng)申請(qǐng)必須附上監(jiān)管主體的規(guī)劃意見。規(guī)劃部門的主要任務(wù)是保障城市規(guī)劃的順利實(shí)施，違章建筑監(jiān)管工作是該任務(wù)的重要一環(huán)，實(shí)施城市規(guī)劃與違章建筑監(jiān)管并不相沖突，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)運(yùn)行。 　?。?）監(jiān)管與處罰聯(lián)動(dòng)機(jī)制 　　在監(jiān)管主體與認(rèn)定、處罰主體相分的情形中，建立監(jiān)管與處罰的聯(lián)動(dòng)機(jī)制十分必要。第二，認(rèn)定和處罰工作必須納入監(jiān)管主體制定的違章建筑監(jiān)管計(jì)劃政策的規(guī)制當(dāng)中，遵守其基本原則。第四，建立監(jiān)管主體與其它處罰主體的定期磋商機(jī)制，以便實(shí)現(xiàn)某些職能聯(lián)動(dòng)的目標(biāo)，交流處理違章建筑的經(jīng)驗(yàn)。因此，只有設(shè)計(jì)相應(yīng)措施根除違章建筑的建設(shè)和獲利途徑，才能在遏制違章建筑方面收到長(zhǎng)效。供電、供水單位不得為違章建筑供水、供電；房產(chǎn)管理部門不得為其辦理產(chǎn)權(quán)登記；建設(shè)管理部門不得辦理施工許可。各地政府還應(yīng)出臺(tái)市場(chǎng)與行政相結(jié)合的政策，以經(jīng)濟(jì)手段、行政手段對(duì)違章建筑的市場(chǎng)流程進(jìn)行調(diào)控，例如，出臺(tái)稅收和其它優(yōu)惠政策引導(dǎo)建設(shè)行業(yè)的上游企業(yè)對(duì)報(bào)建手續(xù)完整的工程提供水泥、石料、鋼材等建筑原材料，并對(duì)向違章建設(shè)項(xiàng)目提供建筑原材料的企業(yè)進(jìn)行處罰。我國(guó)少數(shù)大城市已經(jīng)利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)對(duì)違章建筑進(jìn)行監(jiān)管，應(yīng)進(jìn)一步在全國(guó)普及并完善該項(xiàng)監(jiān)管技術(shù)。 “3S”技術(shù)是地理信息系統(tǒng)（GIS）、遙感（RS）和全球定位系統(tǒng)（GPS）3個(gè)名稱的英文縮寫，是相互獨(dú)立并密切聯(lián)系的高新技術(shù)的簡(jiǎn)稱。 通過(guò)該平臺(tái)，我們能夠?qū)崿F(xiàn)事前預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)控、綜合處理的目標(biāo)，有助于加快建立綜合、動(dòng)態(tài)和長(zhǎng)效的違章建筑監(jiān)管體制。具體處罰流程如圖2所示： 　　關(guān)于該區(qū)分處罰流程需要說(shuō)明幾點(diǎn)： 　　第一，所謂“危險(xiǎn)”，是指違章建筑威脅著最為迫切的社會(huì)公共利益，一般指危害公共安全，即危害人民群眾的生命、健康安全和重大財(cái)產(chǎn)安全。 違章建筑嚴(yán)重違害公共利益，只表明其危害某項(xiàng)公益的程度比較深，并不意味著該違章建筑一定有危險(xiǎn)，如大面積危害城市綠化等。經(jīng)過(guò)利益權(quán)衡，對(duì)于這兩類違章建筑我們?nèi)钥梢圆扇](méi)收處罰方式，以便物盡其用，滿足其它社會(huì)公共利益的要求，如解決城市低保住房困難戶的住房問(wèn)題。 　　第二，對(duì)違章建筑采取沒(méi)收措施后繼續(xù)為其它公益使用的，如果是長(zhǎng)期使用則需要補(bǔ)辦相關(guān)用地、規(guī)劃或建設(shè)手續(xù)，這里體現(xiàn)出對(duì)具體問(wèn)題的具體分析，而不是“違章建筑一律不補(bǔ)辦手續(xù)”；如果是短期使用則不補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，待使用完畢再對(duì)違章建筑重新進(jìn)行檢測(cè)評(píng)估，以確定去留。 　　第三，以上僅為一般處罰原則，在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)該區(qū)別違建主體、違建類型、違建動(dòng)機(jī)、違建區(qū)域等因素，對(duì)違章建筑具體情況作更為深入的考量。 　　第四，若科以拆除處罰，則一般需要經(jīng)歷程序：獲取查報(bào)——現(xiàn)場(chǎng)勘查——作出認(rèn)定和處罰決定——送行政認(rèn)定處罰書（限期拆除）——強(qiáng)制拆除。在整個(gè)程序中，違建人以及其它違章建筑占有人可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益，但復(fù)議、訴訟期間不停止行政處罰的執(zhí)行。無(wú)論是限期自行拆除還是強(qiáng)制拆除，剩余的建筑材料應(yīng)當(dāng)由違建人所有并自行處理，材料有較強(qiáng)危害性的除外。 在《城市規(guī)劃法》實(shí)施之前的歷史遺留積存的違章私房和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性違章建筑往往都是因客觀原因造成且沒(méi)有及時(shí)依法處理的，一般是由城市規(guī)劃的調(diào)整變遷而造成，或者因政府特定歷史時(shí)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施而生，因而與政府決策和管理失誤密切相關(guān)，基于公平考慮，除嚴(yán)重危害社會(huì)公共利益的或因社會(huì)公共利益需要進(jìn)行拆遷的以外，應(yīng)視情況給予一定期限補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，未在期限內(nèi)補(bǔ)辦的才予以拆除；而新建違章建筑一般與違建人的非法自用目的或者獲利目的有關(guān)，因而不得“從寬”處理，只能依照違章建筑一般處罰方式進(jìn)行。 　　2．在城市房屋拆遷中正確對(duì)待違章建筑 　　城市房屋拆遷實(shí)質(zhì)是國(guó)有土地所有者對(duì)土地用途的調(diào)整，也可以理解為是國(guó)家運(yùn)用公權(quán)對(duì)私權(quán)進(jìn)行一定限制以強(qiáng)制推行城市規(guī)劃、公共工程建設(shè)和其它公共行政措施。但是，二者是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題，在法理上不能混為一談。 　　拆除違章建筑作為一種行政處罰方式不存在“補(bǔ)償”的