【正文】 越式發(fā)展與漸進(jìn)式改革 經(jīng)過近20年的改革探索，中國鐵路確立了市場化經(jīng)營的目標(biāo)、“大包干”和公司化改造三個階段20世紀(jì)80年代以來，鐵道部進(jìn)行了大量的改革嘗試并積累了很多有益的經(jīng)驗，經(jīng)歷了放權(quán)讓利、“大包干”和公司化改造三個階段，特別是1998年以來鐵道部提出并論證了多種不同的總體改革思路，為進(jìn)一步推進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)整體重組做了較好的準(zhǔn)備。表3：中國鐵路的改革歷程放權(quán)讓利19821985年擴大鐵路局經(jīng)營自主權(quán)，實行利潤留成制度經(jīng)濟承包（大包干）19861992年鐵道部實行全行業(yè)經(jīng)濟承包公司化改造1993年2月成立廣鐵集團，進(jìn)入鐵路局公司制改造試點1995年12月成立大連鐵道有限公司，進(jìn)入鐵路分局公司制改造試點1996年3月廣深鐵路海外上市1998年鐵道部實行機構(gòu)改革，局部政企分開1999年全路推行資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制2000年昆明等直管站段鐵路局和廣鐵集團開始模擬客運公司運營；鐵路工業(yè)等五大集團公司與鐵道部脫鉤2001年鐵路運輸企業(yè)實施新的財務(wù)制度，客貨網(wǎng)分帳核算資料來源：《中國鐵路財務(wù)會計》，2005年，中國鐵道出版社 中國鐵路重組的目標(biāo)是建立市場化經(jīng)營體制中國鐵路重組目標(biāo)是（1）提高鐵路運營效率，增強鐵路競爭力；（2）同時能夠促進(jìn)鐵路發(fā)展，最終建立起市場化的經(jīng)營體制，提高社會福利。鐵道部鐵路局鐵路分局鐵路基層站段圖4：中國鐵路重組的目標(biāo)模式集裝箱、冷藏等專業(yè)公司行業(yè)協(xié)會監(jiān)管機構(gòu)鐵路公司 現(xiàn)行行業(yè)組織結(jié)構(gòu) 目標(biāo)行業(yè)組織結(jié)構(gòu)表4：現(xiàn)行行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和目標(biāo)行業(yè)組織結(jié)構(gòu)的基本特征比較現(xiàn)行行業(yè)組織結(jié)構(gòu)目標(biāo)行業(yè)組織結(jié)構(gòu)政企合一獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)以政府為經(jīng)營主體，沒有真正的運輸企業(yè)以鐵路公司為經(jīng)營主體全國鐵路統(tǒng)一調(diào)度指揮和清算公司直接面向市場經(jīng)營兩級法人、四級管理組織行業(yè)內(nèi)部適度競爭投資主體單一市場化融資和政府投資相結(jié)合資料來源：《中國鐵路財務(wù)會計》，2005年，中國鐵道出版社目前，中國鐵路從總體看是一種“橫向、縱向一體化”的組織模式，十四個鐵路局基本上是以一省或數(shù)省的行政邊界作為組織邊界，其結(jié)果是每一條鐵路干線都被分割為數(shù)段，人為地造成了許多分界口和限制口。這是造成在各鐵路局之上必須有設(shè)立集中統(tǒng)一指揮生產(chǎn)的機構(gòu)和內(nèi)部清算機構(gòu)的主要原因。中國鐵路面臨著改革和發(fā)展的雙重任務(wù)。一種思路認(rèn)為，鐵路的改革關(guān)鍵是政企分開，清晰產(chǎn)權(quán)，引入市場機制，建立完善的監(jiān)管體系，促進(jìn)鐵路發(fā)展和效率的提高。