【正文】 事權(quán)及支出進(jìn)行了劃分。同時，我國政府新的轉(zhuǎn)移支付體系開始形成。中央稅包括：關(guān)稅，消費(fèi)稅，進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅，出口貨物退增值稅和消費(fèi)稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司等集中交納的營業(yè)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，未納入共享范圍的中央企業(yè)（中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行、鐵路運(yùn)輸、國家郵政以及海洋石油天然氣企業(yè)）所得稅、中央企業(yè)上交的利潤，車輛購置稅，船舶噸稅，海洋石油資源稅。增值稅中央分75%，地方分25%；個人所得稅中央分60%，地方分40%；納入共享范圍的企業(yè)所得稅中央，60%，地方分40%；證券交易印花稅中央分97%，地方分享3%。分稅制改革以后，增強(qiáng)了中央財(cái)力集中度，調(diào)動了地方積極性，我國在中央和地方稅種上有了一個較為清晰和明確的界定。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配進(jìn)一步加大了地方可支配財(cái)力不足的困境。三、經(jīng)營城市理念的興起在我國周代就有經(jīng)營城市理念的萌芽，《周禮隨著我國改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中國政府管理者對城市建設(shè)和管理逐漸形成了新的思路，大連、杭州等城市提出了城市經(jīng)營理念，并取得了巨大成功。在20世紀(jì)末，“經(jīng)營城市”理念國內(nèi)諸多城市廣泛傳播。王　勇、李廣斌、錢新強(qiáng)（2004）將關(guān)于“經(jīng)營城市”的理念分為三類；（1）從經(jīng)營資產(chǎn)的角度來定義，馬澤（2002），李祖格（2002），陳巖松、王　?。?006）等認(rèn)為城市政府將所在城市土地、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、文化古跡和旅游資源等有形資產(chǎn)，以及附屬上面等無形資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營，達(dá)到盤活存量，引進(jìn)增量，實(shí)現(xiàn)城市資源的優(yōu)化配置。（3）從經(jīng)營公共物品或公共資源的角度來定義，周誠君、張京祥、陳雯（2002）、張京祥（2002）和俞濱洋（2001）等立足城市功能定位，通過運(yùn)用市場化手段對以公共資源主體的各種城市可經(jīng)營資源進(jìn)行市場化的市場運(yùn)作，來實(shí)現(xiàn)城市資本等最優(yōu)化，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。只不過后者定義，更強(qiáng)調(diào)要尊重城市的功能定位，具有更好的針對性，以避免城市經(jīng)營的無序和短視。在經(jīng)營城市概念背景興起的背后，地方投融資平臺起到了重要作用。這和杭州是全國最先開始經(jīng)營城市的事實(shí)，絕不是偶然。雖然改革開放以后，由于企業(yè)效益的不同，各個企業(yè)福利分房并不一致，但是整體而言，在這個階段，福利分房是主體。從此，我國住房改革市場拉開序幕。五、法律層面約束地方投融資平臺是在中央制定法律強(qiáng)有力的約束條件下，地方政府為了擴(kuò)大財(cái)力，滿足日益增加的投資需求，在地方投融資體制上進(jìn)行不斷創(chuàng)新。中央政府在1994年出臺的預(yù)算法中第二十八條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字?！蓖瑫r，1995年出臺擔(dān)保法第八條也規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。同時，平臺在目前法律制度約束下，作用將會變得更加重要。因此，要想深刻地認(rèn)識地方投融資平臺，必須對地方投融資體制有一定了解。1978年改革以后，以《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》為契機(jī)，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程開始加快，高度集中的投資決策體制開始得到轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目建設(shè)的資金來源多樣化，項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)的監(jiān)督得到加強(qiáng)。在這種情況下，地方投融資體制是不存在的。自此開始，中央和地方的財(cái)政關(guān)系開始變革，二者開始了相互博弈的過程，中央和地方的財(cái)政格局變動比較頻繁。在此階段，有兩件事情比較重要。至此，城建開始有了專門的資金渠道。這兩件事重要性在于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了比較明確的資金。前兩個階段有著相似性，投融資方式比較單一，基本上依托的都是財(cái)政融資，是由國家財(cái)政預(yù)算無償撥款建設(shè)的，銀行作用比較少。三、深入改革期（19781994）隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制也發(fā)生了相應(yīng)變化，地方建設(shè)的資金來源逐漸增多，改革進(jìn)入深入階段。