【正文】 最后，我國(guó) 新增耕地指標(biāo)市 場(chǎng)化運(yùn)作不規(guī)范， 資金使用效率不高 。 13 4 結(jié)束語(yǔ) 本文通過(guò)研究我國(guó) 中 耕地占補(bǔ)平衡制度的 特點(diǎn)、存在的問(wèn)題以及相應(yīng)的對(duì)策得出： 我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡制度可以通過(guò)改革強(qiáng)化我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡 。 針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目考核 建議 明確和具體化國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容 ， 構(gòu) 建科學(xué)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)機(jī)制 ， 明確國(guó) 家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目具體標(biāo)準(zhǔn) ， 把好耕地占補(bǔ)平衡工作第 一關(guān)。第一，對(duì)于跨區(qū)域的占補(bǔ)要求出具第三區(qū)域?qū)I(yè)考核專家的認(rèn)定書(shū)。隨著我國(guó)在土地產(chǎn)權(quán)制度和耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制建設(shè)方面的逐步完善和健全 ， 由國(guó)家統(tǒng) 籌、宏觀管理的耕地省際占補(bǔ)平衡將是實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地資源有效配置 ， 真正實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要途徑。因?yàn)椋壳按蠖鄶?shù)后備土地資源的質(zhì)量差，這樣造成一般補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不如被占耕地的質(zhì)量，如果通過(guò)開(kāi)墾較多的質(zhì)量差的耕地來(lái)折抵被占用的質(zhì)量好的耕地，雖然可能達(dá)到總生產(chǎn)能力上的平衡，但是，很可能造成負(fù)面效應(yīng)，即開(kāi)墾后容易引起水土流失、沙化、鹽漬化等土地退化的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，耕地占補(bǔ)平衡評(píng)價(jià)與考核除了考核面積平衡外，還要考核補(bǔ)充的耕地是否滿足作物生長(zhǎng)條件， 12 即考核影響糧食生產(chǎn)能力的耕地質(zhì)量指標(biāo)。無(wú)論是《中華人民共和國(guó)土地管理法》，還是《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》都規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。大量的人口由落后地區(qū)流入發(fā)達(dá)地區(qū)，大量的農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，有利于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路，從而提高了落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益，激發(fā)了當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)耕地的積極性。例如上海 這樣的城市進(jìn)行耕地的易地補(bǔ)充 就成為可能。 圖一 由于目前我國(guó)針對(duì)土地權(quán)益的界定不夠明確 ， 即對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的模糊使得省際的易地占 補(bǔ)平衡工作仍無(wú)法實(shí)施。省際易地開(kāi)發(fā)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)置換是在滿足本省區(qū)新增建設(shè)用地的需求和實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)上 ， 通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理將動(dòng)態(tài)平衡有余的新增耕 地用于抵消外省、直轄市宜農(nóng)后備資源匱乏、新增耕地?cái)?shù)量不足和無(wú)法滿足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量 。這是一種創(chuàng)造新種質(zhì)的有效手段。在占用優(yōu)質(zhì)耕地時(shí) ， 若新補(bǔ)充的耕地與其質(zhì)量不相當(dāng) 時(shí) ， 通過(guò)交納一定數(shù)額的費(fèi)用 ， 或者改造一定數(shù)量的中低產(chǎn) 田 ， 或者開(kāi)發(fā)一定數(shù)量的非耕地來(lái)平衡兩者的質(zhì)量差異 ， 或 者直接以改造若干數(shù)量的中低產(chǎn)田或開(kāi)發(fā)非耕地來(lái)代替補(bǔ)充耕地 ， 這樣耕地 數(shù)量雖然會(huì)有所減少 ， 但耕地整體質(zhì)量、生 產(chǎn)能力得到了提高 ， 相應(yīng)降低了開(kāi)發(fā)耕地所帶來(lái)的生態(tài)風(fēng) 的突變效應(yīng) ； 其二是介導(dǎo)外源大片段遺傳物質(zhì)的轉(zhuǎn)化 ， 離子束對(duì)生物細(xì)胞的蝕刻作用 ， 在細(xì)胞內(nèi)形成一定的通道 ， 利于外源遺傳物質(zhì)的進(jìn)入。 提高耕地質(zhì)量 為了更好的實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，還可以通過(guò)提高我國(guó)耕地質(zhì)量。基準(zhǔn)作物是理論標(biāo)準(zhǔn)糧的折算基準(zhǔn)，指全國(guó)比較普遍的主要糧食作物，如小麥、玉米、水稻 。 