另一種思路則認(rèn)為，鐵路目前的關(guān)鍵問題是運能緊張，無法滿足社會與經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此鐵路應(yīng)先進(jìn)行大規(guī)模的發(fā)展。這是由于，鐵路的主要問題有兩個：嚴(yán)格管制的運價和內(nèi)部清算制度，前者界定的是鐵路與路外社會的利益分配，而后者界定的是鐵路內(nèi)部的利益分配。1995 年以來，國家鐵路運輸收入保持了穩(wěn)定的增長，%。凈資產(chǎn)收益率（含鐵路建設(shè)基金）在5%左右，低于道路運輸業(yè)和水上運輸業(yè)。如果率先進(jìn)行鐵路的整體改革，則由于低運價造成鐵路資產(chǎn)收益率很低，社會資本不愿大量進(jìn)入，這樣即便是鐵路進(jìn)行了政企分開的公司化改革，也難以建立相對合理的治理結(jié)構(gòu)并形成有效的市場激勵。因此，深化投融資改革是推進(jìn)鐵路發(fā)展和改革的重點和突破口，而運價機制的改革才是關(guān)鍵。對于鐵路存量資產(chǎn)來說，整體性大幅提高運價是不現(xiàn)實的，因此，改革將從增量做起：即先將鐵路的新增項目實施公司化運做，放松對運價的管制，吸引社會資本進(jìn)入；然后通過市場化的收購及兼并，逐漸將存量資產(chǎn)納入鐵路公司，同時存量資產(chǎn)的運價機制也得到相應(yīng)的改變，最終在市場上形成數(shù)家大型鐵路運輸公司。我們可以從鐵道部最近的一些重要的舉措中看出一些趨勢：2005年4月，鐵道部對社會推出的43個項目，全部實施多元化融資。 中國鐵路重組模式比較中國鐵路建立現(xiàn)代企業(yè)制度要求打破現(xiàn)有的管理體制，進(jìn)行全行業(yè)的重組，構(gòu)建鐵路企業(yè)與政府之間、鐵路企業(yè)之間的基于市場機制的契約關(guān)系，根據(jù)效率原則與中國的具體國情（如地理條件、客貨流流向和路網(wǎng)分布等）合理地確定鐵路企業(yè)的組織邊界，這是中國鐵路建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本前提。組建 全國鐵路運輸（集團或控股）總公司，下設(shè)分公司。但該模式的主要問題是規(guī)模過于龐大，超出了一個企業(yè)合理的經(jīng)營規(guī)模和有效的管理范圍，勢必造成市場決策遲緩和內(nèi)部管理效率低下，企業(yè)應(yīng)變能力差，經(jīng)營缺乏活力，不利于提高企業(yè)經(jīng)濟效益，無法適應(yīng)市場經(jīng)營和競爭的需要，也難以真正實現(xiàn)政企分開。在這種模式之下，還可以分為“按區(qū)域組建若干個鐵路公司或集團”、“以主要鐵路干線為主體，構(gòu)建幾個大的干線鐵路公司”、“以干線與區(qū)域相結(jié)合的方式劃分鐵路公司”等方式。在這種模式之下，還可以分為“客運單獨分離”、“客貨運輸與線路分離”、“客運、貨運、線路各自分離”等方式。這是指以區(qū)域為主要依據(jù)劃分鐵路企業(yè)的組織邊界，如按現(xiàn)有鐵路局或按大行政區(qū)劃分鐵路企業(yè)的組織邊界。第二，設(shè)立干線公司。設(shè)立干線公司的優(yōu)點是可以保證干線客貨流運輸?shù)耐〞?，但由于它要求各個鐵路干線之間保持較高的獨立性，目前在中國還難以做到。這是指同時考慮干線和區(qū)域兩方面的因素劃分鐵路企業(yè)的組織邊界。因為在這種情況下，各主要鐵路干線都被人為分割為幾段，分別處于不同的鐵路企業(yè)的控制之下，將產(chǎn)生數(shù)以百計的交易接口。因此，按照行政“橫向分割”鐵路企業(yè)邊界的方案是不可行的。