【正文】 增量的 %， 新增建設(shè)占用耕地為規(guī)劃控制指標(biāo)的 %。由于新《土地管理法》頒布前的 1997—1998 年兩年未實(shí)施土地利用規(guī)劃中土地開發(fā)整理復(fù)墾的政策，加之資金短缺，項(xiàng)目落實(shí)滯后等原因，規(guī)劃執(zhí)行到2020 年底，通過土地整理開發(fā)復(fù)墾全縣實(shí)際新增耕地 公頃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)數(shù)的 %。規(guī)劃實(shí)施至 2020 年，全縣已實(shí)現(xiàn)退耕還林 公頃，森林覆蓋率已達(dá)到 %，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)； 2020 年，全縣有省級自然保護(hù)區(qū)1 個(gè)（陽明山自然保護(hù)區(qū)）、縣級自然保護(hù)區(qū) 2 個(gè)（瀧泊自然保護(hù)區(qū)和雙牌水庫水源保護(hù)區(qū)），總面積達(dá) 公頃，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的 %， 為構(gòu)建良好生態(tài)屏障做出了積極的貢獻(xiàn)。 城鄉(xiāng) 建設(shè)用地的無序擴(kuò)張趨勢得到了一定程度控制 上輪土地利用總體規(guī)劃確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和控制范圍，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地拓展必須在土地利用總體規(guī)劃所確定的控制圈內(nèi)進(jìn)行。城鎮(zhèn)的擴(kuò)展由過去的一味外延式逐漸轉(zhuǎn)向走內(nèi)涵挖潛與外延拓展并重，依據(jù)規(guī)劃較好的控制了城市拓展的規(guī)模。這主要包括：一是制訂了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，建立健全了耕地保護(hù)的相關(guān)制度，農(nóng)地轉(zhuǎn)用預(yù)審制度、建 62 設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、土地利用監(jiān)督檢查制度等，使耕地保護(hù)做到有章可循；二是完善實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的相關(guān)機(jī)制，設(shè)立耕地開墾專項(xiàng)資金，開展土地開發(fā)復(fù)墾整理，實(shí)行建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”，確保耕地的占補(bǔ)平衡，規(guī)劃期間基本農(nóng)田保護(hù)面積不變，保持了基本農(nóng)田面積的穩(wěn)定；三是明確了耕地保護(hù)的目標(biāo)，縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃確定了基本農(nóng)田保護(hù)和耕地管制的范圍，使實(shí)施管理中耕地保護(hù)的對象十分清楚，責(zé)任也非常明確；四是制定了耕 地用途管制規(guī)則和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定，使耕地保護(hù)的原則具體化，便于基層管理操作和發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督。一是各級政府在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾中體會(huì)到了統(tǒng)籌安排土地利用的重要性。這些地方的領(lǐng)導(dǎo)從土地利用的矛盾協(xié)調(diào)中加深了對按規(guī)劃用地的認(rèn)識，土地的規(guī)劃意識大為 增強(qiáng)。三是通過違法案件的查處和規(guī)劃用地宣傳教育，增強(qiáng)了廣大群眾的規(guī)劃用地觀念。四是國土資源部門在土地用途管制的實(shí)施中加強(qiáng)了規(guī)劃的龍頭地位。在具體實(shí)施中，以規(guī)劃為依據(jù)，以用途管制為手段，解決了長期以來在實(shí)踐工作中土地利用管理缺乏依據(jù)、基本國策難以具體落實(shí)的突出問題，使各級政府和國土資源部門在土地利用的日常管理上，以規(guī)劃方案的規(guī)定作為土地用途的管制方向和標(biāo)準(zhǔn)，以管制規(guī)則作為對土地用途變化的管理依據(jù)，較好地解決了土地利用管理的依據(jù)的問題。 1997－ 2020 年，我縣違法用地涉及農(nóng)用地面積 公頃，其中耕地 公頃。 土地利用布局得到調(diào)整，土地生態(tài)環(huán)境得到改善 上輪土地規(guī)劃貫徹“在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)”的方針，明確了生態(tài)退耕和土地開發(fā)整理的規(guī)模和范圍，制定了切實(shí)可行的管理措施，有效地指導(dǎo)了退耕還林、退耕還水、后備土地資源的合理利用和保護(hù)，并使之有計(jì)劃、有步驟的進(jìn)行，促進(jìn)了土地資源的 可持續(xù)利用，改善了生態(tài)環(huán)境。然而，無論就編制或?qū)嵤┒摚陷喭恋乩每傮w規(guī)劃都還存在一些明顯的不足。首先，由于雙牌經(jīng)濟(jì) 快 速增長帶來工業(yè)用地需求 大規(guī)模增加，城 鎮(zhèn) 化進(jìn)程加快，用地需求量的大幅增加，規(guī)劃指標(biāo)不足的問題較為突出。 