投融資管理體制變化可以分為兩個階段：（1）改革開放到20世紀(jì)80年代末期，政府在投資項(xiàng)目管理上面進(jìn)行了改革，在工程建設(shè)中實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)投資包干措施，在項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域加強(qiáng)項(xiàng)目評估制度，引入項(xiàng)目可行性評估制度，加強(qiáng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理。（2）20世紀(jì)80年代末期到90年代中期，在這個階段中央政府開始將全國基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資權(quán)力下放，1988年7月國務(wù)院出臺了《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，加強(qiáng)地方的重點(diǎn)建設(shè)責(zé)任，區(qū)域性的重點(diǎn)工程和一般工程有地方承擔(dān)，這為地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。此時，地方投融資平臺開始呈現(xiàn)，各地政府紛紛成立城市建設(shè)公司，由政府授權(quán)公司用經(jīng)濟(jì)的方法對基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行管理，政府由直接對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資轉(zhuǎn)變?yōu)橛赏顿Y公司進(jìn)行建設(shè)，開始了由行政管理逐漸向市場行為變化，比如上海城市建設(shè)投資公司的成立等，這標(biāo)志著地方投融資平臺開始萌芽發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資機(jī)制的變化，這里面的發(fā)展初步奠定了當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的來源，也是地方投融資平臺的重要資金來源。（2）1985年，國家開始征收城市維護(hù)建設(shè)稅，這是我國稅收體系中明確為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而課征的稅。但由于企業(yè)利潤波動比較大，造成資金來源不穩(wěn)定以及加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，于是以產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅稅額為基數(shù)按比例進(jìn)行征稅。（4）1987年4月，國務(wù)院提出國有土地使用權(quán)開始有權(quán)轉(zhuǎn)讓，同年9月份，深圳率先嘗試國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓了中國第一塊土地，這是城市土地使用管理和基礎(chǔ)上設(shè)施投融資的重要改革。（5）1992年，BOT等引入民間資本和外資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的模式陸續(xù)開始得到應(yīng)用，其中中山坦洲供水廠就是由外資獨(dú)立生產(chǎn)建設(shè)的，開辟了我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域融資的先河。在經(jīng)歷中央和地方財(cái)政關(guān)系的數(shù)次變遷后，中國的財(cái)稅體制終于進(jìn)入了一個較為穩(wěn)定的發(fā)展階段。在這里，同樣從兩個層面對地方投融資體制進(jìn)行分析：地方投融資管理體制變化也可分為兩個階段：（1）20世紀(jì)90年代中后期至2000年前后，投融資管理體制進(jìn)入全面項(xiàng)目管理階段。1996年，國家計(jì)委制訂了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，在國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目中推行“建設(shè)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制”和“項(xiàng)目資本金制”，由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目策劃、建設(shè)、債務(wù)償還等全過程負(fù)責(zé)，這也是政府對項(xiàng)目建設(shè)的再次放權(quán)，國有企業(yè)的市場約束得到加強(qiáng)。2001年11月，國家計(jì)委宣布取消符合規(guī)定的五大類投資項(xiàng)目審批，這些規(guī)定指的是不需要中央出資、國家鼓勵發(fā)展的、在總投資額以下的，地方出資建設(shè)的交由地方計(jì)劃部門審核，企業(yè)出資的由企業(yè)自主決定?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資機(jī)制改革力度加強(qiáng)，奠定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資和地方投融資平臺發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2002年，建設(shè)部出臺了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，對市政公用行業(yè)的發(fā)展，提高市政公用行業(yè)運(yùn)行效率，市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程提出了指導(dǎo)意見，有力推動了城市建設(shè)的發(fā)展。