【正文】 了有效耕地面積 ， 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 ， 在一 定程度上緩解了因非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用所造成的耕地壓力。我國各地區(qū)耕地資源稟賦差異較大 ， 不同區(qū)域和 城市經(jīng)濟發(fā)展 也 水平不同 ， 對建設(shè)用地的需求量也存在 很大差異 ， 于是 不同地區(qū)、不同省市之間耕地占 補平衡任務(wù)量 也有 所不同。有學(xué)者研究指出 ， 如果按照 目前開發(fā)未利用地來補充耕地的速度 ， 我國將有一半 的省市 10年內(nèi)就會將所有可開發(fā)為耕地的未利用地 開發(fā)完畢 。 占補土地質(zhì)量不對稱 這已成為我國近十年來耕地質(zhì)量總體下降的重要原因。優(yōu)質(zhì)耕地往往所處的區(qū)位較好，不少地方特別是沿海地區(qū)的政府，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，為了保證平衡，存在直接以非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田，或以質(zhì)量差的一般耕地“置換”基本農(nóng)田，或以山地或荒地充當(dāng)耕地等種種對抗 現(xiàn)象。首先 ， 土地行政主管部門既是運動員又是裁判員的運作模式使補充耕地的質(zhì)量難以保證。完成的方式有自行補充和交納開墾費 兩 種。土地行政主管部門既是耕地補充工作的實施主體 ， 又是補充耕地的驗收主體。區(qū)位條件的不同必然導(dǎo)致補充的耕地和占用的耕地在質(zhì)量和產(chǎn)出水平上存在差異?，F(xiàn)有耕地土壤大多通過長期自然和人力作用 ， 熟化程度高 ， 而土地開發(fā)復(fù)墾的耕地表土多為生土 ， 熟 化程度低 ， 通過增施有機肥加以改良需要一個相當(dāng)長的過程 ， 短期內(nèi)要達到與占用耕地質(zhì)量相當(dāng)客觀上也是不現(xiàn)實的。加之我國幅員遼闊 ， 各地的自然和社會經(jīng)濟條件、耕作制度千差萬別 ， 因而難以制定出可操作性強又符合各地實際的補充耕地質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)。 為提高補充耕地的質(zhì)量 ， 《 土地管理法 》 第三十二條規(guī)定 :“ 縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他土地的土壤改良。因此 ， 這里僅僅是 “ 可以要求 ” ， 而非 “ 必須要求 ” 。目前 ， 補充耕地驗收往往是針對灌溉條件、土層厚度、平整度等主要因素 ， 以目測的直觀感覺作為驗收的依據(jù)。這種現(xiàn)象如不及時加以控制 ， 長期下去將引起耕地質(zhì)量的優(yōu)劣置換 ， 降低耕地的總體質(zhì)量 ， 間接威脅國家的糧食安全。從資源合理利用的角度考慮，土地利用要考慮土地利用的適宜性和限制性，不同的地區(qū)地理位置不同 ， 6 土地開發(fā)的歷史和社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣， 不可能采用統(tǒng)一的土地利用和管理模式。 比如， 用地單位繳納的耕地開墾費一般情況下高于實際開發(fā)成本 ， 存在較大的利潤空間。這樣做的結(jié)果首先是將不具備開發(fā)條件的土地后備資源開發(fā)成質(zhì)量低劣的耕地 ；此外 ， 為滿足補充耕地數(shù)量的要求 ， 有些地方甚至不惜毀林開荒、圍湖造田、填埋坑塘、陡坡開荒 ， 造成 新的水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等不良后果 ， 甚至剛剛開發(fā)出的耕地就面臨著退耕還林或退耕還牧的窘境。因為新增耕地的數(shù)量是以農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀圖上的圖斑面積為準(zhǔn) ， 而現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖繪制于 20 世紀 90 年代 ， 歷經(jīng)十余年的變化 ， 圖上標(biāo)繪的未利用土地大多已被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)開墾 ， 如平原地區(qū)的荒草地、部分工礦廢棄地、打谷場等。這些土地均計入新增耕地 ， 導(dǎo)致新增耕地面積不實 ， 耕地占補 平衡在數(shù)量上也難以做 “ 占一補一 ” 。