上輪 規(guī)劃城鎮(zhèn)村及獨(dú)立工礦用地新增指標(biāo)為 公 頃，其中占用耕地 公頃。 上輪規(guī)劃 確定新增交通用地規(guī)模控制在 公頃，規(guī)劃實(shí)施期間1997—2020 年實(shí)際增加的規(guī)模為 公頃，占總指標(biāo)的 %。 二是建設(shè)用地空間布局的矛盾較為突出。 三是城郊結(jié)合部建設(shè)用地有蔓延趨勢。根據(jù)“四查清、四對照”資料，綜合 2020 年土地利用變更調(diào)查資料 ， 規(guī)劃實(shí)施 9 年以來，建制鎮(zhèn)凈增 公頃，平均每年增加 公頃；農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加 公頃，平均每年增加 公頃；獨(dú)立工礦用地凈增 公頃，平均每年增加 公頃 ；特殊用地減少 公頃 。值得注意的是，在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平下，城鎮(zhèn)用地的效益和集約利用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于獨(dú)立工 礦用地，建設(shè)用地向城郊結(jié)合部蔓延不利于土地利用集聚效益的提高。 上輪 規(guī)劃下達(dá) 2020年末的耕地保有量為 公頃， 2020 年耕地面積與上輪規(guī)劃目標(biāo)年 (2020 年 )的耕地保有量相比差 公頃的缺口，為同期規(guī)劃耕地保有量的 %。 根據(jù)雙牌縣 1997— 2020 年“ 四查清四對照”資料及 2020 年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)， 規(guī)劃實(shí)施 9 年 以來 全縣實(shí)際建設(shè)占用耕地 公頃，完成規(guī)劃 總指標(biāo) （ 公頃 ） 的 %。由于在耕地占補(bǔ)平衡過程中只注重?cái)?shù)量上的平衡，而忽視對補(bǔ)充的耕地或基本農(nóng)田的質(zhì)量上的要求，這就使得全縣耕地總體上的生產(chǎn)能力下降。 協(xié)調(diào)不到位，實(shí)施的權(quán)威性不高，總體控制作用發(fā)揮不充分 由于上輪規(guī)劃編制自上而下開展，且時(shí)間緊、 基礎(chǔ)差，上級規(guī)劃僅僅是對下 65 級規(guī)劃的指標(biāo)控制，沒有很好地吸納下級政府的發(fā)展設(shè)想；而下級規(guī)劃僅僅是對上級規(guī)劃的指標(biāo)落實(shí)，從而導(dǎo)致了上下級規(guī)劃間只是用地指標(biāo)的銜接，而不是全方位的協(xié)調(diào)和銜接。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對用地要符合土地利用總體規(guī)劃認(rèn)識較高，但在用地安排時(shí)卻片面要求規(guī)劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規(guī)劃以滿足用地需求。一些行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)計(jì)口徑、基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限等方面不一致，土地利用規(guī)模上不協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃綜合控制作用的發(fā)揮。近幾年來，雙牌縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，城 鎮(zhèn) 化水平迅速提高，工業(yè)化進(jìn)程加快，帶來用地需求量的大幅度增加，規(guī)劃所確定的用地發(fā)展空間不足；社會(huì)經(jīng)濟(jì)的非軌跡發(fā)展，新的大型項(xiàng)目或單獨(dú)選址項(xiàng)目用地位置的不 確定性，又加劇了規(guī)劃與實(shí)際用地需求在空間布局上的矛盾；而上輪規(guī)劃方案本身缺乏應(yīng)有的彈性，不能適應(yīng)在市場經(jīng)濟(jì)體制下用地需求的多種變化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全縣共 進(jìn)行了 6 次 規(guī)劃的 修改 。 修改過于頻繁，影響了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，降低了規(guī) 劃的效力。 （ 10） 湖南省國土資源廳《關(guān)于印發(fā) 市縣級土地利用總體規(guī)劃大綱評審辦法 的通知》（湘國土資辦發(fā) [2020]92號）； 技術(shù)規(guī)范 （ 11） 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（ GBJ137— 90） （ 12） 《 村 鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（ GB501882020） （ 13） 《 國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知 》 （ 國土資廳發(fā)〔 2020〕 51號） （ 14） 《關(guān)于明確市縣級土地利用總體規(guī)劃修編幾項(xiàng)具體工作的通知》（湘國土規(guī)辦發(fā) [2020]15號） （ 15） 《關(guān)于印發(fā)〈市縣級土地利用總體規(guī)劃修編前期工作指導(dǎo)意見〉的通知》（湘國土資辦發(fā) [2020]114號）； （ 16） 《關(guān)于印發(fā)〈規(guī)范市縣級土地利用總體規(guī)劃編制工作程序的意見〉的通知》（湘國土資辦發(fā) [2020]66號）； （ 17） 《關(guān)于印發(fā) 湖南省市、縣級土地利用總體規(guī)劃成果審查細(xì)則 的通知》（湘國土 規(guī) 辦發(fā) [2020]19號）； 相關(guān)規(guī)劃 （ 18） 《雙牌縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年 計(jì)劃綱要》； 67 （ 19） 《雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 1997－ 2020年）》； （ 20）《雙牌縣 城 總體 規(guī)劃（ 20202030 年）》 （ 21）雙牌縣 十屆人大一次會(huì)議文件等 。