農(nóng)用地的利用等最能反映農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力， 因此，以標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量作為衡量農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力 的標(biāo)準(zhǔn)，并以農(nóng)用地利用等作為劃分等別的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行折算系數(shù)的計(jì)算。 以土壤性質(zhì)區(qū)別質(zhì)量 以質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行占補(bǔ)平衡就必須明確耕地質(zhì)量。由于農(nóng)用地分等定級(jí)所選的自然和經(jīng)濟(jì)因素均是影響農(nóng)用地質(zhì)量的主要因素 ， 具有普遍適用性。但在實(shí)際工作中 ， 耕 地補(bǔ)充指標(biāo)的市場(chǎng)化運(yùn)作大多是由國(guó) 土部門(mén)下屬的土地開(kāi)發(fā)整理中心 ( 公司 )承擔(dān)的。其次 ， 正 是由于國(guó)土部門(mén)處于絕對(duì)壟斷地位 ， 耕地補(bǔ)充指標(biāo)的交易價(jià) 格既不能隨供求關(guān)系而靈活變動(dòng) ， 又不能反映供求關(guān)系。為滿足這一要求 ， 各 地均建立了耕地儲(chǔ)備庫(kù) ， 即國(guó)土部門(mén)從當(dāng)?shù)?耕地補(bǔ)充項(xiàng)目庫(kù)中選取項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施 ， 經(jīng)驗(yàn)收合格后 ， 將新增耕地指標(biāo)劃入 耕地儲(chǔ)備庫(kù) ； 當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要補(bǔ)充耕地時(shí) ， 收取耕 地開(kāi)墾費(fèi) ， 從耕地儲(chǔ)備庫(kù)中劃出耕地指標(biāo) ， 作為建設(shè)項(xiàng)目占 用耕地補(bǔ)充指標(biāo) ， 從而實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。 由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地后 備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補(bǔ)充指標(biāo)富裕和短缺的差別。這種區(qū)域化既表現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化，又表現(xiàn)為在同一國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)區(qū)域集聚現(xiàn)象。因?yàn)樾略龈氐臄?shù)量是以農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀圖上的圖斑面積為準(zhǔn) ， 而現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖繪制于 20 世紀(jì) 90 年代 ， 歷經(jīng)十余年的變化 ， 圖上標(biāo)繪的未利用土地大多已被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)開(kāi)墾 ， 如平原地區(qū)的荒草地、部分工礦廢棄地、打谷場(chǎng)等。 比如， 用地單位繳納的耕地開(kāi)墾費(fèi)一般情況下高于實(shí)際開(kāi)發(fā)成本 ， 存在較大的利潤(rùn)空間。這種現(xiàn)象如不及時(shí)加以控制 ， 長(zhǎng)期下去將引起耕地質(zhì)量的優(yōu)劣置換 ， 降低耕地的總體質(zhì)量 ， 間接威脅國(guó)家的糧食安全。因此 ， 這里僅僅是 “ 可以要求 ” ， 而非 “ 必須要求 ” 。加之我國(guó)幅員遼闊 ， 各地的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、耕作制度千差萬(wàn)別 ， 因而難以制定出可操作性強(qiáng)又符合各地實(shí)際的補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)位條件的不同必然導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地和占用的耕地在質(zhì)量和產(chǎn)出水平上存在差異。完成的方式有自行補(bǔ)充和交納開(kāi)墾費(fèi) 兩 種。優(yōu)質(zhì)耕地往往所處的區(qū)位較好，不少地方特別是沿海地區(qū)的政府，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，為了保證平衡，存在直接以非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田，或以質(zhì)量差的一般耕地“置換”基本農(nóng)田，或以山地或荒地充當(dāng)耕地等種種對(duì)抗 現(xiàn)象。有學(xué)者研究指出 ， 如果按照 目前開(kāi)發(fā)未利用地來(lái)補(bǔ)充耕地的速度 ， 我國(guó)將有一半 的省市 10年內(nèi)就會(huì)將所有可開(kāi)發(fā)為耕地的未利用地 開(kāi)發(fā)完畢 。 該制度實(shí)施以來(lái) ， 增加了有效耕地面積 ， 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件 ， 在一 定程度上緩解了因非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用所造成的耕地壓力。由此可見(jiàn)，耕地占補(bǔ)平衡制度 是實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)基本國(guó)策的一項(xiàng)基本制度 ， 是落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要措施之一 。因此我國(guó)必須保證農(nóng)業(yè)主要依靠國(guó)內(nèi)和從國(guó)外進(jìn)口糧食相結(jié)合。 這主要是綜合我國(guó)各區(qū)域，保證全國(guó) 18億畝耕地，實(shí)現(xiàn)總量上的動(dòng)態(tài)平衡。 點(diǎn) 我國(guó)實(shí)