這種區(qū)域化既表現(xiàn)在全球經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域化，又表現(xiàn)為在同一國家內(nèi)部的經(jīng)濟區(qū)域集聚現(xiàn)象。 我國出現(xiàn)了 異地補充耕地 的情況。 由于不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、土地后 備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補充指標(biāo)富裕和短缺的差別。但補充耕地制度在具體實施過程中存在著監(jiān)管不到位的情況 ， 占用耕地的一方只管出 錢 ， 補充耕地的一方只管收錢造地 ， 至于新造的耕地與占用 的耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能否實現(xiàn)平衡 ， 對占補雙方來講均不 在考慮之內(nèi) ， 占優(yōu)補劣甚至占多補少的現(xiàn)象十分突出。為滿足這一要求 ， 各 地均建立了耕地儲備庫 ， 即國土部門從當(dāng)?shù)?耕地補充項目庫中選取項目進行實施 ， 經(jīng)驗收合格后 ， 將新增耕地指標(biāo)劃入 耕地儲備庫 ； 當(dāng)建設(shè)項目占用耕地需要補充耕地時 ， 收取耕 地開墾費 ， 從耕地儲備庫中劃出耕地指標(biāo) ， 作為建設(shè)項目占 用耕地補充指標(biāo) ， 從而實現(xiàn)占補平衡。首先 ， 國 土部門處于絕對壟斷地位。其次 ， 正 是由于國土部門處于絕對壟斷地位 ， 耕地補充指標(biāo)的交易價 格既不能隨供求關(guān)系而靈活變動 ， 又不能反映供求關(guān)系。 這既不符合制定耕地占補平衡制度的原意 ， 又不符合市 場經(jīng)濟規(guī)律。但在實際工作中 ， 耕 地補充指標(biāo)的市場化運作大多是由國 土部門下屬的土地開發(fā)整理中心 ( 公司 )承擔(dān)的。土地開發(fā)整 理中心 ( 公司 ) 在很多地方變成了國土部門的小金庫。由于農(nóng)用地分等定級所選的自然和經(jīng)濟因素均是影響農(nóng)用地質(zhì)量的主要因素 ， 具有普遍適用性。而且由于各地均按照國家統(tǒng)一的規(guī)程操作 ， 因而農(nóng)用地分等成 果在全國范圍內(nèi)具有可比性 ， 增加了耕地占補平衡的空間跨 度。 以土壤性質(zhì)區(qū)別質(zhì)量 以質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)進行占補平衡就必須明確耕地質(zhì)量。許多學(xué)者依據(jù)這兩種方式進行了理論探討 ， 婁人英等人將分等定級指數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)地塊及相關(guān) 屬性二者有機結(jié)合，進行耕地占補的質(zhì)量測算 ；崔刑濤等人著重對耕地本身的質(zhì)量進行評價，依據(jù)農(nóng)用地自然 等指數(shù)和分等指數(shù)計算占用和補充耕地的標(biāo)準(zhǔn)地基礎(chǔ)地力，進而確定耕地質(zhì)量占補平衡系數(shù) 。 農(nóng)用地的利用等最能反映農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力， 因此，以標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量作為衡量農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 的標(biāo)準(zhǔn)，并以農(nóng)用地利用等作為劃分等別的標(biāo)準(zhǔn)進行折算系數(shù)的計算。其次，計算利用等標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量?；鶞?zhǔn)作物是理論標(biāo)準(zhǔn)糧的折算基準(zhǔn)，指全國比較普遍的主要糧食作物，如小麥、玉米、水稻 。 Y=∑ Yjβ j （式 一 ） 在 式 一 中： Y指樣點的標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量； Yj指第 j種指定作物的實際產(chǎn)量； β j指第 j 9 種指定作物的產(chǎn)量比系數(shù)。 提高耕地質(zhì)量 為了更好的實現(xiàn)耕地占補平衡，還可以通過提高我國耕地質(zhì)量。在實施耕地占補平衡時