其中，在陽明山國家森林公園轄區(qū)內(nèi)， 有 平方公里的土地與零陵區(qū)存在爭議。 （三）規(guī)劃期限 根據(jù) 國辦發(fā) [2020]32 號文件的要求， 本規(guī)劃以 2020 年為規(guī)劃基期年， 2020－ 2020 年為規(guī)劃期， 2020 年為近期目標(biāo)年， 2020 年為 遠(yuǎn) 期目標(biāo)年。 嚴(yán) 格執(zhí)行 “ 十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地 ” 的基本國策，確保土地開發(fā)利用實(shí)現(xiàn) “ 一要吃飯、二要建設(shè)、三要環(huán)境 ” 的目標(biāo)。 圍繞省委省政府提出的 “ 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 ” 發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合 本縣土地利用實(shí)際，著眼于丘崗地的開發(fā)利用， 積極推進(jìn)新興工業(yè)化步伐。規(guī)劃指標(biāo)既要符合國家土地管理法律法 規(guī)和土地宏觀調(diào)控政策，又要結(jié)合本地土地開發(fā)利用實(shí)際。 68 （二）規(guī)劃原則 服 務(wù)于全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 ，落實(shí) “ 中部崛起 ” 戰(zhàn)略、湖南省推進(jìn) “ 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 ” 進(jìn)程戰(zhàn)略、 “ 湘南大開發(fā) ” 戰(zhàn)略、 雙牌縣 “ 興工、促林、活商、擴(kuò)城、旺旅游，既要金山銀山，又要綠水青山 ” 發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)保障基礎(chǔ)設(shè)施、縣城北擴(kuò)、工業(yè)用地、旅游用地和其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地及生態(tài)用地需求。 轉(zhuǎn)變土地利用方式，加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制，充分利用存量建設(shè)用地，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率。 統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)發(fā)展用地，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地資源的可持續(xù)利用。 準(zhǔn)備 階段（ 2020年 9月－ 2020年 2月 ） 撰寫指標(biāo)測算報(bào)告，做好規(guī)劃修編前的 “ 四查清、四對照 ” 及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的確認(rèn)工作，制定工作方案、技術(shù)方案，成立規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，召開全縣規(guī)劃修編工作動(dòng)員會(huì)。主要完成了 《雙牌縣耕地與基本農(nóng)田保護(hù)研究》、《雙牌 縣節(jié)約與集約利用土地研究》、《雙牌縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu) 69 及布局優(yōu)化研究》、《雙牌縣土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)研究》及《雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 2020—2020年）實(shí)施保障措施研究》等 5個(gè) 專題的研究工作 。 規(guī)劃大綱審查 階段 （ 2020年 3月 － 2020年 4月） 2020年 3月底，在充 分吸收公眾對規(guī)劃大綱的意見后，形成了規(guī)劃大綱討論稿。 永 州市 國土資源局對大綱送審稿進(jìn)行審核后報(bào)省國土資源廳，省國土資源廳組織有關(guān)專家對大綱進(jìn)行全面審查，并于 2020年 4月批復(fù)同意通過審查。 永州 市規(guī)劃修編辦公室于 2020年 10月下達(dá) 雙牌縣 土地利用總體規(guī)劃主要控制指標(biāo)后，根據(jù)該指標(biāo)要求，對規(guī)劃征求意見稿進(jìn)行調(diào)整，形成規(guī)劃討論稿。 （ 二 ）主要成果 雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 2020—2020） （送審稿） 雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 2020—2020） 說明 （送審稿） 雙牌縣 土地利用總 體規(guī)劃專題研究 （ 1）《 雙牌縣 土地利用總體規(guī)劃（ 19972020 年）實(shí)施評價(jià)》 （ 3） 《 雙牌縣 耕地與基本農(nóng)田保護(hù)研究 》 70 （ 3） 《雙牌縣節(jié)約與集約利用土地研究》 （ 4） 《雙牌縣城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及布局優(yōu)化研究》 （ 5） 《雙牌縣土地利用與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)研究》 （ 6） 《雙牌縣土地利用總體規(guī)劃（ 2020—2020 年）實(shí)施保障措施研究》 雙牌縣 土地利用總體規(guī)劃 圖 件 （共 14幅）： （ 1）雙牌縣區(qū)域位置圖 （ 2）雙牌縣行政區(qū)劃圖 （ 3）雙牌縣人口密度分布現(xiàn)狀圖（ 2020年） （ 4）雙牌縣土地利用現(xiàn)狀圖（ 2020年） （ 5） 雙牌縣 基本農(nóng)田 保護(hù) 現(xiàn)狀圖（ 2020年） （ 6）雙牌縣土地利用總體規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） （ 7）雙牌縣 中心 城 區(qū) 規(guī)模控制圖 （ 2020— 2020年） （ 8）雙牌縣 基本農(nóng)田 保護(hù)規(guī)劃 圖 （ 2020— 2020年） （ 9）雙牌縣土地利用分區(qū)圖 （ 10）雙牌縣土地開發(fā)整理規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） （ 11）雙牌縣工 業(yè)園區(qū) 用地規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） （ 12）雙牌縣 重點(diǎn) 交通用地規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） （ 13）雙牌縣 重點(diǎn) 水利設(shè)施用地規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） （ 14）雙牌縣旅游 區(qū) 和自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖 （ 2020— 2020年） 六、規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù) （ 一 ） 土地利用 現(xiàn)狀 數(shù)據(jù) 根據(jù)國土資源部和省國土資源廳的有關(guān)要求，本次規(guī)劃修編基數(shù)， 以 2020年 10 月 31 日時(shí)點(diǎn) 土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查上報(bào)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用“四查清，四對照”工作中的確認(rèn)數(shù)據(jù)進(jìn) 行校正，并以第二次土地調(diào)查成果及政策為依據(jù)進(jìn)行校核。 2020 年，按照國家和省、市的統(tǒng)一部署， 縣 人民政府組織開展全 縣 第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查（簡稱“二次調(diào)查”），并取得初步成果。 在分析土地利用變化過程和變化趨勢時(shí)，采用由 縣 國土資源局地籍股提供的歷年變更臺(tái)帳數(shù)據(jù)。 比如 2020 年 城鎮(zhèn)人口數(shù)采用縣公安局戶籍科提供的人口數(shù)據(jù)。 （ 2）黨中央、 國務(wù)院高度重視土地管理工作，將為 雙牌縣 土地管理提供了難得的發(fā)展條件。 （ 4） “ 泛珠三角 ” 區(qū) 域合作構(gòu)想以及 我省 “ 湘南大開發(fā) ” 戰(zhàn) 略，將為 雙牌縣 土地利用與管理提供了廣闊的空間范圍。 人口不斷增長、城市化與 72 工業(yè)化的快速發(fā)展給土地利用和管理帶來了更大的壓力，人地矛盾日益突出。 （ 3）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)移及 雙牌縣 自身的產(chǎn)業(yè)升級對土地提出了更高的要求。 （ 二 ）土地利用戰(zhàn)略目標(biāo) 以保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田為重點(diǎn)，以節(jié)約集約利用土地為核心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域土地利用，轉(zhuǎn)變土地利用方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)， 充分利用優(yōu)越的山地生態(tài)環(huán)境，合 理規(guī)劃，進(jìn)一步 改善生態(tài)環(huán)境， 將雙牌建設(shè)成永州市中心城區(qū)乃至華南大中城市回歸自然、旅游觀光、休閑度假的“后花園”， 構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)和諧的土地利用新格局。但在此期間， 雙牌縣 可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)用地和可用于開發(fā)整理的宜農(nóng)土地后備資源的數(shù)量日