2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺，作為我國綱領(lǐng)性的投資文件，該文件對城市基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)項(xiàng)目各方面給予明確的規(guī)定?？梢钥闯?，地方投融資管理體制向規(guī)范邁進(jìn)的，由過去行政掌控全局到逐漸按照市場化原則進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。地方投融資平臺的出現(xiàn)，意味著地方投融資體制進(jìn)入到以銀行信貸為主力、以政府財(cái)力為支撐、以證券融資為輔助的階段。我國是中央集權(quán)制國家，中央和地方雖然進(jìn)行了相關(guān)財(cái)政分權(quán)，但是國家制定的政策對地方影響很大。地方投融資平臺發(fā)展主要受兩大因素影響：國家法律法規(guī)的約束和國家宏觀調(diào)控政策的影響，后一個因素主要通過控制銀行信貸來調(diào)整的，地方投融資平臺的主要融資渠道就是銀行，當(dāng)國家實(shí)施緊縮的宏觀政策時候，銀行貸款規(guī)模減小和審批程序更加嚴(yán)格，地方投融資平臺融資規(guī)?？s小，發(fā)展受到制約。萌芽發(fā)展期（19921998）1992年，上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司成立，這是中國較早成立的地方投融資平臺，標(biāo)志著我國地方投融資平臺作為城市建設(shè)的重要力量正式登陸舞臺。這三件事情是：（1）1988年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期改革方案的通知》，以及隨后發(fā)布的《1988年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》，文件要求成立投資公司，按照經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行投資，并組建了能源、交通等6個專業(yè)投資公司，由國家計(jì)委和歸口部委進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。（2）1994年，國家開發(fā)銀行成立。更為重要的是，國家開發(fā)銀行的出現(xiàn)，為地方投融資平臺提供了重要的資金來源，隨后我們在分析地方投融資平臺的融資途徑可以看到，國家開發(fā)銀行是地方投融資平臺資金的重要供給者。在這些因素的支持下，以及政府決策者和研究學(xué)者對基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸負(fù)作用認(rèn)識的深入，地方投融資平臺萌芽并逐漸發(fā)展。 因?yàn)槿狈κ『涂h投融資平臺的數(shù)據(jù)，在這里用城市投融資平臺來替代，不會影響總體的判斷。同時，國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，由賣方市場轉(zhuǎn)變成買方市場，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑趨勢。中央發(fā)行長期國債，并將部分國債轉(zhuǎn)貸給地方，這些都促進(jìn)了地方投融資平臺的發(fā)展。如果說城市政府性投資公司占整個地方投融資平臺數(shù)量的40%，那么2004年整個地方投融資平臺的負(fù)債約為9855億元至10950億元。此外，我國農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域投資相對匱乏。地方投融資平臺進(jìn)入調(diào)整期。這一債務(wù)規(guī)模和2004年債務(wù)規(guī)模大致相當(dāng)，也證明了2004年至2008上半年，地方投融資平臺進(jìn)入調(diào)整期。蓬勃發(fā)展期（2008下半年至今）地方投融資平臺的真正進(jìn)入蓬勃發(fā)展期，還在2008年下半年以后。此外，2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，充分體現(xiàn)了中央政府對地方政府投融資平臺的支持和期盼，希望能夠通過地方投融資平臺來配合國家的宏觀調(diào)控政策。對于地方投融資平臺的數(shù)量和債務(wù)規(guī)模，并沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，專家學(xué)者和政府機(jī)構(gòu)紛紛給出相應(yīng)的估計(jì)數(shù)量。不含特別行政區(qū)，省級有32個，地級市有283個，縣級（市轄區(qū)、縣級市和縣）2862個?？梢钥闯觯疚膶Φ胤酵度谫Y平臺的估計(jì)數(shù)和相關(guān)研究比較契合，也就是說基本上全國每個縣都有一個投融資平臺。整體來看，截止2009年中期時，各地投融資平臺管理總資產(chǎn)已達(dá)8萬億元，負(fù)債超過5萬億元，負(fù)債率超過60%；銀行對各地融資平臺的授信總額已達(dá)到8萬億元以上，發(fā)放貸款5萬億以上。這和巴曙松（2009）研究比較契合，從表71可以看出，2008年初至2009年中期，新增負(fù)債4萬億元，負(fù)債增加和銀行貸款增加時間和數(shù)量比較一致，這也側(cè)面支持了地方投融資平臺負(fù)債大多來自銀行貸款這個事實(shí)。