【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 地開墾為耕地，引起了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)效 益損失。 比如， 用地單位繳納的耕地開墾費(fèi)一般情況下高于實(shí)際開發(fā)成本 ， 存在較大的利潤(rùn)空間。因此 ， 不少地 方抱著 “ 肥水不流外人田 ” 的心態(tài) ， 不管當(dāng)?shù)赜袩o后備土地資 源 ， 或者是本地的后備資源經(jīng)過開發(fā)后對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境會(huì) 不會(huì)造成負(fù)面影響 ， 總是想方設(shè)法在當(dāng)?shù)匕才鸥卣佳a(bǔ)平衡 項(xiàng)目 ， 加之國(guó)土資源管理部門受人員、技術(shù)和設(shè)備的限制 ， 大 多數(shù)補(bǔ)平衡項(xiàng)目的驗(yàn)收基本上流于形式。這樣做的結(jié)果首先是將不具備開發(fā)條件的土地后備資源開發(fā)成質(zhì)量低劣的耕地 ；此外 ， 為滿足補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的要求 ， 有些地方甚至不惜毀林開荒、圍湖造田、填埋坑塘、陡坡開荒 ， 造成 新的水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等不良后果 ， 甚至剛剛開發(fā)出的耕地就面臨著退耕還林或退耕還牧的窘境。此外 ， 在補(bǔ)充耕地的數(shù)量上 ， 不少地方存在著弄虛作假的現(xiàn)象 ， 特別是在后備資源匱乏的平原地區(qū)。因?yàn)樾略龈氐臄?shù)量是以農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀圖上的圖斑面積為準(zhǔn) ， 而現(xiàn)行的土地利用現(xiàn)狀圖繪制于 20 世紀(jì) 90 年代 ， 歷經(jīng)十余年的變化 ， 圖上標(biāo)繪的未利用土地大多已被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)開墾 ， 如平原地區(qū)的荒草地、部分工礦廢棄地、打谷場(chǎng)等。但由于地籍變更不及時(shí) ， 現(xiàn)狀圖上標(biāo)注的仍是未利用土地。這些土地均計(jì)入新增耕地 ， 導(dǎo)致新增耕地面積不實(shí) ， 耕地占補(bǔ) 平衡在數(shù)量上也難以做 “ 占一補(bǔ)一 ” 。 區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異問題 正如一些歷史學(xué)家和發(fā)展理論學(xué)家們所注意到的那樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正趨向于區(qū)域化。這種區(qū)域化既表現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域化，又表現(xiàn)為在同一國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)區(qū)域集聚現(xiàn)象。 由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地后備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補(bǔ)充指標(biāo)富裕和短缺的差別。 我國(guó)出現(xiàn)了 異地補(bǔ)充耕地 的情況。雖然，異地耕地補(bǔ)充有 利于充分挖掘補(bǔ)充耕地潛力 ， 合理配置土地資源 ， 促進(jìn)地區(qū)間產(chǎn) 業(yè)化、社會(huì)化分工 ， 緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地的壓力 ， 為經(jīng)濟(jì) 發(fā)展較快的地區(qū) 提供用地空間 ； 但補(bǔ)充耕地制度在具體實(shí)施過程中存在著監(jiān)管不到位的情況 ， 占用耕地的一方只管出 錢 ， 補(bǔ)充耕地的一方只管收錢造地 ， 至于新造的耕地與占用 的耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能否實(shí)現(xiàn)平衡 ， 對(duì)占補(bǔ)雙方來講均不 在考慮之內(nèi) ， 占優(yōu)補(bǔ)劣甚至占多補(bǔ)少的現(xiàn)象十分突出。 由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地后 備資源狀況及其分布上存在差異 ， 必然形成地區(qū)之間存在耕 地補(bǔ)充指標(biāo)富裕和短缺的差別。異地補(bǔ)充耕地制度有利于充分挖掘補(bǔ)充耕地潛力 ， 合理配置土地資源 ， 促進(jìn)地區(qū)間產(chǎn) 業(yè)化、社會(huì)化分工 ， 緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì) 7 耕地的壓力 ， 為經(jīng)濟(jì) 發(fā)展較快的地區(qū)提供用地空間。但補(bǔ)充耕地制度在具體實(shí)施過程中存在著監(jiān)管不到位的情況 ， 占用耕地的一方只管出 錢 ， 補(bǔ)充耕地的一方只管收錢造地 ， 至于新造的耕地與占用 的耕地在數(shù)量和質(zhì)量上能否實(shí)現(xiàn)平衡 ， 對(duì)占補(bǔ)雙方來講均不 在考慮之內(nèi) ， 占優(yōu)補(bǔ)劣甚至占多補(bǔ)少的現(xiàn)象十分突出。 