【文章內容簡介】 地開墾為耕地，引起了當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，導致了嚴重的生態(tài)效 益損失。 比如， 用地單位繳納的耕地開墾費一般情況下高于實際開發(fā)成本 ， 存在較大的利潤空間。因此 ， 不少地 方抱著 “ 肥水不流外人田 ” 的心態(tài) ， 不管當?shù)赜袩o后備土地資 源 ， 或者是本地的后備資源經過開發(fā)后對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境會 不會造成負面影響 ， 總是想方設法在當?shù)匕才鸥卣佳a平衡 項目 ， 加之國土資源管理部門受人員、技術和設備的限制 ， 大 多數(shù)補平衡項目的驗收基本上流于形式。這樣做的結果首先是將不具備開發(fā)條件的土地后備資源開發(fā)成質量低劣的耕地 ；此外 ， 為滿足補充耕地數(shù)量的要求 ， 有些地方甚至不惜毀林開荒、圍湖造田、填埋坑塘、陡坡開荒 ， 造成 新的水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等不良后果 ， 甚至剛剛開發(fā)出的耕地就面臨著退耕還林或退耕還牧的窘境。此外 ， 在補充耕地的數(shù)量上 ， 不少地方存在著弄虛作假的現(xiàn)象 ， 特別是在后備資源匱乏的平原地區(qū)。因為新增耕地的數(shù)量是以農村土地利用現(xiàn)狀圖上的圖斑面積為準 ， 而現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖繪制于 20 世紀 90 年代 ， 歷經十余年的變化 ， 圖上標繪的未利用土地大多已被當?shù)剞r民自發(fā)開墾 ， 如平原地區(qū)的荒草地、部分工礦廢棄地、打谷場等。但由于地籍變更不及時 ， 現(xiàn)狀圖上標注的仍是未利用土地。這些土地均計入新增耕地 ， 導致新增耕地面積不實 ， 耕地占補 平衡在數(shù)量上也難以做 “ 占一補一 ” 。 區(qū)域經濟差異問題 正如一些歷史學家和發(fā)展理論學家們所注意到的那樣，經濟增長正趨向于區(qū)域化。這種區(qū)域化既表現(xiàn)在全球經濟發(fā)展的區(qū)域化，又表現(xiàn)為在同一國家內部的經濟區(qū)域集聚現(xiàn)象。 由于不同地區(qū)在經濟發(fā)展水平、土地后備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補充指標富裕和短缺的差別。 我國出現(xiàn)了 異地補充耕地 的情況。雖然，異地耕地補充有 利于充分挖掘補充耕地潛力 ， 合理配置土地資源 ， 促進地區(qū)間產 業(yè)化、社會化分工 ， 緩解社會經濟發(fā)展對耕地的壓力 ， 為經濟 發(fā)展較快的地區(qū) 提供用地空間 ； 但補充耕地制度在具體實施過程中存在著監(jiān)管不到位的情況 ， 占用耕地的一方只管出 錢 ， 補充耕地的一方只管收錢造地 ， 至于新造的耕地與占用 的耕地在數(shù)量和質量上能否實現(xiàn)平衡 ， 對占補雙方來講均不 在考慮之內 ， 占優(yōu)補劣甚至占多補少的現(xiàn)象十分突出。 由于不同地區(qū)在經濟發(fā)展水平、土地后 備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補充指標富裕和短缺的差別。