根據(jù)平臺負(fù)債和銀行貸款的緊密聯(lián)系，假設(shè)有80%—90%是來自銀行貸款的話，那么2009年初到2009年中，—，假設(shè)2009年中到2009年底，是09年前半年的1/2，—4萬億元，約占2009年的1/3強(qiáng)；。（2）地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)令人擔(dān)心2008年，實(shí)施的這一輪積極政策，使得地方融資平臺問題凸顯，如何提升地方融資平臺規(guī)范性和降低平臺的債務(wù)，是當(dāng)前非常關(guān)鍵的問題?！?萬億元，根據(jù)銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)推斷，2009年地方投融資平臺至少還有1到2萬億的授信額沒有使用，能夠放到2010年使用，再結(jié)合中金公司預(yù)計(jì)2010年和2011年對投融資平臺后續(xù)貸款約為2萬3萬億元。可以看出，投融資平臺0911年三年內(nèi)獲得貸款8萬億元左右，負(fù)債將增加到10萬億元。據(jù)央行調(diào)研報(bào)告，眾多地方融資平臺沒有固定的收入來源。相當(dāng)于本級地方支出（中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金以及地方本級收入）的98%。．地方投融資平臺案例分析——東部某發(fā)達(dá)區(qū)域投融資平臺案例 出于保密需要，文中不出現(xiàn)投融資平臺的名字和所在區(qū)域名稱。但是地方投融資平臺的運(yùn)作原理和內(nèi)在機(jī)制，并沒有很好地進(jìn)行闡釋。本文采取案例分析法，對兩個投融資平臺進(jìn)行調(diào)研，希望通過“麻雀剖析”方法，總結(jié)歸納地方投融資平臺的運(yùn)作機(jī)制，給出一個解釋框架。A區(qū)的國有資本從企業(yè)退出，由原來的國有獨(dú)資企業(yè)改制成股份制企業(yè)。原有的國有產(chǎn)權(quán)并不清晰，為了優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，保證產(chǎn)權(quán)清晰，需要成立投資主體來來明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，需要成立這樣的投資主體。A區(qū)地方投融資平臺和政府的關(guān)系可以從兩個方面進(jìn)行概括：人事關(guān)系。地方政府通過國資委（有沒有人事、組織部）負(fù)責(zé)投融資平臺的人事關(guān)系，由國資委按照法定程序?qū)Φ胤酵度谫Y平臺的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免。經(jīng)濟(jì)關(guān)系。此外，該投融資平臺還會參股一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)，這主要是為了增加優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，便于獲得銀行貸款。在本質(zhì)上，A區(qū)投融資平臺是政府可支配財(cái)力的擴(kuò)大，是在制度約束下，通過市場方式從銀行獲得資金支持的載體。該區(qū)地方投融資平臺通過自身資產(chǎn)向銀行進(jìn)行直接融資，通過融入的資金，完成城市建設(shè)和相應(yīng)的職能。權(quán)屬企業(yè)16家（其中控股3家，參股企業(yè)13家）。在調(diào)研過程中了解到，（）年銀行在進(jìn)行改革后，獨(dú)立性大大增強(qiáng)，銀行在對投融資平臺發(fā)放貸款的時候，是有較為嚴(yán)格的項(xiàng)目審核的。三、A區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作流程如下注：在實(shí)際操作過程中，提出的單位并不一定是實(shí)施主體，也可能是某個政府部門，如發(fā)改委或城建等。注：A區(qū)只有一個投融資平臺，該平臺除了履行自身職能和銀行發(fā)生關(guān)系之外，有時還為城市建設(shè)的國有獨(dú)資房地產(chǎn)公司提供貸款擔(dān)保，可見表72。 圖71 投融資平臺運(yùn)作流程圖實(shí)施主體（公司）向財(cái)政部門提出項(xiàng)目計(jì)劃和信貸需求量財(cái)政部門根據(jù)情況，向政府進(jìn)行報(bào)告，確定是由財(cái)政還貸或者是由建設(shè)經(jīng)營企業(yè)還貸。2006年，在國家開發(fā)銀行貸款余額為63000萬元，在北京銀行貸款余額為50000萬元，主要用于區(qū)域環(huán)境整治和道路建設(shè)工程。2006年，%。（4）對中小企業(yè)貸款擔(dān)保提供咨詢服務(wù)等職能。五、A區(qū)投融資平臺的債務(wù)分析其中省去教育附加費(fèi)，由于金額較少，不對分析結(jié)果造成影響，只是百分比相加不等于100%。對還款來源結(jié)構(gòu)分析可得：，約占債務(wù)余額（擔(dān)保）%；用項(xiàng)目收益償還的金額為22億元，占債務(wù)余額（擔(dān)保）%，用土地上市、%；，%；，%。該區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大。投融資平臺是該區(qū)債務(wù)的主體，這種債務(wù)受到政府的擔(dān)保。 圖72 還貸來源示意圖注：調(diào)研資料 表73 投融資平臺的融資來源、支出和還款來源一覽表（單位，萬元）貸款主體項(xiàng)目名稱貸款來源貸款用途債務(wù)總額還款情況2009年債務(wù)余額還款來源累