新增耕地指標(biāo)市場(chǎng)化運(yùn)作不規(guī)范 ， 資金使用效率不高 根據(jù)國(guó)土資源部的有關(guān)規(guī)定 ， 城市分批次建設(shè)項(xiàng)目占用耕 地必須實(shí)行先補(bǔ)后占 ； 國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地 ， 原則上 實(shí)行先補(bǔ)后占 ， 也可以實(shí)行邊占邊補(bǔ)。為滿足這一要求 ， 各 地均建立了耕地儲(chǔ)備庫 ， 即國(guó)土部門從當(dāng)?shù)?耕地補(bǔ)充項(xiàng)目庫中選取項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施 ， 經(jīng)驗(yàn)收合格后 ， 將新增耕地指標(biāo)劃入 耕地儲(chǔ)備庫 ； 當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要補(bǔ)充耕地時(shí) ， 收取耕 地開墾費(fèi) ， 從耕地儲(chǔ)備庫中劃出耕地指標(biāo) ， 作為建設(shè)項(xiàng)目占 用耕地補(bǔ)充指標(biāo) ， 從而實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。這種先儲(chǔ)備后出售的 交易方式實(shí)際上是將耕地補(bǔ)充指標(biāo)作為特殊商品進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作 ， 但在運(yùn)作過程中存在很多不規(guī)范的地方。首先 ， 國(guó) 土部門處于絕對(duì)壟斷地位。由于獲得耕地補(bǔ)充指標(biāo)需要經(jīng)過項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、入庫等環(huán)節(jié) ， 而這些工作的主動(dòng)權(quán) 完全掌握在國(guó)土部門手中 ， 加之信息不對(duì)稱 ， 其他社會(huì)機(jī)構(gòu) 也難以插足 ， 從而為權(quán)利的尋租提 供了可乘之機(jī)。其次 ， 正 是由于國(guó)土部門處于絕對(duì)壟斷地位 ， 耕地補(bǔ)充指標(biāo)的交易價(jià) 格既不能隨供求關(guān)系而靈活變動(dòng) ， 又不能反映供求關(guān)系。不 管造地成本 ， 一律按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取耕地開墾費(fèi) ， 即建 設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田的 ， 耕地開墾費(fèi)按占用耕地土地補(bǔ)償費(fèi) 的 1倍收取 ， 占用一般耕地的按 50%計(jì)收。 這既不符合制定耕地占補(bǔ)平衡制度的原意 ， 又不符合市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。按理說 ， 耕地補(bǔ)充指標(biāo)的交易價(jià)格與其成本的 巨大差額作為財(cái)政專項(xiàng)資金應(yīng)在財(cái)政部門的監(jiān)督 管 理 下封閉運(yùn)行、滾動(dòng)發(fā)展 ， 重新用于土地開發(fā)整理。但在實(shí)際工作中 ， 耕 地補(bǔ)充指標(biāo)的市場(chǎng)化運(yùn)作大多是由國(guó) 土部門下屬的土地開發(fā)整理中心 ( 公司 )承擔(dān)的。因此 ， 交易價(jià)與成本的巨大差額 作為中心 ( 公司 ) 利潤(rùn) ， 一部分上繳本級(jí)財(cái)政 ， 一部分作為國(guó) 土資源部門的辦公經(jīng)費(fèi) ， 從而形成了資金黑洞。土地開發(fā)整 理中心 ( 公司 ) 在很多地方變成了國(guó)土部門的小金庫。 8 3 改善耕地占補(bǔ)平衡制度的對(duì)策 國(guó)家嚴(yán)格控制耕地占補(bǔ)平衡中的土地質(zhì)量問題， 目前我國(guó)大部分地區(qū)已完成了農(nóng)用地分等定級(jí)工作。由于農(nóng)用地分等定級(jí)所選的自然和經(jīng)濟(jì)因素均是影響農(nóng)用地質(zhì)量的主要因素 ， 具有普遍適用性。因此 ， 把農(nóng)用地分等 定級(jí)成果應(yīng)用 到耕地占補(bǔ)質(zhì)量平衡中具有較強(qiáng)的可行性和可操作性。而且由于各地均按照國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)程操作 ， 因而農(nóng)用地分等成 果在全國(guó)范圍內(nèi)具有可比性 ， 增加了耕地占補(bǔ)平衡的空間跨 度。隨著農(nóng)用地分等成果的更新 ， 耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)在不同 的時(shí)間跨度上能夠?qū)崿F(xiàn) ， 避免耕地占補(bǔ)平衡的短期行為。 以土壤性質(zhì)區(qū)別質(zhì)量 以質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行占補(bǔ)平衡就必須明確耕地質(zhì)量。這里本文引用李武艷的 農(nóng)用地糧食綜合生產(chǎn)能力可以用綜合性指標(biāo)（如單位面積糧食產(chǎn)出水平）和特性指標(biāo)集（如基礎(chǔ)肥力、土壤質(zhì)地、土壤有機(jī)