異地補充耕地制度有利于充分挖掘補充耕地潛力 ， 合理配置土地資源 ， 促進地區(qū)間產 業(yè)化、社會化分工 ， 緩解社會經濟發(fā)展對 7 耕地的壓力 ， 為經濟 發(fā)展較快的地區(qū)提供用地空間。但補充耕地制度在具體實施過程中存在著監(jiān)管不到位的情況 ， 占用耕地的一方只管出 錢 ， 補充耕地的一方只管收錢造地 ， 至于新造的耕地與占用 的耕地在數(shù)量和質量上能否實現(xiàn)平衡 ， 對占補雙方來講均不 在考慮之內 ， 占優(yōu)補劣甚至占多補少的現(xiàn)象十分突出。 新增耕地指標市場化運作不規(guī)范 ， 資金使用效率不高 根據(jù)國土資源部的有關規(guī)定 ， 城市分批次建設項目占用耕 地必須實行先補后占 ； 國家重點建設項目占用耕地 ， 原則上 實行先補后占 ， 也可以實行邊占邊補。為滿足這一要求 ， 各 地均建立了耕地儲備庫 ， 即國土部門從當?shù)?耕地補充項目庫中選取項目進行實施 ， 經驗收合格后 ， 將新增耕地指標劃入 耕地儲備庫 ； 當建設項目占用耕地需要補充耕地時 ， 收取耕 地開墾費 ， 從耕地儲備庫中劃出耕地指標 ， 作為建設項目占 用耕地補充指標 ， 從而實現(xiàn)占補平衡。這種先儲備后出售的 交易方式實際上是將耕地補充指標作為特殊商品進行市場化運作 ， 但在運作過程中存在很多不規(guī)范的地方。首先 ， 國 土部門處于絕對壟斷地位。由于獲得耕地補充指標需要經過項目立項、實施、驗收、入庫等環(huán)節(jié) ， 而這些工作的主動權 完全掌握在國土部門手中 ， 加之信息不對稱 ， 其他社會機構 也難以插足 ， 從而為權利的尋租提 供了可乘之機。其次 ， 正 是由于國土部門處于絕對壟斷地位 ， 耕地補充指標的交易價 格既不能隨供求關系而靈活變動 ， 又不能反映供求關系。不 管造地成本 ， 一律按國家規(guī)定的標準收取耕地開墾費 ， 即建 設項目占用基本農田的 ， 耕地開墾費按占用耕地土地補償費 的 1倍收取 ， 占用一般耕地的按 50%計收。 這既不符合制定耕地占補平衡制度的原意 ， 又不符合市 場經濟規(guī)律。按理說 ， 耕地補充指標的交易價格與其成本的 巨大差額作為財政專項資金應在財政部門的監(jiān)督 管 理 下封閉運行、滾動發(fā)展 ， 重新用于土地開發(fā)整理。但在實際工作中 ， 耕 地補充指標的市場化運作大多是由國 土部門下屬的土地開發(fā)整理中心 ( 公司 )承擔的。因此 ， 交易價與成本的巨大差額 作為中心 ( 公司 ) 利潤 ， 一部分上繳本級財政 ， 一部分作為國 土資源部門的辦公經費 ， 從而形成了資金黑洞。土地開發(fā)整 理中心 ( 公司 ) 在很多地方變成了國土部門的小金庫。 8 3 改善耕地占補平衡制度的對策 國家嚴格控制耕地占補平衡中的土地質量問題， 目前我國大部分地區(qū)已完成了農用地分等定級工作。由于農用地分等定級所選的自然和經濟因素均是影響農用地質量的主要因素 ， 具有普遍適用性。因此 ， 把農用地分等 定級成果應用 到耕地占補質量平衡中具有較強的可行性和可操作性。而且由于各地均按照國家統(tǒng)一的規(guī)程操作 ， 因而農用地分等成 果在全國范圍內具有可比性 ， 增加了耕地占補平衡的空間跨 度。隨著農用地分等成果的更新 ， 耕地占補平衡目標在不同 的時間跨度上能夠實現(xiàn) ， 避免耕地占補平衡的短期行為。 以土壤性質區(qū)別質量 以質量為標準進行占補平衡就必須明確耕地質量。這里本文引用李武艷的 農用地糧食綜合生產能力可以用綜合性指標（如單位面積糧食產出水平）和特性指標集（如基礎肥力、土壤質地、土壤有機