例如，設(shè)置北京（主要包括京沉鐵路、京蘭鐵路、焦柳鐵路、太青鐵路、哈大鐵路、濱洲鐵路和濱綏鐵路）、上海（主要包括津滬鐵路、滬杭鐵路、浙贛鐵路）、廣州（主要包括京廣鐵路、成昆鐵路、南昆鐵路、湘黔鐵路、貴昆鐵路）、蘭州（主要包括隴海鐵路和蘭新鐵路）等四家鐵路公司，將主要鐵路干線分別納入各個鐵路公司組織邊界之內(nèi)。由于中國的經(jīng)濟布局形成了由北向南強大貨流的特點，因此，在對鐵路網(wǎng)絡(luò)分割時，應(yīng)優(yōu)先保證南北方向的鐵路干線的一體化。各個鐵路企業(yè)的組織邊界應(yīng)在北京、上海、廣州等中心城市上，并且在主要運輸信道上有相互重疊的部分，各個鐵路企業(yè)能夠順利進(jìn)入一些重要的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，在一些重要的運輸信道和網(wǎng)絡(luò)節(jié)點上展開競爭。各鐵路企業(yè)開放通路權(quán)，政府對接入價格進(jìn)行必要的管制。 “縱向分離”模式 根據(jù)“縱向分離”的程度，也可以劃分出不同的鐵路企業(yè)的組織邊界：第一，“一分方案”。第二，“二分方案”。第三，“三分方案”。在對這三種方案進(jìn)行比較時，我們首先可以排除的是“二分方案”。鐵路客運的高速和貨運的重載成為一種發(fā)展的趨勢，并且這種趨勢將越來越強。因此，客運和貨運是獨立性較強并且應(yīng)該分離的兩種業(yè)務(wù)。在“一分方案”中，我們可以根據(jù)客運和貨運對線路的要求程度來確定哪一種業(yè)務(wù)應(yīng)該分離。而貨運恰恰相反，貨運公司需要經(jīng)常同線路公司進(jìn)行談判，相互之間的清算也較客運復(fù)雜。隨著清算方式的改進(jìn)和市場化程度的提高，“三分方案”可能是鐵路最終改革的結(jié)果。由于鐵路運營企業(yè)的固定成本和沉沒成本較低，投資者進(jìn)入和退出市場比較容易，因此，在“縱向分離”模式下，鐵路運營企業(yè)可以比在“橫向分割”模式下多設(shè)置一些，如客運公司和貨運公司各設(shè)置5至8家（客運公司可以比貨運公司略多），企業(yè)之間的競爭程度也可以高一些。由于機車車輛維修、乘務(wù)人員分布以及管理跨度等因素限制，鐵路運營企業(yè)可能仍然會在某一些主要的區(qū)域運輸市場提供服務(wù)。 各種重組模式的比較比較上述的改革方案，“橫向分割”模式下的“以干線為主、區(qū)域為輔設(shè)立鐵路公司”與“縱向分離”模式下的“三分方案”是其中較為可取的重組方案，它們都可以保證鐵路主要干線客貨運輸?shù)耐〞澈推髽I(yè)組織邊界在中心城市上，符合劃分鐵路企業(yè)組織邊界基本的效率原則。一般來說，鐵路“縱向分離”將由于路網(wǎng)壟斷而出現(xiàn)一定的效率損失，“橫向分割”則會對鐵路的整體規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生不利的影響?；阼F路干線客貨運輸周轉(zhuǎn)量的分析從表7中可以看出，%%，其中京沈線、哈大線、津滬線、京廣線、京九線、蘭新線、隴海線等主要干線地位十分重要，因此,保證這些主要鐵路干線的通暢是十分必要的，這也是我們實施鐵路行業(yè)重組的基礎(chǔ)。根據(jù)中國鐵路干線的分布和各省份以及各大行政區(qū)相互之間的貨流聯(lián)系，我們可以大行政區(qū)為基礎(chǔ)，大體上對中國鐵路網(wǎng)絡(luò)做如下劃分：“北方”鐵路公司。華北地區(qū)的北京、河北、山西以及東北地區(qū)的吉林、黑龍江與山東聯(lián)系緊密，應(yīng)該具有運輸通道，尤其是山西，應(yīng)該具有聯(lián)系南方和東方的運輸通道。公司內(nèi)部將包含京沈線、哈大線、南北同蒲線、濱洲線、濱綏線、京包線、大秦線、京秦線、石德線、石太線等主要鐵